La contestation en cours d’instruction de la qualité du pétitionnaire co-indivisaire d’un permis de construire ou d’une déclaration préalable de travaux ne suffit pas à démontrer la fraude

CE 17 octobre 2014 Commune de Jouars-Pontchartrain, req. n° 360968, à mentionner aux T. du Rec. CE

En application de l’article R. 423-1 du code de l’urbanisme, une demande d’autorisation d’urbanisme (permis de construire, d’aménager ou de démolir, déclaration préalable de travaux) peut, en cas d’indivision, être présentée par un ou plusieurs co-indivisaires. Depuis le 1er octobre 2007, le demandeur doit seulement attester remplir les conditions définies à l’article R. 423-1 pour déposer une demande de permis ¹⁾ Cf. art. R. 431-5 C.urb. pour les permis de construire et R. 431-35 C.urb. pour les déclarations préalables..

Dans son arrêt de principe Quennesson ²⁾ Voir en ce sens l’arrêt CE 15 février 2012 Mme Quenesson, req. n° 333631 : Rec. CE p. 41 : « Considérant, en premier lieu, qu’aux termes du dernier alinéa de l’article R. 431-35 du code de l’urbanisme : “La déclaration comporte (…) l’attestation du ou des déclarants qu’ils remplissent les conditions définies à l’article R. 423-1 pour déposer une déclaration préalable” ; que les articles R. 431-36 et R. 431-37 du même code fixent de façon limitative les pièces que comprend le dossier joint à la déclaration, au nombre desquelles ne figure pas l’autorisation de l’assemblée générale des copropriétaires d’effectuer les travaux ; qu’en vertu de l’article R. 423-38 du même code, l’autorité compétente réclame à l’auteur de la déclaration les seules pièces exigées en application du livre IV de ce code que le dossier ne comprend pas ;
Considérant que, quand bien même le bien sur lequel portaient les travaux déclarés par M. A…aurait fait partie d’une copropriété régie par la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, le maire était fondé à estimer que ce dernier avait qualité pour présenter une déclaration préalable de travaux, dès lors qu’il attestait remplir les conditions définies à l’article R. 423-1 pour déposer cette déclaration, sans exiger la production des autorisations auxquelles la loi subordonne le droit, pour chacun des copropriétaires, de réaliser certains travaux et, en particulier, sans vérifier si les travaux faisant l’objet de la déclaration affectaient des parties communes ou l’aspect extérieur de l’immeuble et nécessitaient ainsi l’assentiment de l’assemblée générale des copropriétaires ;
Considérant, en second lieu, qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que M. A…, en attestant remplir les conditions définies à l’article R. 423-1 du code de l’urbanisme, ait procédé à une manœuvre de nature à induire l’administration en erreur et que la décision de non-opposition ait ainsi été obtenue par fraude ; que cette décision ayant été prise sous réserve des droits des tiers, elle ne dispense pas M. A…d’obtenir une autorisation en application de la loi du 10 juillet 1965 si cette autorisation est requise pour effectuer les travaux mentionnés dans sa déclaration »., le Conseil d’Etat a précisé que sous réserve du cas de fraude, « le maire était fondé à estimer que [le pétitionnaire] avait qualité pour présenter une déclaration préalable de travaux, dès lors qu’il attestait remplir les conditions définies à l’article R. 423-1 pour déposer cette déclaration », tout en ajoutant que dans la mesure où les permis de construire sont délivrés sous réserve du droit des tiers ⁴⁾ Cf. dernier alinéa de l’art. A. 424-8 C.urb., il ne dispensait le pétitionnaire d’obtenir les autorisations qui pourraient être exigées en application d’une autre réglementation, et en l’espèce, en application de la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.

Selon le Conseil d’Etat, la fraude en matière d’autorisation d’urbanisme, c’est-à-dire l’existence de manœuvres de nature à induire l’administration en erreur, est caractérisée lorsque le pétitionnaire ne peut « sérieusement prétendre ignorer » qu’il ne peut obtenir cette autorisation. Il a ainsi jugé le 6 décembre 2013 ³⁾ CE 6 décembre 2013, req. n° 354703 : T. du Rec. CE p. 802. que la fraude était établie dans le cas où un locataire atteste avoir qualité pour présenter une demande d’autorisation d’urbanisme alors qu’aucun texte ne le prévoit et qu’un contentieux en cours devant le juge judiciaire l’oppose à l’un des propriétaires du terrain d’assiette de son projet :

« Considérant que ni les dispositions du code rural relatives aux baux ruraux applicables à la date de la demande de permis litigieuse, ni le bail rural conclu le 1er avril 1991 avec Mme E…n’autorisaient Mme A…à présenter une demande de permis en vue de réaliser une construction sur les terrains loués ; que, contrairement à ce que soutient Mme A…, le jugement du 18 juin 2011 du tribunal paritaire des baux ruraux d’B… n’a pas jugé qu’elle était habilitée à déposer une demande de permis de construire, mais s’est borné à relever que la construction sur les terres du bailleur sans son autorisation ne constituait pas un motif de résiliation du bail ; qu’il ressort par ailleurs des pièces du dossier que Mme A… a attesté dans sa demande avoir qualité pour demander le permis de construire conformément aux dispositions des articles R. 423-1 et R. 431-5 du code de l’urbanisme ; qu’elle ne pouvait toutefois sérieusement prétendre ignorer, compte tenu du litige en cours avec Mme E…, copropriétaire indivis du terrain d’assiette du projet, l’opposition de cette dernière à la réalisation des travaux litigieux ; qu’ainsi, en attestant remplir les conditions définies à l’article R. 423-1 du code de l’urbanisme, Mme A…doit être regardée comme s’étant livrée à une manœuvre de nature à induire l’administration en erreur ; qu’est sans incidence sur ce point la circonstance, à la supposer même établie, que le maire aurait eu connaissance de l’opposition de Mme E… ; que, par suite, le permis de construire délivré à Mme A…le 6 mars 2009 par le maire de Champ-le-Duc doit être regardé comme ayant été obtenu par fraude ».

Dans l’affaire commentée, un maire s’est opposé à une déclaration préalable de travaux portant sur l’édification d’un portail coulissant, d’un portillon et d’une clôture au motif que le rail permettant le coulissement du portail était implanté sur un passage en indivision et qu’il avait reçu des courriers de propriétaires co-indivisaires dénonçant la réalisation de travaux sans leur accord. Il a alors estimé qu’il existait une contestation sérieuse sur la propriété d’une partie du lieu où les travaux devaient être réalisés et s’est donc opposé à la réalisation des travaux.

Le Conseil d’Etat annule de la décision d’opposition du maire aux motifs suivants :

« Considérant qu’il résulte de ces dispositions que, sous réserve de la fraude, le pétitionnaire qui fournit l’attestation prévue à l’article R. 431-5 du code de l’urbanisme selon laquelle il remplit les conditions fixées par l’article R. 423-1 du même code doit être regardé comme ayant qualité pour présenter sa demande ; qu’il résulte également de ces dispositions, notamment du b) de l’article R. 423-1, qu’une demande d’autorisation d’urbanisme concernant un terrain en indivision peut être régulièrement présentée par un seul co-indivisaire, alors même que les travaux en cause pourraient être contestés par les autres propriétaires devant le juge judiciaire ; qu’il appartient au seul juge judiciaire, le cas échéant, de se prononcer sur le bien-fondé d’une telle contestation, qui ne peut, en tout état de cause, caractériser, par elle-même, une fraude du pétitionnaire ; qu’il suit de là qu’en jugeant que l’existence d’une contestation de la part de propriétaires co-indivisaires ne pouvait, alors même que l’autorité compétente avait été saisie de courriers des intéressés, légalement fonder la décision d’opposition à la déclaration de travaux, le tribunal administratif de Versailles n’a entaché son jugement d’aucune erreur de droit »

Notons que dans un arrêt du 13 décembre 2013, le Conseil d’Etat avait déjà eu l’occasion de considérer qu’« une demande d’autorisation d’urbanisme concernant un terrain en indivision peut être régulièrement présentée par un seul co-indivisaire, alors même que les travaux en cause pourraient être contestés par les autres propriétaires devant le juge judiciaire » ⁵⁾ Voir pour un contentieux relatif à des travaux portant sur un mur mitoyen CE 13 décembre 2013 M. D… B…, req. n° 356097 : T. du Rec. CE, p. 880 : « Considérant qu’il résulte des dispositions rappelées au point 2, notamment du b) de l’article R. 423-1, qu’une demande de permis de construire concernant un mur séparatif de propriété peut, alors même que les travaux en cause pourraient être contestés par les autres propriétaires devant le juge judiciaire sur le fondement des articles 653 et suivants du code civil, être présentée par un seul co-indivisaire.
5. Considérant qu’il résulte de ce qui précède qu’en jugeant qu’il appartenait à l’autorité administrative compétente, saisie d’une demande de permis de construire prévoyant des travaux portant sur un mur séparatif de propriété, d’exiger du pétitionnaire, outre l’attestation mentionnée au point 2, la production d’un document établissant soit que M. B…était seul propriétaire de ce mur, soit qu’il avait l’accord de l’autre copropriétaire de ce mur, la cour administrative d’appel de Marseille a entaché son arrêt d’une erreur de droit »..

En revanche, pour la première fois le Conseil d’Etat juge clairement :

– que la seule contestation des co-indivisaires en cours d’instruction ne peut valablement fonder un refus du service instructeur car il n’est pas compétent pour apprécier son bien-fondé ;
– que cette contestation ne démontre pas à elle-seule que le pétitionnaire a manœuvré pour induire l’administration en erreur.

Compte tenu de l’arrêt du 6 décembre 2013 précité, la différence de solution retenue dans cet arrêt s’expliquerait-elle par la spécificité du régime de l‘indivision et notamment par le fait que l’article R. 421-1 b) du code de l’urbanisme prévoit expressément qu’un co-indivisaire peut présenter seul sa demande de permis de construire ?

Ou bien par la volonté du Conseil d’Etat de réduire le contrôle des services instructeurs dans la lignée de la solution retenue en matière d’autorisation d’exploitation commerciale portant sur un immeuble soumis au régime de la copropriété pour lesquelles il a considéré que l’autorisation des autres copropriétaires n’était pas nécessaire ⁶⁾ CE 23 juin 2014 Commune de Versailles, Syndicat des copropriétaires du centre commercial régional Parly 2 et autres, req. n° 368926 et 369151, inédit : « En ce qui concerne le titre habilitant la société Le Ciel de Parly à présenter une demande d’autorisation :
Considérant qu’aux termes de l’article R. 752-6 du code de commerce : ” La demande d’autorisation prévue à l’article L. 752-1 (…) est présentée soit par le propriétaire de l’immeuble, soit par une personne justifiant d’un titre l’habilitant à construire sur le terrain ou à exploiter commercialement l’immeuble. ” ; qu’il ressort des pièces du dossier que la demande d’autorisation a été présentée par la société Le Ciel de Parly , agissant en qualité de propriétaire ; que, si le projet d’extension est situé au sein d’un ensemble commercial soumis au régime de la copropriété et prévoit la réalisation d’aménagements, outre sur les immeubles appartenant à la société pétitionnaire, sur certaines parties communes, cette circonstance n’impliquait pas à elle seule que cette société justifie, au stade de la demande d’autorisation prévue par l’article L. 752-1 du code de commerce, d’une délibération de l’assemblée générale des copropriétaires donnant son accord à la réalisation de ces aménagements »., alors même que l’article R. 752-6 du code de commerce exige du pétitionnaire qu’il justifie d’un titre l’habilitant à construire et non pas seulement qu’il atteste avoir qualité pour présenter la demande ⁷⁾ voir pourtant la solution rendue par le Conseil d’Etat en matière de permis de construire avant le 1er octobre 2007 lorsque le pétitionnaire devait disposer d’un titre l’habilitant à construire (contrôle de la légalité d’un retrait de permis ayant pour effet de modifier la façade d’un immeuble en copropriété) : CE 6 avril 1992 SARL Espace 9, req. n° 93930, mentionné aux T. du Rec. CE : « Considérant, d’une part, qu’aux termes de l’article R. 421-1-1 du code de l’urbanisme, la demande de permis de construire est présentée soit par le propriétaire du terrain ou son mandataire, soit par une personne justifiant d’un titre l’habilitant à construire sur le terrain” ;
Considérant, d’autre part, qu’il résulte des dispositions de l’article 25-b) de la loi susvisée du 10 juillet 1965, auxquelles les règlements de copropriété ne sauraient déroger en vertu de l’article 43 de la même loi, que les travaux affectant les parties communes ou l’aspect extérieur d’un immeuble sont soumis à l’autorisation de l’assemblée générale des copropriétaires ;
Considérant qu’il découle de la combinaison des dispositions susmentionnées que lorsque l’autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire, en l’état du projet qui lui est soumis, est informée de ce que le projet porte sur un immeuble en copropriété, il lui appartient d’exiger la production des autorisations auxquelles la loi, complétée le cas échéant par les stipulations du règlement de copropriété, subordonne l’exercice du droit de construire de chaque propriétaire ;
Considérant qu’au cas de l’espèce, il ressort des pièces du dossier que les travaux projetés en vue de transformer l’un des deux locaux du rez-de-chaussée de l’immeuble litigieux, et qui affectaient la façade de l’immeuble, étaient de ceux que vise l’article 25-b) de la loi du 10 juillet 1965 ; que le maire d’ Halluin n’ignorait pas, à la date à laquelle il a tacitement accordé le permis de construire, que le projet portait sur un immeuble en copropriété, pour l’édification duquel il avait d’ailleurs lui-même accordé le permis initial ; qu’il ne peut être tenu pour établi que la société ait alors justifié auprès du maire avoir recueilli préalablement l’accord des copropriétaires ; que c’est dès lors à bon droit que le maire d’ Halluin s’est fondé sur l’absence de cet accord pour rapporter dans le délai de recours contentieux le permis de construire entaché d’illégalité qu’il avait implicitement accordé ».

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