L’image d’un bien appartenant à une personne publique ne constitue pas une dépendance de son domaine public et ne peut donner lieu à redevance pour occupation en cas d’utilisation commerciale par des tiers

CE Ass. 13 avril 2018 Société Les Brasseries Kronenbourg, req. n° 397047 : publié au recueil Lebon

L’Assemblée du contentieux du Conseil d’Etat a récemment eu l’occasion de préciser le régime juridique de l’image des biens relevant du domaine public et celui de l’exploitation commerciale de celle-ci.

1          Le contexte du pourvoi

La société Les Brasseries Kronenbourg avait fait réaliser, au début de l’année 2010, des photographies du château de Chambord en vue de l’utilisation de l’image de ce monument dans le cadre d’une campagne de publicité pour l’une de ses marques de bières.

Par courrier du 19 avril 2010, le directeur général de l’établissement public du domaine national de Chambord a indiqué à la société que l’utilisation de l’image du château de Chambord à des fins de publicité commerciale constituait une utilisation privative du domaine public justifiant le versement d’une contrepartie financière1.

En conséquence, il a transmis à la société deux états de sommes qu’il estimait dues par elle à ce titre. Deux titres de recettes exécutoires ont ensuite été émis à l’encontre de la société pour assurer le recouvrement de cette redevance domaniale.

La société Les Brasseries Kronenbourg a alors demandé au tribunal administratif d’Orléans d’annuler ces titres exécutoires d’un montant respectif de 143 520 euros et  et 107 640 euros.

Par un jugement du 6 mars 2012, le tribunal administratif d’Orléans a fait droit à cette demande.

Par un arrêt du 16 décembre 2015 (n° 12NT01190), la cour administrative d’appel de Nantes a rejeté l’appel formé par l’établissement public du domaine national de Chambord tendant, à titre principal, à l’annulation de ce jugement et au rejet des demandes de la société et, à titre subsidiaire, à ce que celle-ci soit condamnée à lui verser une indemnité équivalente à la redevance domaniale réclamée par les deux titres de recettes exécutoires, afin de réparer le préjudice dont il se prévalait.

Entre-temps, la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine a introduit au sein du code du patrimoine un article L. 621-42 aux termes duquel l’utilisation à des fins commerciales de l’image des immeubles qui constituent les domaines nationaux, sur tout support, est soumise « à l’autorisation préalable du gestionnaire de la partie concernée du domaine national ».

Par une décision n° 397047 du 13 avril 2018, l’Assemblée du contentieux du Conseil d’Etat a rejeté le pourvoi formé par l’établissement public du domaine national de Chambord contre l’arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes.

Ce faisant, l’Assemblée du contentieux a consacré le principe aux termes duquel l’image d’un bien appartenant à une personne publique ne constitue pas une dépendance de son domaine public, la prise de vues ou l’utilisation commerciale de cette image ne pouvant dès lors être sujettes à redevance pour occupation (2.1) tout en précisant le régime de responsabilité applicable en cas d’utilisation préjudiciable de l’image des biens domaniaux (2.2).

2          La décision de l’Assemblée du contentieux du Conseil d’Etat

2.1 Sur le moyen tiré de ce que cette utilisation relevait d’une utilisation privative du domaine public soumise, en contrepartie, à redevance, le Conseil d’Etat a, en premier lieu, considéré que :

« Les personnes publiques ne disposant pas d’un droit exclusif sur l’image des biens leur appartenant, celle-ci n’est pas au nombre des biens et droits mentionnés à l’article L. 12 du code général de la propriété des personnes publiques. (…) Il en résulte que l’image d’un bien du domaine public ne saurait constituer une dépendance de ce domaine ni par elle-même, ni en qualité d’accessoire indissociable de ce bien au sens des dispositions de l’article L. 2111-2 du code général de la propriété des personnes publiques3 ».

Reprenant un considérant de principe, elle rappelle en second lieu :

« d’une part, que l’occupation ou l’utilisation du domaine public n’est soumise à la délivrance d’une autorisation que lorsqu’elle constitue un usage privatif de ce domaine public, excédant le droit d’usage appartenant à tous, d’autre part, que lorsqu’une telle autorisation est donnée par la personne publique gestionnaire du domaine public concerné, la redevance d’occupation ou d’utilisation du domaine public constitue la contrepartie du droit d’occupation ou d’utilisation privative ainsi accordé. Dès lors, si la personne publique est fondée à demander à celui qui occupe ou utilise irrégulièrement le domaine public le versement d’une indemnité calculée par référence à la redevance qu’il aurait versée s’il avait été titulaire d’un titre régulier à cet effet, l’occupation ou l’utilisation du domaine public dans les limites ne dépassant pas le droit d’usage appartenant à tous, laquelle n’est soumise à la délivrance d’aucune autorisation, ne peut, par suite, être assujettie au paiement d’une redevance ».

Le Conseil d’Etat avait en ce sens jugé que si l’administration peut refuser à des tiers l’occupation ou l’utilisation de son domaine public dès lors que cela constitue un usage privatif excédant le droit d’usage appartenant à tous, à propos notamment de la prise de photographies dans un but commercial des éléments de son domaine public mobilier4, tel n’était pas le cas pour la présence momentanée des clients d’établissements bancaires et commerciaux sur le domaine public le temps d’effectuer une transaction5.

En l’espèce, il juge néanmoins sur ce point que ne relève d’un usage privatif du domaine public :

  • ► ni l’opération consistant en la prise de vues d’un bien appartenant au domaine public – sauf si elle implique, pour les besoins de la réalisation matérielle de cette opération, une occupation ou une utilisation du bien qui excède le droit d’usage appartenant à tous ;
  • ► ni l’utilisation à des fins commerciales de l’image d’un tel bien.

Dès lors, les juges du Palais-Royal ont considéré que la cour administrative d’appel de Nantes avait pu, sans erreur de droit, estimer que l’usage de la photographie du château ne relevait pas d’une utilisation privative du domaine public de l’Etat6 au sens des articles L. 2122-17, L. 2125-18 et L. 2125-39 du code général de la propriété des personnes publiques lesquels ne pouvaient, par suite, fonder en droit les titres de recette.

2.2 Sur l’action indemnitaire tendant à la réparation du préjudice d’image, le Conseil d’Etat considère, par une formulation qui n’est pas sans rappeler l’interdiction faite à l’autorité de police d’adopter des régimes d’autorisation préalables portant atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie10, que :

« L’autorité administrative ne saurait, en l’absence de disposition législative le prévoyant, soumettre à un régime d’autorisation préalable l’utilisation à des fins commerciales de prises de vues d’un immeuble appartenant au domaine public, un tel régime étant constitutif d’une restriction à la liberté d’entreprendre et à l’exercice du droit de propriété ».

En premier lieu, le Conseil d’Etat relève, d’une part, que le législateur, dans le but de protéger l’image des domaines nationaux et de permettre leur valorisation économique, a prévu à l’article L. 621‑4211 du code du patrimoine – récemment jugé conforme à la Constitution12 – la possibilité pour les gestionnaires des domaines nationaux de soumettre à autorisation préalable l’utilisation à des fins commerciales de l’image des immeubles qui constituent ces domaines, et, d’autre part, que l’utilisation à des fins commerciales des prises de vues d’un immeuble entrant dans leur champ, sans qu’ait été au préalable obtenue l’autorisation qu’elles prévoient, constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l’utilisateur à l’égard du propriétaire ou du gestionnaire de l’immeuble, le préjudice subi par celui-ci consistant notamment en l’absence de perception de la redevance dont l’autorisation aurait pu être assortie. Le ministre de la culture de l’époque avait été jusqu’à qualifier cette pratique de « prédation »13.

Dès lors, la victime du dommage peut en demander la réparation devant la juridiction administrative, alors même qu’elle aurait le pouvoir d’émettre un état exécutoire en vue d’obtenir le paiement de la somme qu’elle réclame.

Le Conseil d’Etat relève néanmoins que ce mécanisme n’a été institué que par la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine, le domaine de Chambord n’ayant lui-même été défini comme domaine national que par un décret du 2 mai 201714.

La Haute juridiction administrative en déduit en l’espèce que le gestionnaire du domaine national de Chambord ne tenait d’aucun texte ni d’aucun principe le droit de soumettre à autorisation préalable l’utilisation à des fins commerciales de l’image du château et que, par suite, une telle utilisation sans autorisation préalable ne constituait pas une faute.

En second lieu, elle retient que le seul préjudice dont il pouvait éventuellement être demandé réparation résultait d’une utilisation de cette image qui aurait causé un trouble anormal à l’établissement public du domaine national de Chambord, dans les conditions définies par la jurisprudence de la Cour de cassation15, à l’occasion par exemple d’une reproduction sans autorisation de l’établissement public gestionnaire16.

Le Conseil d’Etat en conclut qu’il n’appartenait pas à la juridiction administrative de connaître, en l’absence de disposition législative contraire17, d’une telle action indemnitaire, laquelle relève par suite de la compétence de la juridiction judiciaire18.

 

  1. En application du décret n° 2005-703 du 24 juin 2005 relatif à l’établissement public du domaine national de Chambord qui permet à l’établissement, pour l’exercice de ses missions, de délivrer des autorisations d’occupation du domaine public dont la gestion lui est confiée. []
  2. Article L. 1 CGPPP : « Le présent code s’applique aux biens et aux droits, à caractère mobilier ou immobilier, appartenant à l’Etat, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, ainsi qu’aux établissements publics. ». []
  3. Article L. 2111-2 CGPPP : « Font également partie du domaine public les biens des personnes publiques mentionnées à l’article L. 1 qui, concourant à l’utilisation d’un bien appartenant au domaine public, en constituent un accessoire indissociable. ». []
  4. CE 29 octobre 2012 Commune de Tours, req. n° 341173 : publié au Rec. CE, à propos des les œuvres d’un musée public. []
  5. CE 31 mars 2014 Commune d’Avignon, req. n° 362140 : mentionné dans les tables du Rec. CE. []
  6. CE Ass. avis 19 juillet 2012 Domaine national de Chambord, req. n° 386715. []
  7. Article L. 2122-1 CGPPP : « Nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 ou l’utiliser dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous.

    Le titre mentionné à l’alinéa précédent peut être accordé pour occuper ou utiliser une dépendance du domaine privé d’une personne publique par anticipation à l’incorporation de cette dépendance dans le domaine public, lorsque l’occupation ou l’utilisation projetée le justifie.

    Dans ce cas, le titre fixe le délai dans lequel l’incorporation doit se produire, lequel ne peut être supérieur à six mois, et précise le sort de l’autorisation ainsi accordée si l’incorporation ne s’est pas produite au terme de ce délai. ». []

  8. Article L. 2125-1 CGPPP : « Toute occupation ou utilisation du domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 donne lieu au paiement d’une redevance sauf lorsque l’occupation ou l’utilisation concerne l’installation par l’Etat des équipements visant à améliorer la sécurité routière ou nécessaires à la liquidation et au constat des irrégularités de paiement de toute taxe perçue au titre de l’usage du domaine public routier.

    Par dérogation aux dispositions de l’alinéa précédent, l’autorisation d’occupation ou d’utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement :

    1° Soit lorsque l’occupation ou l’utilisation est la condition naturelle et forcée de l’exécution de travaux ou de la présence d’un ouvrage, intéressant un service public qui bénéficie gratuitement à tous ;

    2° Soit lorsque l’occupation ou l’utilisation contribue directement à assurer la conservation du domaine public lui-même ;

    3° Soit lorsque l’occupation ou l’utilisation contribue directement à assurer l’exercice des missions des services de l’Etat chargés de la paix, de la sécurité et de l’ordre publics ou du contrôle aux frontières dans les aéroports, les ports et les gares ;

    4° Soit lorsque l’occupation ou l’utilisation permet l’exécution de travaux relatifs à une infrastructure de transport public ferroviaire ou guidé.

    En outre, l’autorisation d’occupation ou d’utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement aux associations à but non lucratif qui concourent à la satisfaction d’un intérêt général.

    Lorsque l’occupation du domaine public est autorisée par un contrat de la commande publique ou qu’un titre d’occupation est nécessaire à l’exécution d’un tel contrat, les modalités de détermination du montant de la redevance mentionnée au premier alinéa sont fonction de l’économie générale du contrat. Lorsque ce contrat s’exécute au seul profit de la personne publique, l’autorisation peut être délivrée gratuitement. ». []

  9. Article L. 2125-3 CGPPP : « La redevance due pour l’occupation ou l’utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l’autorisation. ». []
  10. CE Ass., 22 juin 1951 Daudignac et Fédération nationale des photographes-filmeurs, req. n° 00590 et 02551, publié au Rec. CE. []
  11. Article L. 621-42 Code du patrimoine : « L’utilisation à des fins commerciales de l’image des immeubles qui constituent les domaines nationaux, sur tout support, est soumise à l’autorisation préalable du gestionnaire de la partie concernée du domaine national. Cette autorisation peut prendre la forme d’un acte unilatéral ou d’un contrat, assorti ou non de conditions financières.

    La redevance tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l’autorisation.

    L’autorisation mentionnée au premier alinéa n’est pas requise lorsque l’image est utilisée dans le cadre de l’exercice de missions de service public ou à des fins culturelles, artistiques, pédagogiques, d’enseignement, de recherche, d’information et d’illustration de l’actualité.

    Un décret en Conseil d’Etat définit les modalités d’application du présent article. ». []

  12. Décision n° 2017-687 QPC du 2 février 2018, Associations Wikimédia France et La Quadrature du Net, rendue sur une QPC transmise à l’appui d’une requête tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de l’article R. 621-99 du code du patrimoine (CE 25 octobre 2017 Associations Wikimédia France et La Quadrature du Net, req. n° 411005). []
  13. France Bleu, 23 avril 2018 – Chambord perd définitivement son bras de fer judiciaire contre les brasseries Kronenbourg. []
  14. Décret n° 2017-720 du 2 mai 2017 fixant la liste et le périmètre de domaines nationaux. []
  15. Cass. Ass. pl. 7 mai 2004 SCP Hôtel de Girancourt c/ SCIR Normandie et a., n° 02-10.450. []
  16. CA Paris 23 octobre 1990 Société Fotogram-Stone c/ Cité des sciences et de l’industrie. []
  17. V. par exemple, pour le régime de responsabilité pour occupation sans titre du domaine public, CE Section 25 mars 1960 SNCF c/ Dame Barbey, n° 44533 – CE 15 avril 2011 SNCF, req. n° 308014 : mentionné dans les tables du Rec. CE. []
  18. CE Section 30 octobre 1964 Commune d’Ussel, req. n° 58134 – TC 12 avril 1976, Société des Etablissements Mehut c/ Commune de Neuves-Maisons, n° 2014. []