La nécessaire justification de l’interdiction de l’implantation des antennes relais par le PLU dans le rapport de présentation et l’application de la jurisprudence Danthony au vice relevé dans la procédure de révision

CE 17 juillet 2013 SFR et a., req. n° 350380, 350381, 350397, 35043.

La décision commentée, rendue à propos de la délibération d’un conseil municipal portant approbation de la révision du plan local d’urbanisme (PLU) d’une commune, permet de préciser, d’une part, le régime juridique applicable à l’interdiction de l’implantation des antennes relais insérée dans un PLU (1) et d’autre part, la portée juridique du vice relevé par la juridiction administrative dans la procédure de révision (2).

1 L’interdiction de l’implantation des antennes relais par le PLU

En matière d’antennes-relais de téléphonie mobile, le Conseil d’Etat refuse avec constance de reconnaître au maire, au titre de son pouvoir de police générale, le droit de s’immiscer dans la police spéciale des communications électroniques confiées exclusivement à l’Etat1.

Depuis 2006, certains tribunaux administratifs ont ouvert aux communes, en principe, une autre voie pour réglementer l’installation des antennes-relais : les tribunaux administratifs d’Amiens et de Bordeaux ont, les premiers, considéré que le plan local d’urbanisme (PLU) pouvait en interdire l’implantation, à condition d’en justifier dans le rapport de présentation2.

La décision que le Conseil d’Etat vient de rendre, le 17 juillet 2013, relative à la procédure mise en œuvre devant le tribunal administratif de Bordeaux, confirme cette possibilité, tout en soulignant ses limites.

La Haute juridiction prend soin de souligner, en premier lieu, le lien étroit existant entre les deux démarches.

Le Conseil d’Etat précise en effet que l’interdiction de l’installation « d’émetteurs-récepteurs de télétransmission » dans l’ensemble des neuf zones urbaines de la commune définies par le PLU d’Arcachon, faisait suite à l’annulation contentieuse de l’arrêté par lequel le maire avait, initialement, tenté de poser cette interdiction.

Pour autant, le Conseil d’Etat ne remet pas en cause le droit reconnu par les tribunaux administratifs aux auteurs du PLU d’interdire la construction des antennes de radiotéléphonie au sein des zones qu’ils définissent, sur le fondement des dispositions des articles L. 123-1-5 (auparavant insérées dans l’article L. 123-1) et R. 123-9 du code de l’urbanisme.

Mais, et c’est là la limite essentielle confirmée par le Conseil d’Etat, les auteurs du PLU doivent justifier cette interdiction par des motifs d’urbanisme qui, conformément aux exigences posées par l’article R. 123-2 du code de l’urbanisme, doivent figurer dans le rapport de présentation.

Ainsi, en l’absence d’une telle justification, l’interdiction de l’implantation des antennes-relais de téléphonie mobile dans certaines zones définies par le plan local d’urbanisme est illégale.

Pour autant, cette solution paraît, pour les communes, encore difficile à mettre en œuvre.

Car, comme la doctrine l’a souligné lors des premiers jugements rendus sur ce point3, l’invocation du principe de précaution, dont l’application est écartée par les juridictions administratives dans le cadre de la délivrance des autorisations d’urbanisme4, paraît difficilement pouvoir justifier une interdiction réglementaire.

2 La portée juridique du vice relevé dans la procédure de révision du PLU

Second intérêt de cette décision, le Conseil d’Etat applique à la procédure de révision d’un plan local d’urbanisme les principes dégagés dans la décision d’assemblée Danthony, rendue le 23 décembre 20115.

Dans cette décision, la Haute juridiction s’était attachée à clarifier les conséquences du vice de procédure sur la légalité d’une décision administrative en érigeant en principe l’idée selon laquelle « si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie ».

D’abord appliqué au défaut de consultation préalable d’organes dont l’avis était obligatoire, ce principe a, depuis, été adapté ou appliqué à différentes hypothèses6.

La décision commentée poursuit ce processus en appliquant cette solution jurisprudentielle à la procédure de révision du plan local d’urbanisme, mise en œuvre dans une commune de plus de 3 500 habitants.

Après avoir repris à l’identique le considérant de principe de la décision Danthony, Le Conseil d’Etat considère clairement que les insuffisances constatées dans la note explicative de synthèse qui, en application de l’article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales, devait être transmise aux membres du conseil municipal avec le projet de délibération pour lequel ils étaient convoqués, n’ont pas nécessairement entaché d’illégalité la décision adoptée par le conseil.

En effet, la Haute juridiction considère que « l’insuffisance de la note de synthèse n’a pas, dans les circonstances particulières de l’espèce, exercé d’influence sur le sens de la délibération et n’a pas, par elle-même, privé les membres du conseil municipal d’une garantie ».

Pour se livrer à cette appréciation, le Conseil d’Etat relève que moins de sept mois auparavant, les membres du conseil municipal avaient déjà délibéré sur le projet de révision du plan local d’urbanisme qui comportait, alors, l’ensemble des éléments exigés par le code de l’urbanisme. De plus, la note de synthèse explicitait la modification apportée au plan soumis à approbation par rapport au projet initial.

Ainsi, le vice relevé dans la note de synthèse n’ayant pas empêché les membres du conseil municipal d’être parfaitement informés des enjeux de la procédure de révision, il n’est pas de nature à fonder l’annulation de la délibération contestée, dont seules les dispositions interdisant l’implantation des antennes relais sont remises en cause.

  1. CE 26 décembre 2012 Commune de Saint-Pierre-d’Irube, req. n° 352117. []
  2. TA Amiens 13 juin 2006 Société Orange France, req. n° 0402044 ; TA Amiens 18 novembre 2008 S.F.R., req. n° 0602415 ; TA Bordeaux 28 janvier 2010 Société Orange France, req. n° 0701491. []
  3. D. Dutrieux, Plan local d’urbanisme et interdiction des antennes relais : le rôle du rapport de présentation, Construction-urbanisme n°3, mars 2009, comm. 36. []
  4. L. Gosseye, S. Roux, Antennes relais : les compétences limitées des maires, Courrier des maires n° 269-270, juin-juillet 2013. []
  5. CE 23 décembre 2011 Danthony, req. n° 335033 : Publié au Rec. CE. []
  6. Peu avant la décision Danthony, le Conseil d’Etat avait jugé, dans la décision Ocréal, que les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une étude d’impact n’étaient susceptibles de vicier la procédure et donc, d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude, que si elles avaient pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles avaient été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative (CE 14 octobre 2011 Ocréal, req. n° 323257 : Mentionné aux tables du Rec. CE). Puis, le principe formulé dans la décision Danthony a été appliqué aux domaines les plus variés, comme le contentieux fiscal (CE 16 avril 2012 M. et Mme Meyer, req. n° 320912 : Publié au Rec. CE), l’examen des vices concernant l’ouverture d’une enquête publique (CE 3 juin 2013 Commune de Noisy-le-Grand, req. n° 345174), ou encore le défaut d’entretien préalable avant le non-renouvellement du contrat de l’agent d’une collectivité territoriale (CE 26 avril 2013 M.A, req. n° 355509). []