L’ouverture de la tierce opposition à l’encontre d’un jugement accordant une autorisation ICPE

CE 29 mai 2015 Association Nonant Environnement, avis contentieux n° 381560

Par un avis contentieux du 29 mai 2015 publié au Journal officiel du 3 juin 2015, le Conseil d’Etat est venu confirmer que la tierce opposition est ouverte à l’encontre du jugement par lequel le juge administratif accorde une autorisation d’exploiter une installation classée pour l’environnement (ICPE) et en préciser les modalités.

1 Les deux hypothèses de délivrance de l’autorisation ICPE

Les installations classées pour la protection de l’environnement sont celles susceptibles de présenter des dangers ou des inconvénients pour les intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 du code de l’environnement (tels que – notamment – la commodité du voisinage, la santé, ou la protection de la nature) ; elles sont recensées dans une nomenclature annexée à l’article R. 511-9 du code de l’environnement ¹⁾ http://www.ineris.fr/aida/liste_documents/1/18023/1. Ces installations peuvent par ailleurs être soumises à autorisation, à enregistrement ou à déclaration.

S’agissant de celles soumises à autorisation (qui sont celles présentant les plus graves dangers ou inconvénients), l’article L. 512-1 du code de l’environnement énonce qu’elles sont soumises à autorisation préfectorale et que celle-ci « ne peut être accordée que si ces dangers ou inconvénients peuvent être prévenus par des mesures que spécifie l’arrêté préfectoral ».

Parallèlement à cette hypothèse de délivrance de l’autorisation par l’administration, le code de l’environnement prévoit implicitement une hypothèse de délivrance par le juge, lorsque l’autorisation sollicitée est refusée par le préfet et que l’exploitant conteste alors devant le juge administratif le refus qui lui a été opposé. L’article L. 514-6 du code de l’environnement prévoit en effet que les dispositions qui sont prises en application de l’article L. 512-1 (entre autres) « sont soumises à un contentieux de pleine juridiction » (aussi appelé plein contentieux), c’est-à-dire à un contentieux dans lequel le juge administratif ne se borne pas à annuler ou à valider la décision prise (comme dans le contentieux dit « de l’excès de pouvoir ») mais peut également la réformer, c’est-à-dire la modifier, la compléter, voire la délivrer : « L’office ou, si on préfère, la mission du juge du plein contentieux est de remplacer les décisions dont il est saisi, et qui sont contestées à juste titre, par ses propres décisions, qui se substitueront à celles qui étaient ainsi contestées » ²⁾ René Chapus, Droit du contentieux administratif, 13e éd., Montchrestien, n° 2008, n° 259, p. 233..

Ainsi que l’énonce le Conseil d’Etat dans son avis du 28 mai 2015 :

« Lorsqu’il statue en vertu de l’article L. 514-6 du code de l’environnement, le juge administratif a le pouvoir d’autoriser la création et le fonctionnement d’une installation classée pour la protection de l’environnement en l’assortissant des conditions qu’il juge indispensables à la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 511-1. Il a, en particulier, le pouvoir d’annuler la décision par laquelle l’autorité administrative a refusé l’autorisation sollicitée et, après avoir, si nécessaire, régularisé ou complété la procédure, d’accorder lui-même cette autorisation aux conditions qu’il fixe ou, le cas échéant, en renvoyant le bénéficiaire devant le préfet pour la fixation de ces conditions ».

2 La publicité et les délais de recours des autorisations ICPE

L’article R. 512-39 du code de l’environnement précise (minutieusement) les modalités de publicité de l’autorisation d’exploiter lorsque celle-ci procède d’un arrêté préfectoral ³⁾ « I.-En vue de l’information des tiers :
1° Une copie de l’arrêté d’autorisation ou de l’arrêté de refus et, le cas échéant, des arrêtés complémentaires, est déposée à la mairie ou, à Paris, au commissariat de police, et peut y être consultée ;
2° Un extrait de ces arrêtés, énumérant notamment les motifs et considérants principaux qui ont fondé la décision ainsi que les prescriptions auxquelles l’installation est soumise, est affiché à la mairie et, à Paris, au commissariat de police dans le ressort duquel est implantée l’installation pendant une durée minimum d’un mois. Procès-verbal de l’accomplissement de ces formalités est dressé par les soins du maire et, à Paris, par ceux du commissaire de police ; le même extrait est publié sur le site internet de la préfecture qui a délivré l’acte pour une durée identique ;
3° Le même extrait est affiché en permanence de façon visible dans l’installation par les soins du bénéficiaire de l’autorisation ;
4° Une ampliation de l’arrêté est adressée à chaque conseil municipal, général, ou régional ayant été consulté ainsi qu’aux autorités visées à l’article R. 512-22 ;
5° Un avis est inséré, par les soins du préfet et aux frais de l’exploitant, dans deux journaux locaux ou régionaux diffusés dans tout le département ou tous les départements intéressés.
II.-A la demande de l’exploitant, certaines dispositions de l’arrêté peuvent être exclues de la publicité prévue par le présent article lorsqu’il pourrait en résulter la divulgation de secrets de fabrication […] »..

L’article R. 514-3-1 définit, pour sa part, les délais de recours, en distinguant selon que l’auteur du recours est un tiers ou (dans le cas d’un refus d’autorisation ou d’une autorisation assortie de prescriptions jugées excessives) l’exploitant. La décision d’autorisation ou de refus d’autorisation peut ainsi être déférée au tribunal administratif :

► par les tiers, personnes physiques ou morales, les communes intéressées ou leurs groupements, en raison des inconvénients ou des dangers que le fonctionnement de l’installation présente, dans un délai d’un an à compter de la publication ou de l’affichage de ces décisions ; ou, si la mise en service de l’installation n’est pas intervenue six mois après la publication ou l’affichage de ces décisions, jusqu’à l’expiration d’une période de six mois après cette mise en service ;

► par les demandeurs ou exploitants, dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle la décision leur a été notifiée.

Il est à noter que le délai de recours des tiers, qui peut donc varier selon que la mise en service de l’installation est ou non intervenue dans le délai d’un an à compter de l’affichage ou de la publication de l’autorisation, pourrait être prochainement uniformisé et, au passage, réduit à six mois : dans le cadre des 52 mesures proposées le 1er juin 2015 par le Conseil de la simplification pour les entreprises, créé par le Premier ministre, figure celle (n° 50) consistant à prévoir que : « Ce régime sera simplifié pour ne conserver qu’un délai de recours des tiers de 6 mois pour l’ensemble des autorisations ICPE à compter de la publicité de l’autorisation d’exploiter (sous réserve du délai particulier prévu pour les exploitations agricoles actuellement en discussion au Parlement) » ⁴⁾ http://www.simplifier-entreprise.fr/wp-content/uploads/2015/06/DP_simplif-entreprises_2015-0601.pdf .

En revanche, lorsque l’autorisation est délivrée non par le préfet mais par le juge, aucune mesure de publicité n’est expressément prévue (l’article R. 512-39 évoquant « l’arrêté d’autorisation » et « l’arrêté de refus » et non le jugement). En d’autres termes, les tiers intéressés (voisins de l’installation, etc…) qui sont informés en cas d’autorisation délivrée par arrêté préfectoral, et peuvent donc contester celle-ci, ne le sont pas nécessairement lorsque l’autorisation, à la suite d’un refus du préfet, est finalement délivrée directement par le juge sur recours de l’exploitant.

En outre, lorsque l’autorisation est initialement refusée, le recours est intenté par le demandeur et oppose celui-ci au préfet. Les tiers ne sont donc pas au nombre des parties à l’instance ; ils ne peuvent en conséquence pas faire appel du jugement.

3 La problématique de la tierce opposition

Dans ces conditions, la question s’est posée de savoir si ces tiers pouvaient former une tierce opposition à l’encontre du jugement délivrant l’autorisation d’exploiter une ICPE.

La tierce opposition est en effet une voie de recours qui est ouverte à une personne à l’encontre d’une décision rendue à l’issue d’une instance (à laquelle elle n’a pas été partie) et qui préjudicie à ses droits. En l’état actuel du droit, elle est prévue à l’article R. 832-1 du code de justice administrative, aux termes duquel : « Toute personne peut former tierce opposition à une décision juridictionnelle qui préjudicie à ses droits, dès lors que ni elle ni ceux qu’elle représente n’ont été présents ou régulièrement appelés dans l’instance ayant abouti à cette décision ». Mais la jurisprudence y voit une « règle générale de procédure », qui ne peut être écartée que par une disposition expresse ⁵⁾ CE 3 novembre 1972 Dame de Talleyrand-Perigord, req. n° 77508-77816 : Rec. CE p. 707., et l’a admise de longue date, y compris dans le contentieux (réputé objectif) de l’excès de pouvoir ⁶⁾ CE 29 novembre 1912 Boussuge, req. n° 45893 : Rec. CE p. 1128 ; GAJA, 19e éd., Dalloz, 2013, n° 26, p. 155..

Si la tierce opposition est recevable, la juridiction qui a rendu la décision contestée va rejuger l’affaire (et, s’il s’agit d’un tribunal administratif, sa décision pourra alors faire l’objet d’un appel).

4 L’admission de la tierce opposition

Dans son avis du 28 mai 2015, le Conseil d’Etat commence par relever qu’aucune disposition expresse ne vient écarter la tierce opposition :

« Aucune des dispositions du code de l’environnement définissant le régime des installations classées n’apporte de dérogation à la règle générale ainsi édictée. Dès lors, les jugements rendus en matière d’installations classées peuvent faire l’objet de la voie de recours définie par l’article R. 832-1 ».

Il considère ensuite que les tiers, qui peuvent contester l’autorisation délivrée par le préfet, ont également un droit à la contester lorsqu’elle est délivrée par le juge :

« Les dispositions de l’article R. 514-3-1 du code de l’environnement, qui ouvrent aux communes intéressées et à leurs groupements ainsi qu’aux tiers la possibilité de contester la légalité des autorisations délivrées par l’administration au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement, impliquent le droit pour ceux-ci d’exercer également un recours lorsque l’autorisation, d’abord refusée par le préfet, est délivrée par le juge administratif du plein contentieux des installations classées ».

Toutefois, avoir le droit de contester une autorisation délivrée par une décision juridictionnelle est une chose, être lésé par cette décision (l’existence d’un droit lésé étant l’une des conditions d’ouverture de la tierce opposition) en est une autre. Le Conseil d’Etat admet cependant que, dans la « configuration particulière » du contentieux des installations classées, les tiers qui seraient recevables à contester l’autorisation délivrée par le préfet peuvent contester, par la voie de la tierce opposition, celle délivrée par le juge :

« Il résulte des dispositions de l’article R. 832-1 du code de justice administrative que, pour former tierce opposition, une personne qui n’a été ni présente ni représentée à l’instance doit en principe justifier d’un droit lésé. Toutefois, afin de garantir le caractère effectif du droit au recours des tiers en matière d’environnement et eu égard aux effets sur les intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 du code de l’environnement de la décision juridictionnelle délivrant une autorisation d’exploiter, cette voie est, dans la configuration particulière où le juge administratif des installations classées, après avoir annulé la décision préfectorale de refus, fait usage de ses pouvoirs de pleine juridiction pour délivrer lui-même l’autorisation, ouverte aux tiers qui justifieraient d’un intérêt suffisant pour demander l’annulation de la décision administrative d’autorisation, dès lors qu’ils n’ont pas été présents ou régulièrement appelés dans l’instance ».

5 Précisions complémentaires

Le Conseil d’Etat apporte en outre trois précisions dans son avis (en réponse aux questions posées par le juge qui l’avait interrogé) :

► Il considère d’abord que le juge peut ordonner que son jugement fera l’objet des mêmes mesures de publicité que celles que le code prévoit lorsque la décision émane du préfet et que le préfet peut également les mettre spontanément en œuvre ; dans une telle hypothèse, les tiers, qui sont alors réputés avoir été correctement informés, ne pourront plus former de tierce opposition ⁷⁾ « En vue de garantir la sécurité juridique du bénéficiaire de l’autorisation, il est loisible au juge, lorsqu’il délivre une autorisation d’exploiter une installation classée, d’ordonner dans son jugement la mise en œuvre des mesures de publicité prévues par le I de l’article R. 512-39 du code de l’environnement. Le préfet peut également décider la mise en œuvre de ces mesures portant sur une autorisation délivrée par le juge administratif. Lorsque la publicité prescrite par le juge ou ordonnée par le préfet a été assurée, les tiers ne sont plus recevables à former tierce opposition au jugement après écoulement des délais prévus par les dispositions de l’article R. 514-3-1 du code de l’environnement »..

► Il précise ensuite que : « Le tiers peut invoquer à l’appui de sa tierce opposition tout moyen ».

► Il précise enfin également que lorsque le juge se borne à délivrer l’autorisation initialement refusée mais renvoie toutefois le demandeur devant l’administration pour que le préfet fixe les prescriptions (souvent très techniques) applicables à l’exploitation, cette circonstance « ne fait pas, par elle-même, obstacle à l’introduction, dans les conditions qui viennent d’être rappelées, d’une tierce opposition ».

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