Où commence la mer ? Une question qui ne manque pas de sel !

CE 12 novembre 2014 Commune de Pont Aven, req. n° 369147 : Publié au Rec. CE.

Le litige en cause concernait la légalité d’un permis de construire délivré sur la commune de Pont Aven.

Ce permis avait été annulé par la cour administrative d’appel de Nantes au motif qu’il méconnaissait les dispositions de la loi littoral (L. 146-4 du code de l’urbanisme) relatives à la limitation de l’extension de l’urbanisation dans la mesure où la commune de Pont Aven était riveraine de la mer.

Mais la commune de Pont Aven est-elle réellement « riveraine de la mer » ?

Il convient de rappeler que l’article L. 321-2 du code de l’environnement, auquel renvoie l’article L. 146-1 du code de l’urbanisme ¹⁾ Cet article renvoie précisément à l’article 2 de la loi n°86-2 du 3 janvier 1986 désormais codifié à l’article L. 321-2 du code de l’environnement., prévoit :

« Sont considérées comme communes littorales, au sens du présent chapitre, les communes de métropole et des départements d’outre-mer :
1° Riveraines des mers et océans, des étangs salés, des plans d’eau intérieurs d’une superficie supérieure à 1 000 hectares ;
2° Riveraines des estuaires et des deltas lorsqu’elles sont situées en aval de la limite de salure des eaux et participent aux équilibres économiques et écologiques littoraux. La liste de ces communes est fixée par décret en Conseil d’Etat, après consultation des conseils municipaux intéressés ».

Ainsi, se fondant sur cette définition, la cour administrative d’appel de Nantes avait considéré que la limite transversale de la mer à l’embouchure de la rivière Aven avait été fixée par le décret du 3 juin 1899 et que dès lors qu’une partie de la commune était située en aval de cette limite, la commune de Pont Avent devait être qualifiée de « commune littorale » ²⁾ CAA Nantes 5 avril 2013 Mme B, req. n° 11NT02805.

Cette décision vient d’être censurée par le Conseil d’Etat.

Si la Haute juridiction pose le principe selon lequel il appartient au juge administratif de vérifier « le cas échéant d’office » si la commune peut être qualifiée de littorale au sens de l’article L. 321-2 du code de l’environnement, il émet deux « réserves » permettant d’assurer les droits des parties et le débat permanent sur la notion de « commune littorale ».

En premier lieu, il indique expressément, conformément à sa précédente jurisprudence qu’eu égard au caractère nécessairement évolutif de la limite transversale de la mer, l’acte de délimitation n’est que recognitif et ne peut faire obstacle à ce que l’appréciation de cette limite soit une nouvelle fois débattue dans le cadre d’un contentieux ³⁾ CE 26 mars 2008 Association pour la défense et la protection du site de la rivière de Crach, req. n° 279917 : Publié au Rec. CE .

En effet, le Conseil d’Etat précise une nouvelle fois qu’aucun texte ne définit la limite aval de salure des eaux, de sorte qu’il convient de se référer à la limite transversale de la mer fixée aux articles R. 2111-5 et suivants du code général de la propriété des personnes publiques ⁴⁾ CE 14 novembre 2012 Société Neo Plouvien, req.n° 347778.
Dès lors, comme le prévoit le 3e alinéa de l’article R. 2111-5 du code général de la propriété des personnes publiques ⁵⁾ R. 2111-5 code général de la propriété des personnes publiques : « La procédure de délimitation du rivage de la mer, des lais et relais de la mer et des limites transversales de la mer à l’embouchure des fleuves et rivières est conduite, sous l’autorité du préfet, par le service de l’Etat chargé du domaine public maritime.
Lorsque la délimitation à opérer s’étend sur plus d’un département, un préfet chargé de coordonner l’instruction et la publicité est désigné dans les conditions prévues à l’article 69 du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements.
Les procédés scientifiques auxquels il est recouru pour la délimitation sont les traitements de données topographiques, météorologiques, marégraphiques, houlographiques, morpho-sédimentaires, botaniques, zoologiques, bathymétriques, photographiques, géographiques, satellitaires ou historiques ».
, le Conseil d’Etat indique que cette limite transversale doit être appréciée de manière factuelle en tenant compte de divers indices tels que « la configuration des côtes et notamment l’écartement des rives, la proportion respective d’eaux fluviales et d’eaux de mer, l’origine des atterrissements, le caractère fluvial ou maritime de la faune et de la végétation ».

En outre, comme dans sa décision « Association pour la défense et la protection du site de la rivière de Crach » précitée, il confirme qu’aucun de ces critères n’est prépondérant. Il s’agit en pratique d’un faisceau d’indices. Le but est de déterminer l’influence prépondérante ou non de la mer. Le poids de chacun des indices doit donc être apprécié au cas par cas en fonction des circonstances de l’espèce.

Ainsi, la délimitation de la limite transversale de la mer et indirectement la qualification de « commune littorale » est évolutive et peut être perpétuellement remise en cause.

Néanmoins, en second lieu, le Conseil d’Etat ajoute que lorsqu’un tel moyen est soulevé d’office, le juge doit mettre à même les parties d’en débattre afin de respecter le principe du contradictoire. C’est sur ce fondement qu’il va censurer la décision d’appel, faute de débat contradictoire sur la qualification de « commune riveraine de la mer ».

En conséquence, il résulte de tout ce qui précède que la notion de commune littorale et indirectement l’application de la loi littoral peuvent être perpétuellement débattues et remises en cause dans la mesure où le contradictoire entre les parties est respecté.

En revanche, en l’état, le débat reste entier : la commune de Pont Aven est-elle « riveraine de la mer » ? Il faudra attendre la décision de la juridiction de renvoi pour trancher cette question…

Affaire à suivre…

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