La procédure d’expropriation pour risque naturel prévue par l’article L. 561-1 du code de l’environnement déclarée conforme à la Constitution

Décision n° 2018-698 QPC du 6 avril 2018

1 Le contexte de la saisine

Face à un risque d’érosion, un syndicat de copropriété, a demandé la réalisation de travaux de consolidation de la zone dunaire sur laquelle est située sa résidence. Essuyant des refus, il a alors demandé l’annulation des décisions de rejet, ce qui l’a conduit devant le Conseil d’Etat, devant lequel il a posé une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l’article L. 561-1 du code de l’environnement.

Exerçant son filtre1, le Conseil d’Etat a décidé2 de transmettre au Conseil constitutionnel la question de la conformité à la Constitution des dispositions du premier alinéa de l’article L.561-1 du code de l’environnement dans sa rédaction issue de la loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, aux termes duquel :

« Sans préjudice des dispositions prévues au 5° de l’article L. 2212-2 et à l’article L. 2212-4 du code général des collectivités territoriales, lorsqu’un risque prévisible de mouvements de terrain, ou d’affaissements de terrain dus à une cavité souterraine ou à une marnière, d’avalanches, de crues torrentielles ou à montée rapide ou de submersion marine menace gravement des vies humaines, l’Etat peut déclarer d’utilité publique l’expropriation par lui-même, les communes ou leurs groupements, des biens exposés à ce risque, dans les conditions prévues par le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique et sous réserve que les moyens de sauvegarde et de protection des populations s’avèrent plus coûteux que les indemnités d’expropriation ».

2 La décision du Conseil constitutionnel

2.1       Tout d’abord, le premier alinéa de l’article L. 561-1 du code de l’environnement ne méconnaît pas le principe d’égalité devant la loi.

A l’appui de son pourvoi, le requérant soutenait que les dispositions contestées seraient inconstitutionnelles en ce qu’elles excluent le propriétaire d’un bien exposé au risque d’érosion côtière de cette procédure d’expropriation.

Suite à la tempête Xynthia, le législateur3 avait fait procéder à l’ajout de deux causes d’expropriation pour risque naturel à savoir les « crues torrentielles ou à montée rapide » et la submersion marine. Néanmoins, cette modification n’a pas eu pour effet de faire entrer dans le champ de cet article les terrains exposés au risque d’érosion côtière.

Rappelant le principe selon lequel « le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit »4, le Conseil des sages commence par préciser les intentions du législateur. Ces dernières consistaient à mettre en place une procédure spécifique pour cause d’utilité publique afin de protéger les habitants des logements exposés aux risques énumérés par la loi tout en leur assurant une indemnisation équitable5.

Ensuite il écarte le moyen au motif que :

« le législateur n’a pas entendu instituer un dispositif de solidarité pour tous les propriétaires d’un bien exposé à un risque naturel, mais uniquement permettre d’exproprier, contre indemnisation, ceux exposés à certains risques naturels ».

Et, il ajoute que la différence de traitement existante entre le propriétaire d’un bien exposé à un risque d’érosion côtière et le propriétaire d’un bien exposé à un risque mentionné au premier alinéa de l’article L. 561-1, est justifiée par la différence de situation dans laquelle ils se trouvent.

2.2       Dans un second temps, le Conseil constitutionnel considère que le droit de propriété n’est pas méconnu.

Le requérant soutenait que le premier alinéa de l’article L. 561-1 du code de l’environnement était contraire au droit de propriété dès lors que, faute de pouvoir bénéficier des dispositions précitées, le propriétaire d’un bien immobilier évacué par mesure de police en raison du risque d’érosion côtière se trouverait exproprié sans indemnisation.

« si la procédure d’expropriation s’accompagne d’une indemnisation du propriétaire, son objet principal est de priver le propriétaire de son bien. Dès lors, il ne saurait résulter de l’absence d’application de cette procédure au propriétaire d’un bien soumis à un risque d’érosion côtière une atteinte au droit de propriété. »

Enfin le Conseil constitutionnel écarte l’incompétence négative en refusant d’effectuer un contrôle d’opportunité6.

« Les mots : « lorsqu’un risque prévisible de mouvements de terrain, ou d’affaissements de terrain dus à une cavité souterraine ou à une marnière, d’avalanches, de crues torrentielles ou à montée rapide ou de submersion marine menace gravement des vies humaines » figurant au premier alinéa de l’article L. 561-1 du code de l’environnement, qui ne méconnaissent aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit et ne sont pas entachés d’incompétence négative, doivent être déclarés conformes à la Constitution. »

  1. En vertu de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel. []
  2. Par décision CE 17 janvier 2018 req. n°398671. []
  3. Loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 dite « Loi Grenelle 2 ». []
  4. Instituée par la Décision n° 1996-375 DC du 9 avril 1996. []
  5. Ce faisant, le Conseil s’inscrit dans la lignée de sa jurisprudence relative à l’expropriation, selon laquelle l’expropriation prévue par la loi n’est constitutionnelle que lorsqu’elle s’inscrit dans une opération d’utilité publique et qu’elle est faite en contrepartie d’une indemnisation couvrant l’intégralité du préjudice direct qui en résulte Décision n° 89-256 DC du 25 juillet 1989, Loi portant dispositions diverses en matière d’urbanisme et  d’agglomérations nouvelle. []
  6.  Décision n° 2003-468 DC du 3 avril 2003, cons. 42 : « il ne lui revient pas de rechercher si l’objectif que s’est assigné le législateur aurait pu être atteint par d’autres voies, dès lors que les modalités retenues ne sont pas manifestement inappropriées à l’objectif poursuivi » []