Précisions sur le régime contentieux de l’autorisation environnementale

CE 22 mars 2018 Association Novissen, req. n° 415852 : Rec. CE.

Un avis contentieux du Conseil d’Etat apporte une série de précisions.

1.    Objet de l’autorisation environnementale

L’ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l’autorisation environnementale et ses deux décrets d’application ont créé une autorisation dite « autorisation environnementale » ¹⁾Décret n° 2017-81 du 26 janvier 2017 relatif à l’autorisation environnementale ; décret n° 2017-82 du 26 janvier 2017 relatif à l’autorisation environnementale., à la suite de l’expérimentation pendant près de trois ans de ce qui était alors dénommé « autorisation environnementale unique » ²⁾Ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 relative à l’expérimentation d’une autorisation unique en matière d’installations classées pour la protection de l’environnement ; ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014 relative à l’expérimentation d’une autorisation unique pour les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation au titre de l’article L. 214-3 du code de l’environnement..

Cette autorisation, dont le régime est codifié au code de l’environnement ³⁾Articles L. 181-1 à L. 181-31 et R. 181-1 à R. 181-56 du code de l’environnement., a d’abord vocation à se substituer à l’autorisation requise pour les installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) soumis à autorisation en vertu de l’article L. 214-3 du code de l’environnement (c’est-à-dire ce que l’on dénomme encore en pratique la « loi sur l’eau ») et pour les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) soumises à autorisation.

Lorsqu’un projet est soumis à autorisation environnementale en vertu de la nomenclature IOTA et/ou de la nomenclature ICPE, cette autorisation peut ensuite tenir lieu des autres autorisations, enregistrements, déclarations, absences d’opposition, approbations et agréments qui lui seraient nécessaires, y compris en vertu d’une dizaine d’autres législations (autorisation de défrichement, dérogation dite « espèces protégées »…) ⁴⁾Article L. 181-2 du code de l’environnement..

2.    Régime contentieux

Cette autorisation est soumise à un contentieux de pleine juridiction ⁵⁾ Article L. 181-17 du code de l’environnement.. Mais surtout, l’article L. 181-18 du code de l’environnement énonce que :

«I.-Le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre une autorisation environnementale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés :

1° Qu’un vice n’affecte qu’une phase de l’instruction de la demande d’autorisation environnementale, ou une partie de cette autorisation, peut limiter à cette phase ou à cette partie la portée de l’annulation qu’il prononce et demander à l’autorité administrative compétente de reprendre l’instruction à la phase ou sur la partie qui a été entachée d’irrégularité ;
2° Qu’un vice entraînant l’illégalité de cet acte est susceptible d’être régularisé par une autorisation modificative peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation. Si une telle autorisation modificative est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations.
II.-En cas d’annulation ou de sursis à statuer affectant une partie seulement de l’autorisation environnementale, le juge détermine s’il y a lieu de suspendre l’exécution des parties de l’autorisation non viciées ».

Ce sont ces dernières dispositions que le Conseil d’Etat est venu interpréter et préciser dans l’avis contentieux qu’il a rendu le 22 mars 2018 à la demande d’une cour administrative d’appel (qui devait statuer sur une autorisation ICPE délivrée en 2013 mais considérée comme une autorisation environnementale en vertu des dispositions transitoires de l’ordonnance du 26 janvier 2017 ⁶⁾ Article 15-1° de l’ordonnance du 26 janvier 2017.).

3.   Les précisions du Conseil d’Etat

Le Conseil d’Etat se prononce sur quatre séries de points.

3.1    En ce qui concerne le sursis à statuer en vue d’une régularisation de l’autorisation :

• Le sursis est possible que le vice constaté entache d’illégalité l’ensemble de l’autorisation environnementale ou seulement une partie divisible de celle-ci.
• Il est également possible dans le cas où le vice n’affecte qu’une phase de l’instruction, dès lors que ce vice est régularisable.
• Dans tous les cas, le sursis à statuer a pour objet de permettre la régularisation de l’autorisation attaquée et implique donc l’intervention d’une décision complémentaire qui corrige le vice dont est entachée la décision attaquée.
• S’il constate que la régularisation a été effectuée, le juge rejette le recours dont il est saisi.

3.2    En ce qui concerne l’annulation partielle de l’autorisation environnementale :

• Le juge peut prononcer des annulations limitées soit à une ou plusieurs des anciennes autorisations désormais regroupées dans l’autorisation environnementale, soit à certains éléments de ces autorisations à la condition qu’ils en soient divisibles.
• L’’annulation d’une phase de l’instruction est possible lorsque le juge constate un vice de procédure affectant la légalité de la décision et qui concerne une des trois phases de l’instruction de la demande d’autorisation environnementale (examen ; enquête publique ; phase de décision).
• En cas d’annulation d’une phase de l’instruction, le juge doit indiquer expressément quelle phase doit être regardée comme viciée, afin de simplifier la reprise de la procédure administrative.
• Le juge peut demander à l’administration de reprendre l’instruction, laquelle devra déboucher sur une nouvelle décision portant, en cas d’annulation totale, sur l’ensemble de la demande d’autorisation environnementale et, en cas d’annulation d’un élément divisible, sur ce seul élément.

3.3    En ce qui concerne la suspension de l’autorisation prévue au II de l’article L. 181-18 :

• Lorsque le juge prononce l’annulation d’une partie divisible de l’autorisation, il peut suspendre l’exécution des parties non annulées dans l’attente de la nouvelle décision que l’administration devra prendre sur la partie annulée.
• Lorsque le juge prononce l’annulation de l’autorisation dans son ensemble, ces dispositions sont en revanche sans objet puisque l’autorisation attaquée n’existe plus.
• Lorsque le juge sursoit à statuer pour permettre la régularisation de l’autorisation, il peut également en suspendre l’exécution et, si le vice qui motive le sursis ne concerne qu’une partie divisible de l’autorisation, cette faculté concerne à la fois cette partie et les parties non viciées.
• Lorsqu’il prononce l’annulation, totale ou partielle, d’une autorisation environnementale, le juge de pleine juridiction des autorisations environnementales a toujours la faculté, au titre de son office (et non en vertu de l’article L. 181-18), d’autoriser lui-même, à titre provisoire, et le cas échéant sous réserve de prescriptions complémentaires qu’il fixe lui-même et pour un délai qu’il détermine, la poursuite de l’exploitation, des activités ou des travaux en cause dans l’attente de la délivrance d’une nouvelle autorisation par l’autorité administrative.
• Dans tous les cas, le juge doit prendre en compte un certain nombre d’éléments (nature et portée de l’illégalité, considérations d’ordre économique et social ou tout autre motif d’intérêt général, atteinte éventuellement causée aux intérêts protégés par la législation en cause…).

3.4    En ce qui concerne les modalités de la régularisation de l’autorisation attaquée :

• Lorsque le juge a sursis à statuer afin de permettre la régularisation d’un vice de forme ou de procédure affectant la légalité de l’autorisation, il appartient à l’autorité compétente de procéder à cette régularisation en faisant application des dispositions en vigueur à la date à laquelle la décision attaquée a été prise.
• En revanche, lorsque la régularisation concerne un vice de fond, l’autorité compétente y procède en faisant application des règles en vigueur à la date de la décision complémentaire prise à cet effet.
• Lorsque le juge a annulé la décision, que ce soit pour un vice de forme ou de procédure ou un motif de fond, la nouvelle décision doit être prise conformément aux dispositions en vigueur à la date à laquelle elle intervient.
• Une insuffisance du dossier de demande, qui est soumis à enquête publique, entraîne un défaut d’information du public, qui est susceptible d’entacher la légalité de la décision.
• La circonstance que les règles de composition du dossier de demande aient évolué, notamment dans un sens favorable au demandeur, ne dispense pas ce dernier de l’obligation de régulariser le vice de procédure affectant la légalité de l’autorisation attaquée.
• Si l’administration a reçu les éléments manquants postérieurement à l’autorisation mais qu’il est nécessaire de compléter l’information du public (car le caractère incomplet du dossier d’enquête publique a affecté la légalité de la décision), le juge peut alors fixer des modalités de régularisation adaptées permettant l’information du public, qui n’imposent pas nécessairement de reprendre l’ensemble de l’enquête publique.

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