Un périmètre de remembrement urbain doit être soumis à une évaluation environnementale au motif qu’il permet de s’écarter des règles urbanistiques

CJUE 7 juin 2018 Raoul Thybaut, Johnny De Coster, Frédéric Romain c/ Région wallonne, aff. C-160/17

Un périmètre de remembrement urbain délimitant la zone d’un projet pour lequel il sera permis de déroger à certaines prescriptions urbanistiques nécessite une évaluation environnementale.

1          Le contexte de la question préjudicielle

Par un arrêté du 3 mai 2012, le gouvernement wallon a défini dans la commune d’Orp Jauche, à la demande de la société anonyme Bodymat, un « périmètre de remembrement urbain » (PRU) d’une superficie de plus de 4 hectares comportant notamment les hangars d’une ancienne usine de matériels agricoles. Une étude d’incidences sur l’environnement du projet d’urbanisme de Bodymat a été réalisée par un bureau d’études et de conseils en environnement.

Thybaut et consorts, particuliers habitant à proximité du périmètre de remembrement urbain, ont demandé au Conseil d’État belge d’annuler cet arrêté au motif que l’étude réalisée en l’espèce ne répondait pas aux conditions requises par la directive du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement1 (directive ESIE) en tant qu’elle était incomplète, erronée et irrégulière.

Par un arrêt du 16 juin 2016, la Cour constitutionnelle belge a considéré que l’article 127 du code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine (CWATUP) ne méconnaissaient pas la Constitution, sous réserve de l’interprétation restrictive de ses dispositions dérogatoires.

Le PRU ainsi défini à l’article 127 du CWATUP a pour objet de faire bénéficier, d’une part, les projets situés dans son périmètre d’une procédure simplifiée de délivrance de permis d’urbanisme, pouvant déroger aux prescriptions urbanistiques en vigueur et, d’autre part, d’une procédure simplifiée d’expropriation dont l’utilité publique est présumée. Le Conseil d’État belge a d’ailleurs précisé à ce sujet que le PRU a « pour seul objet de déterminer un périmètre (…) susceptible de voir se réaliser un projet d’urbanisme (…) ; que le PRU est distinct du projet d’urbanisme ; qu’en effet, l’arrêté d’adoption du PRU ne porte en rien sur le projet d’urbanisme ; que celui-ci est seulement la condition qui permet d’adopter un PRU, étant précisé que ledit projet d’urbanisme pourrait être modifié ou adapté par la suite et qu’il doit faire l’objet de permis d’urbanisme ou de permis uniques »2.

Par un renvoi préjudiciel sur le fondement de l’article 267 TFUE, le Conseil d’État belge a demandé à la Cour de justice de l’Union européenne de préciser si l’article 2, sous a), de la directive ESIE doit être regardé comme intégrant dans la notion de « plan ou de programme » un périmètre ayant pour objet, d’une part, de seulement déterminer le contour d’une zone géographique susceptible de voir se réaliser un projet d’urbanisme soumis par la suite à évaluation des incidences environnementale, d’autre part, de faire bénéficier les demandes de permis pour des actes ou des travaux situés dans ce périmètre d’une procédure dérogatoire et, enfin, de faire bénéficier d’une présomption d’utilité publique la réalisation d’expropriations dans le cadre du plan d’expropriation annexé.

Par une décision C-160/17 du 7 juin 2018, la Cour a considéré, au regard des dispositions communautaires applicables (2.1), que si la définition d’un périmètre de remembrement urbain se borne à définir une zone géographique et à modifier l’autorité habilitée à délivrer des permis et à exproprier des terrains ne sont pas, en eux-mêmes, susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement3 ; il en va autrement de la possibilité de s’écarter des règles urbanistiques en vigueur lors de la délivrance des permis, nécessitant par suite une évaluation environnementale (2.2).

2          La décision du Cour de justice de l’Union européenne

2.1       En liminaire, la Cour a étendu, compte tenu de l’objet du litige, la question posée par la juridiction nationale à l’interprétation de l’article 3§2 de la directive ESIE aux termes duquel une évaluation environnementale doit être effectuée pour tous les plans et programmes, visés par cette disposition, tandis que l’exception figurant à l’article 3§3 de cette directive subordonne une telle évaluation à la condition que les États membres aient déterminé, pour les plans visés, s’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement4.

Elle a en outre relevé que la directive ESIE a vocation à « assurer un niveau élevé de protection de l’environnement et de contribuer à l’intégration de considérations environnementales dans l’élaboration et l’adoption de plans et de programmes en vue de promouvoir un développement durable en prévoyant que, conformément à ladite directive, certains plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement soient soumis à une évaluation environnementale »5 et à « garantir un tel niveau élevé de protection de l’environnement, [que dès lors] les dispositions qui délimitent son champ d’application, et notamment celles énonçant les définitions des actes envisagés par celle-ci, doivent être interprétées d’une manière large »6.

2.2       Répondant à la question préjudicielle, la Cour a, en premier lieu, considéré que les conditions de l’article 2, sous a), de la directive ESIE aux termes duquel relèvent des « plans et programmes » les plans et programmes, ainsi que leurs modifications élaborés ou adoptés par une autorité au niveau national, régional ou local ou élaborés par une autorité en vue de leur adoption par le Parlement ou par le gouvernement, par le biais d’une procédure législative et exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives étaient remplies, dès lors que l’arrêté attaqué avait été adopté par une autorité régionale sur le fondement de l’article 127 du CWATUP.

Elle a, en deuxième lieu, relevé qu’en vertu de l’article 3§2, sous a) de la directive ESIE, sont soumis à une évaluation environnementale les plans et les programmes qui, d’une part, sont élaborés pour certains secteurs et, d’autre part, définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement7 (EIE) pourra être autorisée à l’avenir8.

Par suite, elle a déduit de la lettre de l’article 127 du CWATUP qu’un PRU, en ce qu’il suppose la réalisation de projets d’infrastructure en général et des travaux d’aménagement urbain en particulier, contribue à la mise en œuvre de projets énumérés à l’annexe II.

La Cour a appliqué à l’espèce dont elle était saisie l’interprétation qu’elle avait récemment donné de la double notion de « plans et programmes », se rapportant à «tout acte qui établit, en définissant des règles et des procédures de contrôle applicables au secteur concerné, un ensemble significatif de critères et de modalités pour l’autorisation et la mise en œuvre d’un ou de plusieurs projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement»9 – ainsi qu’elle l’a fait pour une autre affaire du même jour10.

Dès lors, elle a considéré à propos des PRU que :

« bien qu’un tel acte ne contienne pas et ne puisse contenir de prescriptions positives, la faculté qu’il institue de permettre d’obtenir plus aisément des dérogations aux prescriptions urbanistiques en vigueur modifie l’ordonnancement juridique et a pour effet de faire relever le PRU en cause au principal du champ d’application de l’article 2, sous a), et de l’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive ESIE ».

En troisième lieu, la Cour a rappelé que, dès lors que l’objectif essentiel de la directive ESIE consiste à soumettre les plans et les programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement à une évaluation environnementale lors de leur élaboration et avant leur adoption11, un arrêté autorisant un PRU, en ce qu’il induit une modification du cadre juridique de référence en offrant la possibilité de s’écarter de règles urbanistiques pour tous les projets réalisés ultérieurement dans la zone géographique concernée, est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement et doit, par suite, être soumis à évaluation environnementale.

  1. Directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001. []
  2. CE 6 décembre 2013 Galeyn, n° 225.735. []
  3. En l’occurrence les plans de secteur, les plans communaux d’aménagement, les règlements communaux d’urbanisme et les   plans d’alignement. []
  4. CJUE 18 avril 2013 L. c/ M., aff. C-463/11. []
  5. CJUE 21 décembre 2016 Associazione Italia Nostra Onlus, aff. C-444/15. []
  6. CJUE 27 octobre 2016 D’Oultremont e.a., aff. C-290/15. []
  7.  Directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 modifiée en dernier lieu par la directive 2014/52/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014. []
  8. CJUE 17 juin 2010 Terre wallonne et Inter-Environnement Wallonie, aff. C-105/09 et C-110/09. []
  9. CJUE 27 octobre 2016 D’Oultremont e.a., préc. []
  10. CJUE 7 juin 2018 Inter-Environnement Bruxelles ASBL et autres c/ Région de Bruxelles-Capitale, aff. C-671/16, objet d’une note sur le présent blog. []
  11. CJUE 28 février 2012 Inter-Environnement Wallonie et Terre wallonne, aff. C-41/11. []