Le Conseil Constitutionnel valide les restrictions apportées au principe de libre administration des collectivités territoriales pour achever et rationaliser la carte de l’intercommunalité

Cons. Const. 26 avril 2013, n° 2013-303 QPC
Cons. Const., 26 avril 2013, n° 2013-304 QPC
Cons. Const., 26 avr. 2013, n° 2013-315 QPC

Le Conseil d’Etat a renvoyé au conseil constitutionnel trois questions prioritaires de constitutionnalité portant sur la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit, des paragraphes II et III de l’article 60 de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, et de l’article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales.

Ces textes portant sur les restrictions à la libre administration des collectivités territoriales en matière d’intercommunalité, les questions ont pu être traitées au cours d’une même audience.

Les dispositions du II et III de l’article 60 de la loi du 16 décembre portent sur la mise en œuvre du schéma départemental de coopération intercommunal. Elles permettent au préfet de proposer l’intégration d’une commune à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou la fusion d’EPCI dont l’un au moins est à fiscalité propre. Etait plus spécifiquement contestée la procédure dite du « passer outre », permettant au préfet , de façon exceptionnelle et strictement limitée dans le temps, de faire aboutir une de ses propositions en passant outre l’absence d’accord avec les communes. En d’autre termes, le préfet du département peut forcer une commune à rejoindre un EPCI qu’il a choisit contre son gré.

L’article L. 5211-19 du CGCT subordonne quant à lui le retrait d’une commune d’un EPCI à l’accord des conseils municipaux exprimé dans les conditions de majorité requises pour la création de l’établissement.

Les communes requérantes soutenaient principalement que ces restrictions étaient incompatibles avec le principe de libre administration territoriale.

Selon l’article 72 de la Constitution :

« Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences (…)

Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune. »

La subtilité vient du fait que l’article 34 de la Constitution dispose que :

« La loi détermine les principes fondamentaux : (…)

– de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources (…) »

Ainsi, le législateur peut a priori déterminer le périmètre de ce principe de libre administration des collectivités.

Le Conseil constitutionnel a donc du préciser que :

« Si le législateur peut, sur le fondement des dispositions des articles 34 et 72 de la Constitution, assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations et à des charges, c’est à la condition que celles-ci répondent à des exigences constitutionnelles ou concourent à des fins d’intérêt général, qu’elles ne méconnaissent pas la compétence propre des collectivités concernées, qu’elles n’entravent pas leur libre administration et qu’elles soient définies de façon suffisamment précise quant à leur objet et à leur portée » (Cons. Cons., 7 décembre 2000, n° 2000-436 DC – Loi relative à la solidarité et au renouvellement).

La question était donc de savoir si les dispositions contestées étaient proportionnées aux objectifs recherchés par les dispositions contestées, c’est-à-dire le fonctionnement et la stabilité des EPCI, ainsi que la cohérence des schémas départementaux de coopération intercommunale.

Le Conseil y a apporté une réponse positive.

Celui-ci ne conteste aucunement que les dispositions contestées portent atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales.

Il avait pu admettre précédemment – et les requérants n’ont pas manqué de le soulever – que l’adhésion obligatoire de trois collectivités à un syndicat affectait ce principe (Cons. Cons. 22 février 2007, n° 2007-548 DC du 22 février 2007)

Toutefois, dans les décisions commentées, le Conseil constitutionnel pose comme principe que :

« (…) le principe de la libre administration des collectivités territoriales, non plus que le principe selon lequel aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre, ne font obstacle, en eux-mêmes, à ce que le législateur organise les conditions dans lesquelles les communes peuvent ou doivent exercer en commun certaines de leurs compétences dans le cadre de groupements (…) ».

Et il démontre ensuite que ces dispositions visent à favoriser la « rationalisation de la carte de l’intercommunalité ». Il s’agit par exemple d’éviter des enclaves, c’est-à-dire des communes situés au cœur d’un EPCI mais n’y appartenant pas, ce qui peut occasionner des coûts supplémentaires lorsque ces intercommunalités mettent en commun leurs compétences en matière d’eau1 ou de transport des déchets. Il souligne également que le maire peut être entendu par la commission départementale de la coopération intercommunale.

Dès lors, le principe de libre administration des collectivités territoriales n’est pas méconnu.

On peut néanmoins se demander si ces dispositions, et particulièrement celles de l’article 60 qui peuvent parfois forcer des communes à rejoindre un EPCI choisi par le préfet alors qu’elles avaient déjà entamé les démarches pour adhérer à l’EPCI de leur choix2, est réellement de nature à renforcer la coopération des communes.

  1. On peut imaginer le cas d’un réseau de canalisation devant traverser une commune ne faisant pas partie de l’EPCI. []
  2. C’est le cas des communes de Ventiseri et Chisa, intervenantes sur la QPC n° 2013-303, intégrées contre leur gré à la Communauté de communes du Fium’orbo alors qu’elles avaient entamés les démarches pour rejoindre la Communauté de communes de la Côte de Nacres, située en Corse du Sud. []