Le pragmatisme du juge administratif dans le contrôle de la légalité externe des permis de construire

CE 4 février 2013 commune de Saint-Lanne, req. n° 335589, à mentionner aux T. du Rec. CE

L’arrêt du 4 février 2013 rendu par les 9ème et 10ème sous-sections réunies du Conseil d’Etat apporte d’intéressantes précisions tant du point de vue des règles de procédures administratives contentieuses que du contrôle du juge administratif sur la légalité externe des permis de construire.

En l’espèce, la commune de Saint-Lanne avait délivré un permis de construire au nom de l’Etat dont l’objet était la construction sur son territoire d’une galerie d’art, relevant de la 5ème catégorie des établissements recevant du public (ERP).

La Cour administrative d’appel de Bordeaux, après avoir déclaré irrecevable l’appel de la commune au motif qu’elle n’aurait pas qualité de partie en première instance, confirme la solution des juges de première instance en considérant que la procédure était irrégulière du fait de l’incomplétude de la notice de sécurité jointe à la demande de permis.

La commune de Saint-Lanne a alors formé un pourvoi contre cet arrêt devant le Conseil d’Etat qui l’a annulé cette dernière ayant commis une double erreur de droit en considérant que l’avis de la commission de sécurité était nécessaire et que la procédure était irrégulière du seul fait de l’incomplétude de la notice de sécurité (1). Par ailleurs, en dépit du caractère irrecevable de l’appel interjeté par la commune, le Conseil d’Etat a déclaré recevable le pourvoi formé par elle du fait de sa qualité d’appelante (2).

1)Le pragmatisme du juge administratif dans le contrôle de la légalité externe des permis de construire

Pour fonder l’annulation de l’arrêt de la cour, le Conseil d’Etat relève que cette dernière a commis une erreur de droit en considérant que la délivrance des permis des ERP de 5ème catégorie pour les constructions ne comportant pas de locaux d’hébergement du public devait être soumis à l’avis de la commission de sécurité.

La Haute juridiction ajoute, par ailleurs, que lorsque l’autorité délivrant le permis décide de soumettre ce dernier à l’avis d’une commission alors qu’elle n’y est pas tenue, elle doit veiller à la régularité de la procédure de consultation.

A cet égard, elle rappelle « que, lorsque la délivrance d’une autorisation d’urbanisme intervient après une consultation subordonnée à la production d’éléments d’information ou de documents précis, leur caractère incomplet, lorsqu’il n’est pas d’une ampleur telle qu’il permettrait de les regarder comme n’ayant pas été produits, ne constitue pas nécessairement une irrégularité de nature à entacher d’illégalité l’autorisation délivrée ; [et] qu’il appartient au juge de l’excès de pouvoir de rechercher si ce caractère incomplet a fait obstacle à ce que l’autorité compétente dispose des éléments nécessaires pour se prononcer en connaissance de cause ».

Cet arrêt s’inscrit dans le prolongement de l’arrêt d’Assemblée du Conseil d’Etat M. Claude A aux termes duquel :

« un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie ; que l’application de ce principe n’est pas exclue en cas d’omission d’une procédure obligatoire, à condition qu’une telle omission n’ait pas pour effet d’affecter la compétence de l’auteur de l’acte » (CE Ass. 23 décembre 2011 M. Claude A. req. n° 335033, publié au Rec. CE).

En l’espèce, la Cour administrative d’appel avait annulé le permis de construire au seul motif que la notice de sécurité transmise à la commission de sécurité était incomplète.

En conséquence, le Conseil d’Etat annule l’arrêt de la cour d’appel, cette dernière ayant commis une erreur de droit en ne recherchant pas « si cette carence dans la description soumise à la commission de sécurité avait pu avoir, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ».

L’arrêt Commune de Saint-Lanne précise par ailleurs les conditions de recevabilité du pourvoi d’une commune dans le cadre d’un contentieux relatif au permis de construire délivré par le maire au nom de l’Etat.

2 La recevabilité du pourvoi de la commune non partie en première instance conditionnée par sa qualité d’appelant

Il est de jurisprudence constante que seules les parties ou les personnes qui, en première instance, sont régulièrement intervenues soit à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir, soit en défense à un tel recours, lorsqu’elles auraient eu qualité soit pour introduire elles-mêmes le recours, soit, à défaut d’intervention de leur part, pour former tierce opposition contre le jugement faisant droit au recours peuvent interjeter appel contre le jugement (CE Sect. 9 janvier 1959 Sieur de Harenne, req. n° 41383, Rec. CE p.23).

A cet égard, dès lors qu’un permis de construire est délivré par le maire au nom de l’Etat, la commune ne peut avoir la qualité de partie en première instance et, quand bien même elle interviendrait ou serait mise en cause, elle ne peut interjeter appel contre le jugement rendu (CE 2février 1982 Commune du Perray-en-Yvelines, req. n° 19439 ; CE 11 mars 1988 Commune d’Ernstein, req. n° 80612 : Rec. CE T. p. 979 – 1034). C’est donc de manière tout à fait classique que, en l’espèce, l’appel de la commune de Saint-Lanne a été déclaré irrecevable.

En revanche, c’est la première fois semble-t-il que le Conseil d’Etat est amené à statuer expressément sur la recevabilité d’un pourvoi initié par une « personne » déclarée irrecevable en appel.

En effet, en vertu des principes généraux de procédure, le pourvoi en cassation n’est ouvert qu’aux personnes qui ont la qualité de partie dans l’instance ayant donné lieu à la décision attaquée (CE 30 juillet 1949 Sieur Faucon, req. n° 95810, Rec. CE p. 409), ce qui n’est pas le cas des personnes qui, dans le cadre d’une instance d’appel, présentent seulement des observations en tant qu’intervenant ou mis en cause (CE 10 février 2010 Ville de Porto Cecchino, req. n° 313870 ; CE 20 décembre 2000 Commune de Ville d’Avray, req. n° 209329, T. p. 1194).

Il en va cependant différemment des personnes étant, comme en l’espèce, à l’origine de la procédure d’appel (voir pour l’irrecevabilité du pourvoi du pétitionnaire d’un permis intervenant mais « non appelant » devant la cour administrative d’appel, pourtant défendeur en première instance : CE 3 octobre 2008 M. Roche, req. n° 291928, sous les conclusions éclairantes du commissaire du gouvernement Catherine de Salins).

Dès lors, c’est à bon droit que le Conseil d’Etat considère que, si la commune de Saint-Lanne « n’est pas recevable à interjeter appel de ce jugement, la voie du recours en cassation est ouverte, en vertu des règles générales de la procédure, aux parties à l’instance d’appel ; [et] qu’à ce titre, l’appelant a qualité pour déférer au juge de cassation l’arrêt qui a rejeté son appel ».