La résiliation d’un contrat administratif par une personne privée

CE 8 octobre 2014 Société Grenke location, req. n° 370644 : mentionné aux tables du Rec. CE

Traditionnellement, le cocontractant privé d’un contrat administratif ne dispose d’aucun pouvoir de résiliation de celui-ci : non seulement tout pouvoir de résiliation unilatérale lui échappe, mais il ne peut même pas interrompre l’exécution du contrat en cas de manquements de la personne publique à ses propres obligations contractuelles. Il ne dispose donc pas, comme dans un contrat de droit privé, de la faculté d’opposer à son cocontractant l’exception d’inexécution1.

C’est là, sous forme de « prérogative de protection », une traditionnelle prérogative de puissance publique2, qui a fait par ailleurs l’objet d’une jurisprudence constante3.

Si l’on excepte une décision relativement ancienne ayant semblé admettre le droit pour un entrepreneur de suspendre l’exécution de travaux dans l’hypothèse d’une insuffisance des plans établis par l’administration4, hypothèse qui relève d’ailleurs presque plus de l’impossibilité d’exécuter que d’une réponse à l’inexécution par la personne publique de ses propres obligations, le cocontractant ne pouvait que solliciter la résiliation auprès du juge et dans des circonstances très spécifiques, telles que la faute grave de la personne publique5 ou l’hypothèse – rarissime – de force majeure administrative6.

Une partie de la doctrine a néanmoins considéré que cette jurisprudence n’avait de réelle raison d’être que dans les contrats nécessaires à la continuité du service public ou à la satisfaction de besoins d’intérêt général de la collectivité publique et qu’elle pourrait en conséquence évoluer, la prohibition de l’exception d’inexécution n’étant pas d’ordre public ; il apparaissait ainsi que « l’exception d’inexécution peut […] bénéficier au cocontractant si un texte ou les stipulations du contrat lui donne cette faculté, ce qui signifie clairement que le principe d’exclusion n’est pas d’ordre public, même dans les contrats nécessaires au fonctionnement des services publics »7, ce dont témoignait par exemple l’article 48-3 du Cahier des clauses administratives générales applicables aux marchés publics de travaux, adopté par le décret du 21 janvier 1976.

Une cour administrative d’appel a ainsi admis de faire application d’une clause prévoyant l’arrêt par le cocontractant privé de l’exécution de ses obligations, en cas de non paiement par la personne publique de ses factures8. Plus récemment, une autre cour a au contraire jugé qu’une telle clause était « de nature à porter atteinte à la continuité du service public [et] contraire à l’ordre public »9.

Saisi d’un pourvoi à l’encontre de cette dernière décision, le Conseil d’Etat vient d’admettre très expressément la possibilité de stipuler dans un contrat administratif une possibilité de résiliation au profit du cocontractant de la personne publique, en cas d’inexécution par celle-ci de ses obligations10 ; il juge ainsi plus précisément :

« que le cocontractant lié à une personne publique par un contrat administratif est tenu d’en assurer l’exécution, sauf en cas de force majeure, et ne peut notamment pas se prévaloir des manquements ou défaillances de l’administration pour se soustraire à ses propres obligations contractuelles ou prendre l’initiative de résilier unilatéralement le contrat ; qu’il est toutefois loisible aux parties de prévoir dans un contrat qui n’a pas pour objet l’exécution même du service public les conditions auxquelles le cocontractant de la personne publique peut résilier le contrat en cas de méconnaissance par cette dernière de ses obligations contractuelles ; que, cependant, le cocontractant ne peut procéder à la résiliation sans avoir mis à même, au préalable, la personne publique de s’opposer à la rupture des relations contractuelles pour un motif d’intérêt général, tiré notamment des exigences du service public ; que lorsqu’un motif d’intérêt général lui est opposé, le cocontractant doit poursuivre l’exécution du contrat ; qu’un manquement de sa part à cette obligation est de nature à entraîner la résiliation du contrat à ses torts exclusifs ; qu’il est toutefois loisible au cocontractant de contester devant le juge le motif d’intérêt général qui lui est opposé afin d’obtenir la résiliation du contrat ».

Cette solution appelle plusieurs observations.

Premièrement, il est rappelé très expressément que, hors le cas de force majeure, le cocontractant ne peut pas opposer l’exception d’inexécution à la personne publique pour ne pas exécuter le contrat ou le résilier unilatéralement. Le principe est donc maintenu.

Deuxièmement, il est toutefois possible d’y déroger au profit du « cocontractant lié à une personne publique », ce qui inclut bien évidemment une personne privée mais pourrait également inclure une autre personne publique. La possibilité de résiliation par une personne publique d’un contrat administratif la liant à une autre personne publique a toutefois déjà été reconnue et fait l’objet de solutions particulières, admettant même que, du fait de cette faculté de résiliation, un tel contrat puisse ne pas comporter un terme déterminé11.

Troisièmement, cette faculté réside dans la stipulation d’une clause prévoyant « les conditions auxquelles le cocontractant de la personne publique peut résilier le contrat en cas de méconnaissance par cette dernière de ses obligations contractuelles », ce qui suppose donc, pour l’insertion d’une telle faculté, l’accord de la personne publique et, pour sa mise en œuvre, sa défaillance dans l’exécution du contrat.

Quatrièmement, cette possibilité n’existe par ailleurs que lorsque le contrat « n’a pas pour objet l’exécution même du service public ». Si l’on peut relever que l’arrêt reprend ainsi les deux conditions (contrat n’ayant pas pour objet l’exécution du service public et inexécution par l’administration de ses obligations) suggérées par la doctrine12, il faut surtout se demander ce que l’on entend par là. Dans l’affaire en cause, il s’agissait d’un contrat de location de cinq photocopieurs par le « Musée des civilisations de l’Europe et de la méditerranée » (Mucem), service à compétence nationale du ministère de la culture et de la communication. Un contrat similaire mais conclu par une université ou un service (état civil, préfecture…) ayant besoin de faire systématiquement des photocopies de papiers d’identité ou de documents divers pourrait prêter à discussion mais ne devrait pas être davantage regardé comme ayant pour objet l’exécution même du service public, un tel « label » étant a priori réservé aux contrats confiant l’exécution du service public13 ou en constituant l’une des modalités d’exécution14, à la différence du contrat simplement « conclu pour la satisfaction des besoins d’un service public »15.

Toutefois, un contrat est souvent administratif parce qu’il présente avec le service public un lien suffisamment fort : « Il est admis que le contrat est administratif lorsqu’il constitue l’exécution même du service, lorsqu’il fait participer à cette exécution, lorsqu’il confie l’exécution même du service, lorsqu’il organise le service »16. Si l’on devait retenir les mêmes hypothèses pour identifier les contrats – administratifs – dans lesquels l’insertion d’une clause de résiliation par le cocontractant est prohibée, une telle possibilité deviendrait rapidement très réduite et ne concernerait donc finalement que des contrats administratifs sans véritable lien avec le service public : marchés de fournitures, contrats comportant une clause exorbitante du droit commun, certains contrats administratifs par détermination de la loi tels les conventions d’occupation domaniales. La question est naturellement d’importance et trouvera sans nul doute à se poser dans le cas des contrats de partenariat, contrats portant sur le financement, la construction et l’entretien par le cocontractant d’un ouvrage qui est le support d’une activité de service public qui reste exercée par la collectivité publique (enseignement, service public pénitentiaire…)17.

Cinquièmement, la mise en œuvre de la clause de résiliation ne sera possible que si la personne publique ne lui oppose pas un motif d’intérêt général, motif que le cocontractant sera cependant recevable à contester devant le juge administratif. Il est à cet égard à espérer qu’une action en référé sera possible, sans appréciation trop stricte de la condition d’urgence, car, à défaut, la possibilité de contestation (et donc celle de résiliation du contrat) risque d’être souvent dépourvue de portée dans les contrats de courte durée.

Sixièmement, enfin, si le cocontractant met fin à l’exécution du contrat malgré le motif d’intérêt général qui lui est opposé, un tel manquement sera « de nature à entraîner la résiliation du contrat à ses torts exclusifs ». Autrement dit, le cocontractant pourra le cas échéant parvenir à ses fins, puisque la personne publique pourra paradoxalement résilier le contrat pour le punir de ne pas avoir accepté son refus de la résiliation. Le paradoxe n’est toutefois qu’apparent puisque, si la personne publique prend une telle sanction, c’est que l’exécution du contrat aura de toute façon été interrompue.

En outre, le cocontractant en paiera alors les conséquences au plan indemnitaire, ce qui peut s’avérer dissuasif. Certes, même en cas de faute, il devrait pouvoir être indemnisé de la valeur non amortie de ses investissements, pour éviter tout enrichissement sans cause de la personne publique18, mais il pourra ne pas toujours en être ainsi : si l’on prend l’hypothèse d’une autorisation contractuelle d’occupation du domaine public constitutive de droits réels conclue pour la réalisation d’une opération d’intérêt général relevant de la compétence d’une collectivité territoriale ou de l’Etat, une résiliation aux torts du cocontractant pourrait priver ce dernier de l’indemnisation de son préjudice résultant, par exemple, de l’absence d’amortissement d’ouvrages édifiés sur le domaine et devenant de plein droit la propriété de la personne publique du fait de la fin du contrat19.

  1. CE 7 janvier 1976 Ville d’Amiens, req. n° 92888 : Rec. CE p. 11 : « Considérant que le fait, pour la ville d’Amiens, de n’avoir pas correctement exécuté les obligations contractuelles susrappelées n’était pas de nature à dispenser la société Parco-Amiens d’exécuter ses propres obligations contractuelles et, en particulier, d’entretenir en bon état de fonctionnement les compteurs de stationnement et les changeurs de monnaie, ainsi que d’implanter les panneaux de signalisation nécessaires ; que, par suite, les conclusions du recours incident de la société Parco-Amiens, selon lesquelles elle devait être dispensée, en raison de l’attitude de la ville, de remplir les obligations susmentionnées, ne peuvent être accueillies ». []
  2. Cf. René Chapus, Droit administratif général, tome 1, 15e éd., Montchrestien, 2001, n° 642-2°, p. 475, et n° 1379-2°, p. 1207. []
  3. CE 3 novembre 1982 Fonds d’orientation et de régularisation des marchés agricoles, req. n° 28567 : « la non exécution par le FORMA de l’une de ses obligations contractuelles ne dispensait pas, par elle-même, son contractant de remplir les siennes » – CAA Bordeaux 29 juillet 2010 Société Logistique Grand Sud Ouest, req. n° 10BX00071. []
  4. CE 8 novembre 1940 Commune de Maussane, req. n° 60257 : Rec. CE p. 205 : « Considérant que, si le sieur Chardin a pu légitimement arrêter les travaux le 23 septembre 1933, en raison du vice du projet nécessitant de nouvelles instructions de la part des ingénieurs, ces instructions lui ont été données par l’ordre de service du 6 avril 1934 ». []
  5. Permettant de prononcer la résiliation à ses torts (CE 12 mars 1999 SA Méribel 92, req. n° 176694). []
  6. CE 14 juin 2000 Commune de Staffelfelden, req. n° 184722 : Rec. CE p. 227, BJCP p. 435, concl Bergeal. []
  7. Philippe Terneyre, Plaidoyer pour l’exception d’inexécution dans les contrats administratifs, Mélanges Labetoulle, Dalloz, 2007, p. 803. Voir aussi Laurent Richer, Droit des contrats administratifs, 9e éd. LGDJ, 2014, n° 510, p. 243-244. []
  8. CAA Nancy 14 octobre 2010 Société European Institute of Management, req. n° 09NC01149 et n° 09NC01074 (deux espèces). []
  9. CAA Nancy 27 mai 2013 Ministre de la culture et de la communication, req. n° 12NC01396. []
  10. CE 8 octobre 2014 Société Grenke location, req. n° 370644. []
  11. CE 24 novembre 2008, Syndicat mixte d’assainissement de la région du Pic-Saint-Loup, req. n° 290540 : Rec. CE p. 809 ; CP-ACCP, n° 88, mai 2009, p. 71, note Gilbert – CE 4 juin 2014 Commune d’Aubigny-les-Pothées, req. n° 368895 : BJCP 2014/96, p. 335, concl. Dacosta, obs. S.N. []
  12. Philippe Terneyre, préc., spéc. p. 807-808. []
  13. CE Sect. 20 avril 1956, Epoux Bertin, req. n° 98637 : Rec. CE p. 167. []
  14. CE Sect. 20 avril 1956, Ministre de l’Agriculture c/ Consorts Grimouard, req. n° 33961 : Rec. CE p. 168. []
  15. CE 11 mai 1956 Société française des transports Gondrand frères, req. n° 90088 : Rec. CE p. 202. []
  16. Laurent Richer, Droit des contrats administratifs, 9e éd. LGDJ, 2014, n° 159, p. 90. []
  17. cf. article L. 1414-1 du CGCT. []
  18. CE 20 mars 1957 Société des établissements thermaux, hôtels, casinos et grottes d’Ussat-les-Bains, req. n° 33114 : Rec. CE p. 182 – CE Sect. 10 avril 2008 Société Decaux, Département des Alpes-Maritimes, req. n° 244950 : Rec. CE p. 151 ; BJCP 2008/59, p. 280, concl. Dacosta, obs. R.S. – CAA Lyon 30 août 1995 Commune de Méribel, req. n° 92LY01256. Voir aussi Bertrand Dacosta, concl. sur CE Ass. 21 décembre 2012 Commune de Douai, req. n° 342788, RFDA 2013, p. 25. []
  19. Cf. article L. 1311-7 du CGCT, qui réserve l’indemnisation du préjudice direct, matériel et certain à l’absence d’inexécution par l’occupant de ses obligations ; et, par analogie : CAA Bordeaux 18 octobre 2007 Société Caltex Oil Reunion Limited, req. n° 04BX01902. []