Précisions sur la procédure à suivre en cas de modifications substantielles apportées à l’ensemble d’un projet déclaré d’utilité publique

CE 22 octobre 2018 Commune de Mitry-Mory, association Non au CDG Express et autres, req. n° 411086 et 411154 : publié au rec. CE

La décision commentée permet au Conseil d’État d’apporter des précisions inédites sur la façon dont il faut procéder lorsque les modifications substantielles apportées à un projet déclaré d’utilité publique ne concernent pas seulement une partie physiquement distincte du projet, mais son ensemble, sans toutefois qu’il s’agisse d’un projet entièrement nouveau.

Le projet de liaison ferroviaire directe CDG Express entre Paris et l’aéroport de Paris-Charles de Gaulle, déclaré d’utilité publique une première fois en 2008, a ultérieurement subi diverses modifications portant sur l’attribution à une société détenue majoritairement par SNCF Réseau et Aéroports de Paris d’une concession de travaux, ses modalités de financement, et la réévaluation de son coût, qui a été porté de 780 à 1 410 millions d’euros. Compte tenu de ces modifications, et conformément à l’avis de la section des travaux publics interrogée sur ce point, une nouvelle enquête publique a été menée en 2016, ayant pour objet de présenter au public les modifications substantielles apportées au projet depuis la déclaration d’utilité publique de 2008, de recueillir les observations du public sur ces modifications et de se prononcer sur l’utilité publique du projet au regard des modifications apportées.

C’est l’arrêté du 31 mars 2017 déclarant une nouvelle fois le projet d’intérêt public après cette enquête publique qui était attaqué en l’espèce, notamment par la commune de Mitry-Mory et l’association contre le projet CDG Express.

Rappelons que la jurisprudence du Conseil d’État interdit d’apporter au projet déclaré d’utilité publique, des « modifications sensibles »1 ou encore des changements « substantiels »2. A l’inverse, des modifications ne remettant pas en cause « les caractéristiques essentielles » du projet sont possibles 3.

Et, il a ensuite été nécessaire de distinguer les projets modifiés substantiellement et les projets entièrement nouveaux. C’est ainsi que :

  • la section des travaux publics a estimé que le remplacement d’un échangeur par d’autres ouvrages pour réaliser l’autoroute A 14 était une modification substantielle nécessitant de modifier la DUP mais que l’enquête publique pourrait se faire sur la base d’un dossier limité à l’impact de la modification dont s’agit sur l’ouvrage déclaré d’utilité publique4 ;
  • l’assemblée générale du Conseil d’État a ensuite estimé, pour une section de l’A85, que l’enquête publique pourrait géographiquement être limitée aux communes concernées par la modification5 ;
  • la section des travaux publics a estimé que le choix de réaliser le viaduc de Millau par une concession et non en régie, impliquant le paiement d’un péage, nécessitait le réexamen de l’utilité publique du projet initial mais que « l’objet de la nouvelle enquête publique pourrait se limiter aux conséquences de la mise en concession de tout ou partie dudit ouvrage sur l’économie du fonctionnement de celui-ci et sa fréquentation », ce qui impliquait « que les pièces nouvelles devant entrer dans la composition du dossier d’enquête sont seulement celles qui sont nécessaires à une nouvelle appréciation du bilan d’utilité publique compte tenu de la modification envisagée »6 ;
  • dans sa formation contentieuse, le Conseil d’État a jugé que si la modification d’un projet d’autoroute ne porte que sur une section géographiquement divisible, l’enquête publique de la DUP modificative peut ne porter que sur ce segment et n’être réalisée que dans les communes de cette section7.

En l’espèce, les modifications affectant le projet de Charles de Gaulle Express se situaient également, comme le relève le rapporteur public, « dans cette région intermédiaire : la matérialité du projet de train est quasiment inchangée mais son coût a doublé et le montage juridique est bouleversé »8. Pour autant, il n’était cette fois pas possible de limiter le champ géographique de l’enquête ou en limiter l’objet.

Interrogée, la section des travaux publics du Conseil d’État a estimé nécessaire une nouvelle enquête publique par un avis du 1er octobre 2014 en précisant que le dossier d’enquête publique devrait être complété des « éléments relatifs aux modifications affectant le projet » et respecter la règlementation en vigueur à la date de la nouvelle enquête, avec les pièces requises par les changements récents de la réglementation.

Le Conseil d’État, ainsi qu’il y était invité par son rapporteur public, valide cette approche et précise ainsi les dispositions applicables à la nouvelle enquête ainsi que le contenu du nouveau dossier d’enquête :

« […] lorsqu’un projet déclaré d’utilité publique fait l’objet de modifications substantielles durant la période prévue pour procéder aux expropriations nécessaires, sans toutefois qu’elles conduisent à faire regarder celui-ci comme constituant un projet nouveau, il incombe à l’autorité compétente de porter une nouvelle appréciation sur son utilité publique au regard de ces changements et de modifier en conséquence la déclaration d’utilité publique initiale. Une telle modification, qui n’a pas pour effet de prolonger la durée pendant laquelle doivent être réalisées les expropriations, ne saurait toutefois légalement intervenir qu’à la suite d’une nouvelle enquête publique, destinée notamment à éclairer le public concerné sur la portée des changements ainsi opérés au regard du contexte dans lequel s’inscrit désormais le projet. La procédure de cette enquête publique et la composition du dossier sont régies par les dispositions applicables à la date de la décision modifiant la déclaration d’utilité publique. Il appartient donc au maître d’ouvrage, d’une part, de reprendre les éléments du dossier soumis à l’enquête publique initiale en les actualisant pour prendre en compte les modifications substantielles apportées au projet et les évolutions du contexte si ces dernières sont significatives, et, d’autre part, de produire les éléments du dossier soumis à enquête publique nouvellement requis par la réglementation ».

Une fois cette règle posée, le Conseil d’État considère en conséquence que le moyen tiré de ce que l’objet de l’enquête publique aurait été irrégulièrement limité aux seules modifications apportées au projet doit être écarté.

Ensuite, il rejette le moyen tiré de ce que l’arrêté attaqué serait entaché d’illégalité en raison des inexactitudes, omissions ou insuffisances des documents du dossier d’enquête publique. Plus précisément, il relève :

  • que « les modifications substantielles apportées au projet de liaison ferroviaire CDG Express et les évolutions significatives du contexte économique et social dans lequel il s’inscrit, en particulier en matière de déplacements en Île-de-France et d’évolution démographique et sociale de la région, ont été pris en compte par une actualisation des documents pertinents du dossier d’enquête publique» ;
  • que si les requérants soutiennent que l’étude d’impact figurant dans le dossier d’enquête publique n’aurait pas comporté certaines pièces requises par la réglementation applicable, « il ressort des pièces des dossiers que des éléments relatifs aux principes des modalités de rétablissement des voies, exigés par l’article L. 2123-9 du code général de la propriété des personnes publiques, figuraient dans l’évaluation socio-économique» 9 ;
  • que « contrairement à ce qui est soutenu, un document présentant la compatibilité du projet avec les documents d’urbanisme opposables ainsi qu’avec divers plans, schémas et programmes n’était pas requis par les dispositions de l’article R. 122-5 du code de l’environnement en vigueur à la date de l’arrêté attaqué» ;
  • qu’une évaluation des incidences sur les sites Natura 2000 n’était pas non plus requise en application des dispositions de l’article R. 414-19 du code de l’environnement, « dès lors qu’il ne ressort pas des pièces des dossiers que le projet, qui ne prévoit pas la création de voies nouvelles à proximité de tels sites, serait susceptible les affecter de manière significative».
  • qu’il « ne ressort pas des pièces des dossiers que, notamment, les risques de mouvements de terrain ou de sismicité, la présence d’installations classées voisines du projet, les risques liées à certains cours d’eau ou l’état des chemins ruraux auraient connu des évolutions significatives nécessitant la mise à jour des pièces de l’étude d’impact initiale reproduites dans le dossier d’enquête publique» ;
  • que « si l’étude acoustique, fondée sur des mesures datant de 2004, doit être regardée comme obsolète, dans son identification des « points noirs de bruit », au regard de l’évolution des dessertes ferroviaires comme du bâti environnant, il ne ressort pas des pièces des dossiers que, dans les circonstances de l’espèce, et compte tenu notamment des nuisances sonores déjà identifiées lors de la première déclaration d’utilité publique, cette insuffisance de l’étude d’impact ait eu pour effet de nuire à l’information complète de la population ou été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative».

Enfin, s’agissant de la légalité interne de l’arrêté attaqué, le Conseil d’État juge que ni la modification du montage juridique et financier du projet CDG Express, ni la réévaluation de son coût, ni le projet de ligne 17 du réseau ferroviaire du Grand Paris, « dont la finalité et les caractéristiques sont au demeurant différentes de celles de la liaison CDG Express », ne sont de nature à remettre en cause l’intérêt s’attachant à ce projet.

Il rejette donc les requêtes présentées par la commune de Mitry-Mory et l’association contre le projet CDG Express et autres.

  1. CE 8 novembre 2000 Epoux Norais, req. n° 176394. []
  2. CE 3 juillet 2002 Commune de Beauregard-de-Terrasson e.a., req. n° 245236. []
  3. Même décision. []
  4. CE sect. T.P. 3 juillet 1990, n° 348252. []
  5. CE sect. TP 10 janvier 1994, n° 355587. []
  6. CE, sect. TP, 4 nov. 1997, n° 361173. []
  7. CE 18 février 1998 Association pour la sauvegarde de la région de Langeais, req. n° 178423 []
  8. M. Louis DUTHEILLET de LAMOTHE, conclusions sur CE 22 octobre 2018 Commune de Mitry-Mory, l’association Non au CDG Express et Mme C…D.., req. n° 411086 et 411154. []
  9. Faisant ainsi application de sa jurisprudence selon laquelle une information peut être contenue dans un document plutôt qu’un autre (voir par exemple CE 13 juillet 2007 Association de protection de la rentabilité de l’agriculture, req. n° 288752). []