En l’absence de prescriptions particulières dans le règlement du PLU, l’emprise au sol s’entend, en principe, comme la projection verticale du volume de la construction, tous débords inclus. Le permis de construire et le permis de démolir accordés par une même décision constituent des actes distincts, la seule illégalité du permis de construire n’entraînant pas l’annulation du permis de démolir

Dans une décision du 21 février 2018 (SCI La Villa Mimosas, req. n° 401043 : à mentionner aux tables du Rec. CE), le Conseil d’Etat précise, d’une part, qu’en l’absence de précisions dans le document d’urbanisme applicable, la définition d’emprise au sol à retenir est celle issue du code de l’urbanisme (I) et, d’autre part, qu’un permis de démolir accordé par la même décision qu’un permis de construire ne peut être annulé si l’illégalité n’entache que le seul permis de construire (II).

Les faits à l’origine de cette décision étaient les suivants. Le 21 mars 2013, le maire de Strasbourg a accordé un permis de construire valant permis de démolir à une société civile immobilière en vue de la construction d’un immeuble d’habitation comprenant neuf logements.

Par un jugement du 3 mars 2015, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté le recours d’une association de riverains contre cette décision.

Toutefois, saisie en appel par cette même association, la cour administrative d’appel de Nancy a annulé ce jugement et l’arrêté du 21 mars 2013 (28 avril 2016, req. n° 15NC00825).

Par la décision commentée, le Conseil d’Etat ne fait que partiellement droit au pourvoi de la société civile immobilière en annulant la décision de la cour administrative d’appel en tant qu’elle avait annulé le permis de démolir.

I. – La définition de l’emprise au sol à retenir en cas de silence du document d’urbanisme

En vertu des dispositions de l’article R.* 420-1 du code de l’urbanisme1, « l’emprise au sol au sens du présent livre est la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus».

Cette définition n’a toutefois rien d’absolu. Comme l’indique la mention « au sens du présent livre » , cette définition ne vaut en effet que pour l’application du livre IV du code de l’urbanisme. En conséquence, elle « dépourvue de valeur générale et ne remet pas en cause celles qui peuvent être retenues le cas échéant par les documents d’urbanisme (…), notamment lorsque ces plans ont été adoptés avant l’entrée en vigueur du décret du 29 décembre 2011 ». ((Rép. min. no 37704: JOAN 21 janvier 2014, p. 692.))

C’est ainsi que le juge administratif considère que ne peut être utilement soutenue une méconnaissance de l’article R.* 420-1 du code de l’urbanisme à l’encontre d’un permis de construire aux motifs que la légalité de ce permis doit s’apprécier au regard des dispositions d’un POS datant de 1995 et, au surplus, que les dispositions de l’article R.* 420-1 ne relèvent nullement du contenu même du règlement dudit POS2.

Par ailleurs, dans une décision récente, la cour administrative d’appel de Marseille a considéré qu’ « en l’absence dans les dispositions du règlement du POS de la commune (…) de définition de la notion d’emprise au sol des constructions, celle-ci doit être définie au regard des dispositions de l’article R. 420-1 du code de l’urbanisme »3.

En l’espèce, et après avoir cité les dispositions de l’article R.* 420-1, le Conseil d’Etat énonce que :

« en l’absence de prescriptions particulières dans le document d’urbanisme précisant la portée de cette notion, sauf pour les surplombs, l’emprise au sol s’entend, en principe, comme la projection verticale du volume de la construction, tous débords inclus ».

Ce faisant, il censure pour erreur de droit le raisonnement des juges d’appel qui avaient estimé que le calcul de l’emprise au sol devait prendre en compte la « surface végétalisée sur une dalle en béton aménagée sur la partie avancée du sous-sol et faisant corps avec le gros œuvre de la construction ».

En effet, il constate que la dalle en béton ne pouvait être constitutive d’emprise au sol dès lors que, « ne dépassant pas le niveau du sol », aucune projection verticale de son volume n‘est possible en application de la définition donnée par l’article R.* 420-1 du code de l’urbanisme.

De la sorte, le Conseil d’Etat consacre à la fois la jurisprudence constante des juridictions du fond4 et la position de l’administration5 en vertu desquelles les dalles et terrasses ne constituent pas d’emprise au sol dès lors qu’aucun élément ne dépasse du niveau du sol, rendant ainsi impossible toute projection verticale.

II. – La seule illégalité entachant le permis de construire n’entraine pas l’annulation du permis de démolir accordé par la même décision.

L’article L. 451-1 du code de l’urbanisme dispose que :

« Lorsque la démolition est nécessaire à une opération de construction ou d’aménagement, la demande de permis de construire (…) peut porter à la fois sur la démolition et sur la construction ou l’aménagement. Dans ce cas, le permis de construire (…) autorise la démolition ».

L’article R.* 431-216 prévoit, dans l’hypothèse prévue par l’article précité, que le dossier de la demande de permis de construire doit comporter la justification du dépôt de la demande de permis de démolir ou porter à la fois sur la démolition et sur la construction.

Si le code de l’urbanisme donne la faculté à l’autorité compétente de délivrer un permis de construire valant permis de démolir, il convient de rappeler que ces deux décisions restent indépendantes l’une de l’autre.

Dans une ancienne décision, le Conseil d’Etat précisait en effet que « le permis de démolir et le permis de construire constituent des actes distincts ayant chacun leur objet propre »7. En application de ce principe, il a jugé – sous l’empire de l’ancien article R. 421-3-4 du code de l’urbanisme8 – que l’éventuelle illégalité entachant le permis de démolir est sans influence sur la légalité du permis de construire portant sur la même opération9.

Tout de même, il était permis de s’interroger sur le maintien d’une telle position depuis l’avènement de ce que la doctrine appelle les « autorisations intégrées »10 avec l’entrée en vigueur de l’ordonnance du 8 décembre 2005 et du décret d’application du 5 janvier 2007.

D’ailleurs, certaines juridictions du fond ont pu annuler en totalité une décision accordant un permis de construire valant permis de démolir alors que le(s) vice(s) constaté(s) n’entachai(en)t que le seul permis de construire11.

Or, en l’espèce, le Conseil d’Etat énoncent que les juges d’appel ont entaché leur décision d’une seconde erreur de droit aux motifs que :

« si le permis de construire et le permis de démolir peuvent être accordés par une même décision, au terme d’une instruction commune, ils constituent des actes distincts comportant des effets propres ; qu’en annulant l’arrêté du 21 mars 2013 en son entier, pour des motifs tirés de la seule illégalité du permis de construire, la cour administrative d’appel de Nancy a commis une erreur de droit ».

Autrement dit, le juge de cassation entend rappeler que la circonstance que le permis de construire et le permis de démolir peuvent faire l’objet d’une unique décision ne fait obstacle à son caractère divisible de sorte que l’illégalité n’entachant qu’un seul de ces permis ne saurait rejaillir sur l’autre.

  1. Dans sa rédaction issue du 1° de l’article 2 du décret n° 2011-2054 du 29 décembre 2011 pris pour l’application de l’ordonnance n° 2011-1539 du 16 novembre 2011 relative à la définition des surfaces de plancher prises en compte dans le droit de l’urbanisme. []
  2. CAA Nantes 5 décembre 2016 Mme Blanchet, req. n° 16NT01135. []
  3. CAA Marseille 6 décembre 2016 M. et Mme Perrotto, req. n° 16MA00260 ; []
  4. CAA Nantes 26 octobre 2016 M. Bienvenu, req. n° 15NT00853 ; CAA Marseille 30 juin 2017 commune de Fabrègues, req. n° 16MA00614 ; CAA Douai 16 novembre 2017 société Free Mobile, req. n° 16DA00214 ; []
  5. Circulaire du 3 février 2012 relative au respect des modalités de calcul de la surface de plancher des constructions définie par le livre I du code de l’urbanisme (NOR : DEVL1202266C). []
  6. Crée par l’article 9 du décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007 pris pour l’application de l’ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d’urbanisme dont l’article 15 a créé l’article L. 451-1 précité. []
  7. CE 25 avril 1990 M. Smet, req. n° 80938 []
  8. Recodifié à l’article R.* 431-21 du code de l’urbanisme. []
  9. CE 29 juillet 1994 Mme Bregamy, req. n° 138895. []
  10. JEGOUZO (Y.), « Les opérations soumises à une autorisation prévue par une législation étrangère à l’urbanisme », AJDA 2007, p. 249. []
  11. CAA Nancy 3 avril 2014 M. et Mme Hansquine, req. n° 13NC01599 ; CAA Lyon 26 janvier 2016 M. et Mme Mandonnet, req. n° 14LY01870 ; CAA Paris 28 septembre 2017 SCI des Joncs, req. n° 15PA03805 []