L’application dans le temps de la domanialité publique virtuelle et du CGPPP

CE 8 avril 2013 ATLALR req. n° 363738 : à publier au Rec. CE

Par un considérant de principe d’une densité remarquable, le Conseil d’Etat précise l’articulation entre les règles anciennement identifiées par la jurisprudence pour qualifier l’appartenance d’un bien au domaine public et les règles établies par le code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) adopté le 1er juillet 2006, en s’attachant notamment à expliciter l’application dans le temps du concept de la domanialité publique virtuelle.

Le Conseil d’Etat a déjà eu l’occasion de préciser que l’analyse à une date antérieure au 1er juillet 2006 de l’appartenance de biens au domaine public se fait selon les principes jurisprudentiels qui présidaient le sujet avant l’adoption du CGPPP, sans que l’adoption de celui-ci ne puisse remettre en question les situations nées de l’application de ces principes1. En conséquence, la Haute juridiction a considéré qu’un bien affecté à un service public et ayant fait l’objet d’un aménagement « spécial » avant le 1er juillet 2006 a été incorporé au domaine public en application des anciennes règles jurisprudentielles, sans que l’adoption ultérieure du CGPPP et la nouvelle exigence d’un aménagement « indispensable » au lieu d’un aménagement « spécial » ne puisse remettre en cause cette appartenance.

L’arrêt ici commenté poursuit le raisonnement en explicitant l’articulation dans le temps entre la théorie de la domanialité publique virtuelle et l’application des règles du CGPPP. Si l’adoption du CGPPP ne peut pas faire obstacle aux situations nées avant le 1er juillet 2006 de l’application de cette théorie, le juge semble bien affirmer que la rédaction du CGPPP empêche la domanialité publique virtuelle de trouver encore application aux situations nées après le 1er juillet 2006 :

« […] 1. Considérant qu’avant l’entrée en vigueur, le 1er juillet 2006, du code général de la propriété des personnes publiques, l’appartenance d’un bien au domaine public était, sauf si ce bien était directement affecté à l’usage du public, subordonnée à la double condition que le bien ait été affecté au service public et spécialement aménagé en vue du service public auquel il était destiné ; que le fait de prévoir de façon certaine un tel aménagement du bien concerné impliquait que celui-ci était soumis, dès ce moment, aux principes de la domanialité publique ; qu’en l’absence de toute disposition en ce sens, l’entrée en vigueur de ce code n’a pu, par elle-même, avoir pour effet d’entraîner le déclassement de dépendances qui, n’ayant encore fait l’objet d’aucun aménagement, appartenaient antérieurement au domaine public en application de la règle énoncée ci-dessus, alors même qu’en l’absence de réalisation de l’aménagement prévu, elles ne rempliraient pas l’une des conditions fixées depuis le 1er juillet 2006 par l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques qui exige, pour qu’un bien affecté au service public constitue une dépendance du domaine public, que ce bien fasse déjà l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public […] »

1. Une approche peu orthodoxe de la théorie de la domanialité publique virtuelle

L’approche de la théorie de la domanialité publique virtuelle que retient cet arrêt n’est pas tout à fait orthodoxe. Rappelons que celle-ci avait pour objet d’appliquer par anticipation les principes protecteurs du domaine public aux dépendances qu’il était projeté, de manière certaine, d’affecter à l’usage direct du public ou à un service public2.

D’une part, ce n’est pas exactement la réalisation certaine de l’aménagement du bien qui entraîne l’application des principes de la domanialité publique, mais l’affectation certaine du bien à l’usage direct du public ou au service public moyennant un aménagement spécial – en tous les cas, aux termes de l’avis rendu le 31 janvier 1995 par le Conseil d’Etat.

D’autre part, la théorie de la domanialité publique virtuelle n’a en principe pas pour effet d’intégrer la dépendance au domaine public (d’où la notion de domanialité publique virtuelle, à défaut pour les biens concernés d’intégrer le domaine public réel) : cette intégration était comprise comme s’effectuant au moment de la réalisation de ce qui était projeté avec certitude, la domanialité publique virtuelle ne régissant que la période séparant la certitude de l’affectation et sa réalisation effective3. Il s’agissait d’une application du régime de la domanialité publique par anticipation, avant l’intégration effective du bien au domaine public.

On aurait légitimement pu croire qu’à défaut, et notamment en cas d’abandon de l’affectation envisagée pourtant avec certitude (mais qui sait jamais ce que l’avenir lui réserve…), le bien devait être considéré comme n’ayant finalement jamais intégré le domaine public4.

Mais le Conseil d’Etat juge au contraire qu’avant le 1er juillet 2006, le fait de prévoir de façon certaine un aménagement spécial du bien concerné l’intégrait immédiatement au domaine public.

Concrètement, cela signifie en principe que toutes les dépendances immobilières appartenant à des personnes publiques et qui ont fait l’objet, avant le 1er juillet 2006, d’une décision les affectant avec certitude à l’usage direct du public ou à un service public sous réserve d’un aménagement spécial, font partie intégrante du domaine public, indépendamment du fait que l’affectation soit ou non devenue effective.

C’est précisément le cas en l’espèce, puisque l’Etat avait acquis des parcelles en vue de la réalisation de travaux autoroutiers, pour finalement abandonner le projet dans cette configuration : les parcelles en question n’ont finalement jamais été utilisées pour l’affectation en vue de laquelle elles ont été acquises. Les quelques mois qu’a duré leur affectation « certaine » à ce service public ont suffi à les intégrer au domaine public de l’Etat – et cette intégration n’est pas susceptible d’être remise en question par l’adoption du CGPPP, ainsi qu’il avait déjà été jugé.

A défaut de désaffectation et d’un acte de déclassement, le bien est donc considéré comme relevant toujours du domaine public.

2. L’abandon pour l’avenir de la théorie de la domanialité publique virtuelle

Au-delà de cette application de la théorie de la domanialité publique virtuelle à une situation née avant le 1er juillet 2006, le considérant de l’arrêt commenté affirme que sous l’empire du CGPPP, celle-ci ne trouvera plus à s’appliquer.

Si les auteurs du CGPPP l’ont présenté comme excluant que la domanialité publique virtuelle puisse encore trouver application5, une doctrine éclairée attendait la confirmation par le juge de l’abandon d’une théorie élaborée par lui-même, en estimant que le texte du CGPPP ne suffisait pas à affirmer sans hésitation une telle position6.

Par l’arrêt commenté, la Haute juridiction consacre la lecture de l’article L. 2111-1 du CGPPP que ses auteurs retenaient : le juge considère qu’en exigeant que le bien affecté à un service public fasse « déjà » l’objet d’un aménagement indispensable, ce texte exclut que les affectations « certaines » mais non encore réalisées puissent avoir une incidence sur l’appartenance du bien au domaine public.

Ainsi, sous l’empire des nouvelles règles du CGPPP, l’affectation « certaine » des parcelles de l’Etat à la réalisation des travaux autoroutiers n’aurait pas permis de les intégrer au domaine public : seule leur réalisation effective aurait permis de considérer les critères de l’article L. 2111-1 du CGPPP remplis.

Cette décision clarifie au moins à compter du 1er juillet 2006 les critères d’identification du domaine public, tout en réservant aux situations antérieures une application particulière de la domanialité publique virtuelle.

  1. CE 3 octobre 2012 Commune de Port-Vendres, req. n° 353915 : mentionné aux tables du Rec. CE. []
  2. Voir dans un premier temps CE 6 MAI 1985 Association Eurolat, req. n° 41589 : publié au Rec. CE – puis plus explicitement CE avis 31 janvier 1995 n° 356960 :
    « […] Un terrain nu appartenant à l’Etat fait partie du domaine public si, antérieurement, il a été affecté à l’usage direct du public ou à un service public moyennant des aménagements spéciaux et n’a pas fait l’objet, postérieurement à sa désaffectation, d’un acte juridique de déclassement.
    En dehors de cette hypothèse, l’appartenance d’un terrain nu qui est la propriété d’une personne publique au domaine public ne se concrétise que dans la mesure où ce terrain reçoit une affectation à l’usage direct du public ou à un service public moyennant des aménagements spéciaux. Le fait de prévoir de façon certaine l’une ou l’autre de ces destinations implique cependant que le terrain est soumis dès ce moment aux principes de la domanialité publique. […]» []
  3. « […] Cette théorie de la domanialité publique virtuelle […] régissait la situation des biens appartenant à des personnes publiques entre le moment où la décision de les affecter à l’usage public ou à des services publics moyennant des aménagements spéciaux a été prise de façon certaine et celui où, une fois les aménagements réalisés, l’affectation devient effective et le bien entre dans le domaine public […] » (Etienne Fatôme et Philippe Terneyre in « Grands avis du Conseil d’Etat », 3ème édition, n°26, p.97, commentaire sous CE avis 31 janvier 1995 n° 356960). []
  4. Néanmoins, la doctrine soulignait que la jurisprudence du Conseil d’Etat ne donnait pas de réponse à cette question : « […] Et que se passera-t-il si, comme elle en a le droit et parfois l’obligation, la collectivité en cause abandonne le projet ou encore si celui-ci est censuré par le juge ? […] » (Yves Gaudemet in « Droit administratif des biens », LGDJ 12ème édition). []
  5. Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques : « […] En termes de définitions générales, celle du domaine public immobilier est fondée sur les critères jurisprudentiels de l’affectation d’un bien à l’usage direct du public ou au service public pourvu qu’en ce dernier cas, ce bien fasse l’objet d’un aménagement indispensable à la mission de service public. L’existence d’un simple aménagement spécial n’est ainsi plus suffisante pour caractériser la nature domaniale d’un bien. Il s’agit de proposer une définition qui réduit le périmètre de la domanialité publique. C’est désormais la réalisation certaine et effective d’un aménagement indispensable pour concrétiser l’affectation d’un immeuble au service public, qui déterminera de façon objective l’application à ce bien du régime de la domanialité publique. De la sorte, cette définition prive d’effet la théorie de la domanialité publique virtuelle. […] » []
  6. Voir en ce sens très explicitement Etienne Fatôme et Philippe Terneyre in « Grands avis du Conseil d’Etat », 3ème édition, n°26, p.97, commentaire sous CE avis 31 janvier 1995 n° 356960 – voir également Philippe Yolka CG3P, édition Litec note sous l’article L. 2111-2 : « […] L’article L. 2111-1 du CG3P évoque simplement des biens faisant « l’objet d’un aménagement indispensable ». Or, l’abandon de la référence à l’aménagement spécial n’expédie pas ipso facto la domanialité anticipée aux oubliettes. Une chose est la nature d’un aménagement, une autre la chronologie de son exécution : le texte ne dit rien d’une réalisation future. […] »

    []