Consistance du domaine public avant l’entrée en vigueur du CG3P : appartient au domaine privé une dalle en béton non affectée à l’usage direct du public ou à une activité de service public qui ne constitue pas l’accessoire de la voûte d’un tunnel qu’elle recouvre, ce tunnel étant lui-même affecté au service public de transport ferroviaire

Consistance du domaine public avant l’entrée en vigueur du CG3P : appartient au domaine privé une dalle en béton non affectée à l’usage direct du public ou à une activité de service public qui ne constitue pas l’accessoire de la voûte d’un tunnel qu’elle recouvre, ce tunnel étant lui-même affecté au service public de transport ferroviaire

Dans une décision du 26 janvier 2018 destinée à être mentionnée aux tables du recueil Lebon (Société Var Auto, req. n° 409618), le Conseil d’Etat rappelle utilement les critères permettant de déterminer les biens soumis au régime de la domanialité publique avant l’entrée en vigueur, le 1er juillet 2006, du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP).

Par une décision du 22 juin 2010, la Régie autonome des transports parisiens (RATP) a décidé de résilier la convention qu’elle avait conclue avec la société Var Auto le 9 avril 1987 pour l’occupation d’une parcelle dont elle est propriétaire.

Cette société a toutefois assigné la RATP devant le tribunal de grande instance de Créteil afin qu’il prononce la nullité de la mesure de résiliation.

Le juge judiciaire a décidé de sursoir à statuer sur cette demande jusqu’à ce que le juge administratif, saisi d’une question préjudicielle, détermine si la parcelle appartenait ou non au domaine public de la RATP à la date de la conclusion de la convention d’occupation.

Le tribunal administratif de Melun considéra que cette parcelle faisait partie du domaine public (13 février 2015, req. n° 1404764). Saisi par la société Var Auto, le Conseil d’Etat estime, au contraire, qu’une telle parcelle relève du domaine privé de la RATP et annule, en conséquence, le jugement du tribunal administratif.

Pour retenir une telle qualification, le Conseil d’Etat énonce que la dalle en béton n’est pas en elle-même affectée à l’usage du public ou à une activité de service public (I), et qu’elle ne constitue pas un accessoire au tunnel ferroviaire (II).

I. – L’absence d’affectation de la dalle de béton à l’usage direct du public ou à une activité de service public.

Dans la décision commentée, conformément à la jurisprudence établie1, le Conseil d’Etat rappelle au préalable que :

« Avant l’entrée en vigueur, le 1er juillet 2006, du code général de la propriété des personnes publiques, l’appartenance d’un bien au domaine public était subordonnée à la condition que le bien ait été affecté au service public et spécialement aménagé en vue du service public auquel il était destiné ou affecté à l’usage direct du public après, si nécessaire, son aménagement ».

En effet, dès lors que la question préjudicielle posée par le juge judiciaire portait sur l’appartenance au domaine public de la dalle de béton à la date de la conclusion de la convention d’occupation, soit le 9 avril 1987, il appartenait au Conseil d’Etat de faire application des critères d’identification du domaine public antérieurs à l’entrée en vigueur du CGPPP2.

Ainsi, l’affectation d’un bien à l’usage direct du public impose sa mise à la disposition du public, comme cela a été pu être jugé pour les promenades publiques3, les squares et parc municipaux,4 la dalle de la Défense5 ou encore une bibliothèque municipale6.

L’affectation à une activité de service public suppose – outre le critère de l’aménagement spécial – que le bien concoure à l’exercice d’une mission de service public comme c’est le cas pour un parc de stationnement souterrain servant aux voyageurs d’une gare ferroviaire7 ou encore à des parcelles supportant un canal d’écoulement d’eaux indispensables à la conservation des installations d’un chemin de fer8.

Or, en l’espèce, le Conseil d’Etat estime que la dalle en béton ne répond à aucun de ces deux critères alternatifs :

« la parcelle appartenant alors à la RATP et occupée par la société Var Auto est située sur une dalle en béton recouvrant la voûte du tunnel permettant notamment le passage de la ligne A du Réseau express régional sous l’avenue de Joinville à Nogent-sur-Marne. Cette dalle n’est pas elle-même affectée à l’usage direct du public ou à une activité de service public ».

Nonobstant sa motivation sommaire, la décision énonce ainsi que la dalle en béton qui semble n’être utilisée que pour les besoins de l’activité de la société n’est pas affectée à l’usage direct des passagers du Réseau express régional et qu’elle ne concoure en rien au service public du transport ferroviaire.

Pour ce premier motif, elle ne peut donc recevoir la qualification de dépendance du domaine public.


II. – La dalle de béton ne constitue pas un accessoire au tunnel affecté au service public du transport ferroviaire des voyageurs.

En vertu de la théorie jurisprudentielle de l’accessoire, un bien peut être intégré au domaine public alors même qu’il n’en remplit pas les critères (cf. supra I).

En effet, s’il s’avère qu’il existe un lien physique ou fonctionnel9 entre un bien appartenant au domaine public et son accessoire, alors ce dernier sera aussi soumis au régime de la domanialité publique10.

C’est ainsi, par exemple, qu’il est jugé de manière constante que les murs de soutènement de voies de circulation, en tant qu’ils assurent la protection des automobilistes, sont des accessoires à ces voies11.

A l’inverse, des hangars édifiés par le titulaire d’une autorisation d’occupation d’une parcelle pour les seuls besoins de son activité commerciale ne constituent pas un accessoire aux dépendances domaniales affectées au service public du transport ferroviaire12.

Au cas présent, la décision énonce que :

« si le tunnel, y compris sa voûte, constitue un ouvrage d’art affecté au service public du transport ferroviaire des voyageurs et spécialement aménagé à cet effet, il ne résulte pas de l’instruction que la dalle de béton, qui est située physiquement au-dessus de la voûte du tunnel, présente une utilité directe pour cet ouvrage, notamment sa solidité ou son étanchéité, et qu’elle en constituerait par suite l’accessoire ».

En d’autres termes, le Conseil d’Etat constate l’absence de lien fonctionnel entre le tunnel du RER et la dalle en béton, celle-ci n’étant vraisemblablement pas nécessaire pour assurer la solidité et l’étanchéité du tunnel.

De même, la circonstance que la dalle de béton était « située physiquement au-dessus de la voûte du tunnel » implique qu’elle était dissociée matériellement de l’ouvrage, de sorte qu’aucun lien physique entre les deux éléments ne pouvait être retenu.

Pour ce second motif, la dalle en béton ne pouvait être rattachée au domaine public de la RATP.

Relevant, en conséquence, du domaine privé de cet établissement public, le juge judiciaire est compétent pour connaitre de l’action de la société Var Auto tendant à ce que soit prononcée la nullité de la mesure de résiliation.

  1. V. en ce sens : CE Sect. 28 décembre 2009 SARL Brasserie du Théâtre, req. n° 290937 : publié au Rec. CE – CE 3 octobre 2012 commune de Port- Vendres, req. n° 353915 : mentionné aux tables du Rec. CE – CE 15 février 2016 SARL Cathédrale d’images, req. n° 384228 : mentionné aux tables du Rec. CE. []
  2. L’article L. 2111-1 du code dispose que : « Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public ». []
  3. CE Ass. 22 avril 1960 Berthier, Rec. p. 264. []
  4. CE Sect. 13 juillet 1961 Dame Lauriau, Rec. p. 486 ; même jour Société fermière du casino municipal de Constantine, Rec. p. 487. []
  5. CE 21 mars 1984 M. Mansuy, req. n° 24944, T. p. 616. []
  6. CE 19 juillet 2010, M. André, req. n° 329199. []
  7. CE Sect. 5 février 1965 Société lyonnaise des transports, Rec. p. 76. []
  8. CE 31 mars 1971 Consorts Gerakis, T. p. 1050. []
  9. L’analyse de la jurisprudence démontre que la théorie de l’accessoire était appliquée aux biens présentant alternativement soit un lien matériel (physique), soit un lien d’utilité (fonctionnel) avec un bien relevant du domaine public, v. en ce sens : Lavroff (D- G.), « La détermination des biens soumis au régime de la domanialité publique », Encyclopédie des collectivités locales, Dalloz, pt 127 et suivants. []
  10. Relevons que la théorie de l’accessoire a été reprise à l’article L. 2111-2 du code en vertu duquel « font également partie du domaine public les biens des personnes publiques mentionnées à l’article L. 1 qui, concourant à l’utilisation d’un bien appartenant au domaine public, en constituent un accessoire indissociable » et opère ainsi un resserrement du champ d’application cette théorie en exigeant désormais le cumul d’un lien physique et fonctionnel, v. en ce sens : CE avis 19 juillet 2012 Domaine national de Chambord, n° 386715. []
  11. CE 23 janvier 2012 Dpt des Alpes-Maritimes, req. n° 334360 : mentionné aux tables du Rec. CE – CE 15 avril 2015 Mme Nederveen, req. n° 369339 : mentionné aux tables du Rec. CE. []
  12. CE 21 avril 1997 Ministre du Budget, req. n° 147602. []