Office du juge en matière d’annulation partielle d’un permis de construire, impossibilité pour un PCM de régulariser un permis de construire annulé partiellement en première instance et entrée en vigueur des nouvelles règles sur l’intérêt à agir contre les permis issues de l’ordonnance du 18 juillet 2013 (?) : une décision peut parfois en cacher une autre !

CE 9 avril 2014 commune de Saint-Martin-le-Vinoux, req. n° 338363 : à mentionner aux tables du Rec. CE.

Dans sa décision « commune de Saint-Martin-le-Vinoux », le Conseil d’Etat apporte des précisions expresses sur l’office du juge en matière d’annulation partielle et les effets de la délivrance d’un permis de construire modificatif (PCM) à la suite d’un jugement d’annulation partiel d’un PC (1).

De manière plus implicite, il semble que la Haute juridiction se prononce également, dans cette décision, sur la question de l’entrée en vigueur des dispositions concernant l’intérêt à agir contre un permis de construire issues de l’ordonnance du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme ¹⁾ Ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme commentée sur ce blog sous : http://www.adden-leblog.com/?p=4251 (2).

Nous étudierons successivement les deux pans de sa décision.

1          Côté pile fiché : office du juge en matière d’annulation partielle et effet d’un PCM obtenu à la suite de l’annulation partielle d’un PC.

La décision commentée est fichée aux tables du Recueil Lebon sur les deux points ci-après commentés.

1.1       La découverte d’un nouveau moyen d’ordre public : sur l’obligation pour le juge de censurer d’office une décision ayant prononcé l’annulation partielle d’un PC en présence d’un vice affectant le PC dans son entier

Dans la présente décision, le Conseil d’Etat précise les contours de l’office du juge de première instance, d’appel et de cassation en matière d’annulation partielle d’un PC sur le fondement de l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme.

En l’espèce, le tribunal administratif de Grenoble avait annulé partiellement un permis de construire autorisant la construction de neuf maisons individuelles sur un terrain ne pouvant en supporter que sept, par application le l’article NA 5 du règlement du POS prévoyant une taille minimale de 2 000 m² par maison d’habitation.

Le tribunal avait annulé le PC « en tant seulement qu’il autorisait la construction de plus de sept maisons » au motif que l’illégalité en cause « n’affectait qu’une partie du permis de construire ».

Saisie en appel, la cour administrative d’appel de Lyon avait repris à son compte ce raisonnement, qui est finalement censuré par la Haute juridiction.

Le Conseil d’Etat juge, en effet, que le PC ne pouvait faire l’objet d’une annulation partielle dans la mesure où « l’illégalité du permis de construire litigieux relevée par le tribunal administratif tenait à la méconnaissance de l’article NA 5 du règlement du plan d’occupation des sols, viciait le permis en son entier ».

Les premiers juges ont donc méconnu leur office en prononçant l’annulation partielle du permis sur le fondement de l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme alors que l’illégalité, relevée par leur soin, viciait le permis dans son entier.

Selon le Conseil d’Etat, les juges d’appel avaient alors l’obligation de censurer, « même d’office », cette irrégularité puis de statuer sur la demande de première instance par la voie de l’évocation.

En cas de carence des juges du fond, le Conseil d’Etat, juge de cassation, doit relever d’office l’erreur commise par la cour.

Déroulant son raisonnement de manière fort pédagogique, le Conseil d’Etat censure donc l’arrêt d’appel dans les termes suivants :

« Considérant, toutefois, que l’illégalité du permis de construire litigieux relevée par le tribunal administratif, qui tenait à la méconnaissance de l’article NA 5 du règlement du plan d’occupation des sols, viciait le permis en son entier, dès lors que seul un nouveau projet, prévoyant une implantation appropriée des maisons à construire, pouvait être autorisé dans le respect des dispositions, mentionnées au point 4, de l’article du règlement en cause ; qu’ainsi, en prononçant une annulation partielle du permis de construire litigieux sur le fondement des dispositions de l’article L 600-5 du code de l’urbanisme, le tribunal administratif de Grenoble s’est mépris sur les pouvoirs qu’il tenait de cet article et a méconnu son office ; qu’il incombait à la cour administrative d’appel, même d’office, de censurer une telle irrégularité, puis de statuer sur la demande présentée devant les premiers juges par la voie de l’évocation; que l’erreur commise par la cour en ne procédant pas ainsi doit être relevée d’office par le juge de cassation ; que, dès lors, sans qu’il soit besoin d’examiner les moyens du pourvoi, l’arrêt attaqué doit être annulé ».

1.2       Sur l’impossibilité pour un PCM de régulariser en appel un PC annulé partiellement en première instance

Après avoir censuré l’arrêt d’appel, le Conseil d’Etat décide de régler l’affaire au fond. Il doit alors notamment se prononcer sur les effets d’un PCM délivré à la suite de l’annulation d’un PC.

En l’espèce, les pétitionnaires avaient, en effet, obtenu un permis de construire modificatif pour la construction de sept maisons individuelles « afin de se mettre en conformité avec le jugement » qui – rappelons le – annulait partiellement le PC en tant qu’il autorisait la construction de plus de sept maisons.

Le Conseil d’Etat censure un tel montage sur deux fondements :

►   d’une part, le maire ne pouvait se fonder sur le second alinéa de l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme pour accorder un tel permis dans la mesure où le jugement n’était pas devenu définitif ²⁾ Selon cet article dans sa version alors en vigueur « Lorsqu’elle constate que seule une partie d’un projet de construction ou d’aménagement ayant fait l’objet d’une autorisation d’urbanisme est illégale, la juridiction administrative peut prononcer une annulation partielle de cette autorisation. L’autorité compétente prend, à la demande du bénéficiaire de l’autorisation, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue définitive ». ;

►   d’autre part et en tout état de cause, un permis modificatif, délivré à seule fin de tirer les conséquences d’un jugement frappé d’appel ne saurait avoir pour effet de régulariser les illégalités affectant le permis de construire litigieux et de rendre inopérant les moyens tirés de ces illégalités.

En toute logique, si un PC est annulé en première instance, il disparait rétroactivement de l’ordonnancement juridique et ne peut donc faire l’objet d’un permis modificatif.

La solution aurait toutefois pu être différente dans une hypothèse d’annulation partielle, une partie du permis subsistant. Ce n’est pas le parti choisi par le Conseil d’Etat.

Bien entendu, il en va autrement lorsqu’un permis de construire modificatif est délivré en cours d’instance alors que le PC n’a pas été annulé, la légalité du permis initial s’apprécie dans ce cas en tenant compte des modifications apportées ³⁾ CAA Paris 17 février 1998 M. et Mme Gisserot, req. n° 96PA02297. et les moyens dirigés contre les dispositions modifiées du permis initial sont inopérants lorsque le juge confirme la légalité du permis modificatif ⁴⁾ CE 8 décembre 1995 association de défense des riverains de central Park, req. n° 122319. .

2          Côté face discret : la position du Conseil d’Etat sur l’entrée en vigueur de nouvelles règles relatives à l’intérêt à agir contre un permis ou la nécessité d’apprécier l’intérêt à agir compte tenu des règles en vigueur à la date d’introduction de la demande

On se souvient que l’ordonnance du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme a défini strictement l’intérêt à agir des requérants contre un permis de construire en insérant dans le code de l’urbanisme un article L. 600-1-2 rédigé comme suit :

« Une personne autre que l’Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n’est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager que si la construction, l’aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d’une promesse de vente, de bail, ou d’un contrat préliminaire mentionné à l’article L. 261-15 du code de la construction et de l’habitation ».

Aucune disposition spécifique ne prévoyait de disposition transitoire pour l’application de cet article et l’ordonnance précitée est entrée en vigueur le 19 août 2013 conformément à son article 5 ⁵⁾ Selon cet article « La présente ordonnance entre en vigueur un mois après sa publication au Journal officiel »..

Les juridictions du fond se sont alors interrogées sur l’application du nouvel article L. 600-1-2 aux procédures en cours.

Dans une décision en date du 19 décembre 2013, le tribunal administratif de Toulon a appliqué les critères de l’intérêt à agir issus de l’ordonnance du 18 juillet 2013 à un contentieux en cours à la date d’application de ce texte ⁶⁾ TA Toulon 19 décembre 2013 M. et Mme Hadjukowicz, req. n° 1300797 : AJDA 2014. p. 300 – Voir également dans le même sens cité dans les conclusions du rapporteur public TA Grenoble 10 octobre 2013 SCI Genièvres, req .n° 1102108 ; TA Poitiers 10 octobre. 2013 Association aigrefeuillaise de défense du patrimoine communal et de l’environnement et autres, req. n° 1001956 ; TA Montpellier 16 octobre 2013, M. Kubia. req. n° 1105372..

Dans ses conclusions, le rapporteur public justifiait notamment cette solution en se fondant sur l’article 5 de l’ordonnance :

« Nous relevons encore que l’ordonnance du 18 juillet 2013 n’a prévu d’autre mesure transitoire que son entrée en vigueur « un mois après sa publication au JO », ainsi qu’en dispose son article 5, et nous sommes d’avis que les auteurs de ce texte ont implicitement entendu par là même faire produire tous leurs effets aux nouvelles dispositions jusques et y compris aux instances en cours à leur date d’entrée en vigueur. A défaut, ils auraient, selon nous, prévu des mesures transitoires différentes, comme l’ont notamment fait les auteurs du décret n° 2013-879 du 1^er octobre dernier, dont l’entrée en vigueur est expressément reportée au 1^er janvier 2014 en ce qui concerne la compétence en dernier ressort des tribunaux administratifs pour connaître des autorisations d’urbanisme durant les cinq années à venir ».

Suivant, leur rapporteur public, les juges toulonnais se sont ici frontalement opposés à la position retenue par leur cour administrative d’appel. La cour administrative d’appel de Marseille avait en effet jugé un mois auparavant que les dispositions de l’article L. 600-1-2 nouveau du code de l’urbanisme « ne sauraient s’appliquer à un contentieux né avant leur entrée en vigueur » ⁷⁾ CAA Marseille 3 octobre 2013 M. E, req. n° 11MA04815. .

Quant à la cour administrative d’appel de Lyon, après avoir jugé que l’article L. 600-1-2 nouveau était d’application immédiate ⁸⁾ CAA Lyon 5 novembre 2013 M. et Mme Vivo, req. n° 13LY01020., elle est revenu sur sa position en estimant que « ces dispositions sont entrées en vigueur, conformément aux dispositions de l’article 5 de ladite ordonnance, un mois après sa publication au Journal officiel de la République française, soit le 19 août 2013 ; qu’en l’absence de dispositions expresses contraires, une disposition nouvelle qui affecte la substance du droit de former un recours pour excès de pouvoir contre une décision administrative n’est applicable qu’aux recours formés contre les décisions intervenues après son entrée en vigueur » ⁹⁾ CAA Lyon 4 février 2014 M. A, req. n° 13LY01727..

Dans la décision commentée, le Conseil d’Etat ne tranche pas explicitement le débat et l’analyse de la décision aux tables du recueil Lebon n’aborde aucunement la question de l’entrée en vigueur du nouvel article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme.

Toutefois, le Conseil d’Etat donne ici des indices sur les modalités d’appréciation de l’intérêt à agir.

Pour rejeter la fin de non recevoir tirée du défaut d’intérêt à agir des requérants, il juge en effet :

« Considérant, en premier lieu, que MmeD…, M. A…et M.C…, qui sont propriétaires de terrains et de constructions situés à proximité du lieu d’implantation du projet litigieux avaient, en cette qualité, compte tenu des règles en vigueur à la date d’introduction de leur demande devant le tribunal administratif de Grenoble, un intérêt suffisant leur donnant qualité pour agir contre l’arrêté du maire autorisant la réalisation de ce projet ; que, par suite, la fin de non-recevoir tirée de leur défaut d’intérêt pour demander l’annulation de cet arrêté ne peut qu’être rejetée ».

Selon, le Conseil d’Etat, l’intérêt à agir doit donc a priori être apprécié au regard des règles en vigueur à la date d’introduction du recours de première instance.

Aussi, la rédaction retenue ici par la Haute juridiction semble aller dans le sens des partisans de la non-application des nouvelles règles sur l’intérêt à agir issues de l’ordonnance du 18 juillet 2013 aux instances en cours, sauf toutefois à considérer, comme une partie de la doctrine se fondant sur le rapport dit « Labetoulle » ¹⁰⁾ Voir par exemple : J. Tremeau, « La régulation de l’accès au prétoire : la redéfinition de l’intérêt à agir » : AJDA 2013 p. 1901. , que ces nouvelles règles ne sont en réalité qu’une codification des règles jurisprudentielles existantes.

En effet, à la lecture du rapport du groupe de travail présidé par Daniel Labetoulle, à l’origine de l’introduction du nouvel article L. 600-1-2 dans le code de l’urbanisme, on comprend que l’innovation proposée se voulait toute relative :

« Cet  équilibre, autant le dire clairement, ne se démarque pas franchement de la jurisprudence qui s’est développée en l’absence de texte, et ne le pourrait d’ailleurs pas sans toucher à des principes supérieurs (ainsi d’une formulation qui aurait reposé sur un critère de visibilité) ; mais sa consécration législative serait sans doute reçue par les juridictions comme un signal les invitant à retenir une approche un peu plus restrictive de l’intérêt pour  agir ¹¹⁾ Rapport du groupe de travail crée par lettre du 11 février 2013 de Mme Cécile Duflot « Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre »”.

Ce point de vue pourrait expliquer que le Conseil d’Etat ne fasse pas ici expressément référence à l’ordonnance du 18 juillet 2013 et que la décision ne soit pas fichée sur ce point …

La décision commentée ne met donc pas véritablement fin à la mêlée engagée par les juridictions du fonds et il serait donc opportun que la Haute juridiction transforme son essai de façon plus explicite …

Partager cet article