Est annulé un acte réglementaire ayant fait l’objet de modifications ayant une incidence directe et significative sur l’environnement postérieurement à l’avis des organismes consultatifs et aux observations du public, cette irrégularité ayant eu une influence sur le sens de la décision prise et ayant privé le public d’une garantie, en application de la jurisprudence Danthony

CE 29 janvier 2018 Société Marineland, Société Safari Africain de Port-Saint-Père et Société Grévin et compagnie, req. n°s 412210, 412256

Le Conseil d’Etat définit les conditions dans lesquelles une nouvelle consultation et une nouvelle publication préalable sont nécessaires pour les projets d’actes réglementaires de l’État ayant une incidence directe et significative sur l’environnement lorsque des modifications ont été ultérieurement apportées au texte en question.

1 Le contexte du pourvoi

Par un arrêté du 3 mai 2017, la ministre de l’environnement, de l’énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat, le ministre de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt et la secrétaire d’Etat chargée de la biodiversité ont, notamment, interdit la détention en captivité de spécimens de cétacés, à l’exception des Orcinus orca – orques – et des Tursiops truncatus – grands dauphins – régulièrement détenus à la date d’entrée en vigueur de cet arrêté au sein d’établissements régulièrement autorisés1.

La société Marineland, d’une part, et les sociétés Safari Africain de Port St Père et Grévin et compagnie2, d’autre part, ont demandé au Conseil d’Etat, statuant en premier et dernier ressort3, d’annuler pour excès de pouvoir cet arrêté interministériel.

Par une décision n°s 412210, 412256 du 28 janvier 2017, le Conseil d’Etat, joignant les deux affaires, a annulé l’arrêté du 3 mai 2017 fixant les caractéristiques générales et les règles de fonctionnement des établissements présentant au public des spécimens vivants de cétacés.

Après avoir partiellement suspendu, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, l’exécution de l’arrêté en tant qu’il interdisait l’utilisation des produits chlorés dans un délai de six mois à compter de sa publication, dans l’attente de la décision au fond4 ; le Conseil d’Etat censure, en application de sa jurisprudence Danthony, la modification d’un projet d’acte réglementaire ayant une incidence directe et significative sur l’environnement, intervenue postérieurement à l’avis des organismes consultatifs (2.1) et aux observations du public (2.2).

2 La décision du Conseil d’Etat

2.1 En premier lieu, le Conseil d’Etat considère :

« 3. (…) que l’organisme dont une disposition législative ou réglementaire prévoit la consultation avant l’intervention d’un texte doit être mis à même d’exprimer son avis sur l’ensemble des questions soulevées par ce texte ; que, par suite, dans le cas où, après avoir recueilli son avis, l’autorité compétente pour prendre le texte envisage d’apporter à son projet des modifications, elle ne doit procéder à une nouvelle consultation de cet organisme que si ces modifications posent des questions nouvelles ; (…)»

Reprenant le principe en vertu duquel la modification d’un projet de texte ne saurait être considérée comme de nature à poser une question nouvelle imposant de solliciter à nouveau les organes consultatifs si ceux-ci ont été saisis de l’ensemble des questions soulevées par le texte initial5, le Conseil d’Etat censure pour la première fois un acte ayant une incidence directe et significative sur l’environnement adopté dans ces circonstances.

D’une part, il relève qu’en application des articles R. 413-96 et L. 512-107 du code de l’environnement, l’arrêté du 3 mai 2017 avait été pris après consultation obligatoire du conseil national de la protection de la nature (CNPN)8 et du conseil supérieur de la prévention des risques technologiques (CSPRT)9.

D’autre part, il retient que, postérieurement à cette consultation, ont été supprimées dans la version définitive de l’arrêté toutes les références à la possibilité de reproduction des grands dauphins – explicitement prohibée dans la notice10 – alors que cette interdiction ne s’appliquait qu’aux orques dans le projet de février 2017 soumis à consultation11.

Par suite, le Conseil d’Etat considère que l’extension de cette interdiction constituait bien une question nouvelle sur laquelle les deux organismes n’avaient pas été consultés et que, dès lors, l’arrêté litigieux avait été adopté à la suite d’une procédure irrégulière, cette irrégularité ayant été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise12.

2.2 En second lieu, la Haute juridiction administrative considère, au visa de l’article 7 de la Charte de l’environnement13 :

« (…) que si les dispositions des articles L. 120-1 et L. 123-19-1 du code de l’environnement, qui précisent les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public défini à l’article 7 de la Charte de l’environnement est applicable aux actes réglementaires de l’Etat ayant une incidence directe et significative sur l’environnement, impliquent que ces projets d’acte fassent l’objet d’une publication préalable permettant au public de formuler des observations, elles n’imposent de procéder à une nouvelle publication pour recueillir des observations du public sur les modifications qui sont ultérieurement apportées au projet de décision, au cours de son élaboration, que lorsque celles-ci ont pour effet de dénaturer le projet sur lequel ont été initialement recueillies les observations du public ; (…) ».

Dès lors, si le pouvoir réglementaire peut légalement apporter certaines modifications à un projet d’acte à la suite de la participation du public sans nouvelle consultation de celui-ci, une telle consultation est toutefois nécessaire si le nouveau texte a pour effet de dénaturer le projet initial14.

La jurisprudence sanctionnait d’ores et déjà, comme privant les administrés d’une garantie, le défaut de consultation du public préalablement à l’adoption d’une décision administrative au sens des articles L. 120-1 et L. 123-19-115, sous réserve que les décisions en cause aient une incidence directe et significative sur l’environnement16.

Au cas particulier, le Conseil d’Etat relève que, tandis que le projet d’arrêté en cause soumis du 7 février au 1er mars 2017 aux observations du public autorisait les établissements présentant au public des spécimens vivants de cétacés à détenir des grands dauphins nés ou à naître et élevés en captivité, l’arrêté publié n’autorise quant à lui plus que la seule détention des grands dauphins déjà régulièrement détenus à la date de son entrée en vigueur et ne permet plus leur reproduction, conduisant à terme à l’extinction de leur présence au sein de ces établissements.

Il retient dès lors que, cette modification portant sur une disposition essentielle eu égard à l’importance des grands dauphins dans la fréquentation de ces établissements et à leur contribution à leur équilibre économique, l’arrêté contesté apporte des modifications dénaturant le projet initial soumis aux observations du public.

Par suite, il considère que faute qu’une nouvelle consultation publique, l’arrêté interministériel a été pris au terme d’une procédure irrégulière ayant privé, en l’espèce, le public d’une garantie17.

  1. Arrêté du 3 mai 2017 fixant les caractéristiques générales et les règles de fonctionnement des établissements présentant au public des spécimens vivants de cétacés, article 1er. []
  2. Toutes trois exploitantes de parcs marins au sens de l’article 2 de la directive 1999/22/CE du conseil de l’Union européenne du 29 mars 1999 relative à la détention d’animaux sauvages dans un environnement zoologique. []
  3. Article R. 311-1 2° du code de justice administrative. []
  4. CE Ord 1er août 2017 Société Marineland, Société Safari Africain de Port-Saint-Père, Société Grevin et compagnie, req. nos 412211, 412258 : inédit au Rec. CE. []
  5. Rejetant les demandes d’annulation ou de suspension : CE Ass. 23 octobre 1998 Union des fédérations CFDT des fonctions publiques et assimilés, req. n° 169797 : publié au Rec. CE, pour la consultation du conseil supérieur de la fonction publique de l’Etat – CE 16 juillet 2014 Communauté de communes du Pays de Saint-Galmier, req. n° 378881 : inédit au Rec. CE, pour la consultation du conseil général de département – CE Ord. 30 septembre 2014 Association pour la protection des animaux sauvages et autres, req. n° 384151 : inédit au Rec. CE et CE 22 février 2017 Association pour la protection des animaux sauvages et autres, req. n° 384150 : inédit au Rec. CE, pour la consultation du conseil national de la protection de la nature – CE 15 avril 2016 Sociétés Eni SpA et Eni Gas et Power France SA, req. n° 380091 : inédit au Rec. CE, pour la consultation du conseil supérieur de l’énergie. []
  6. Article R. 413-9 du code de l’environnement : « Les caractéristiques auxquelles doivent répondre les installations fixes ou mobiles ainsi que les règles générales de fonctionnement ou de transport et les méthodes d’identification des animaux détenus sont fixées par arrêtés conjoints des ministres chargés de la protection de la nature et de l’agriculture, après avis du Conseil national de la protection de la nature. (…) ». []
  7. Article L. 512-10 du code de l’environnement : « Pour la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 511-1, le ministre chargé des installations classées peut fixer par arrêté, après consultation des ministres intéressés et du Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques, les prescriptions générales applicables à certaines catégories d’installations soumises à déclaration. (…) » []
  8. Article R. 134-20 du code de l’environnement : « Le Conseil national de la protection de la nature rend ses avis :
    1° A la demande du ministre chargé de la protection de la nature, sur toute question relative à la protection de la biodiversité et plus particulièrement la protection des espèces, des habitats, de la géodiversité et des écosystèmes ; (…) »
    . []
  9. Article D. 510-1 du code de l’environnement : « Le Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques assiste les ministres chargés des installations classées pour la protection de l’environnement, de la sûreté nucléaire et de la sécurité industrielle.
    Le Conseil supérieur donne son avis dans tous les cas où la loi ou les règlements l’exigent, notamment sur les projets de décrets prévus à l’article L. 593-2. (…) »
    . []
  10. « La reproduction des orques et des dauphins actuellement détenus en France est désormais interdite. Ainsi, seuls les orques et les dauphins actuellement régulièrement détenus peuvent continuer à l’être, sans ouvrir à de nouvelles naissances. ». []
  11. Article 1er dans sa rédaction initiale : « I. La détention en captivité de spécimens de cétacés est interdite, à l’exception :
    1° Des spécimens nés et élevés en captivité de l’espèce Tursiops truncatus ainsi que des spécimens de cette espèce régulièrement détenus à la date d’entrée en vigueur du présent arrêté au sein d’établissements dûment autorités situés sur le territoire de l’Union européenne ;
    2° Des spécimens de l’espèce Orcinus orca régulièrement détenus à la date d’entrée en vigueur du présent arrêté au sein d’établissements dûment autorisés sur le territoire national. (…) »
    . []
  12. CE Ass. 23 décembre 2011 M. Danthony et autres, req. n° 335033 : publié au Rec. CE : « Considérant que ces dispositions énoncent, s’agissant des irrégularités commises lors de la consultation d’un organisme, une règle qui s’inspire du principe selon lequel, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie ; (…) ». []
  13. Article 7 de la Charte de l’environnement : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement. ». []
  14. Rejetant les demandes d’annulation : CE 4 décembre 2013, Association « France Nature Environnement », req. n° 357839 : mentionné aux tables du Rec. CE, à propos d’un décret relatif à la publicité extérieure, aux enseignes et aux préenseignes – CE 17 juin 2015 Syndicat national des industries des peintures, enduits et vernis (SIPEV) et Association française des industries, colles, adhésifs et mastics (AFICAM), req. n° 375853 : publié au Rec. CE, à propos d’un décret relatif à la déclaration environnementale de certains produits de construction destinés à un usage dans les ouvrages de bâtiment. []
  15. TA Fort-de-France 30 décembre 2014 GFA Tiber et SCI Faber, req. n° 1300504 – CAA Nancy 22 janvier 2015 ASPAS, req. n° 14NC00545. []
  16. CE 23 novembre 2015 Sociétés Altus Energy et Solaïs, req. n°381249 : mentionné aux Tables du Rec. CE – Voir article Blog du 22 décembre 2015. []
  17. CE Ass. 23 décembre 2011 M. Danthony et autres, préc. []