Retrait d’une décision tacite de non-opposition aux travaux obtenue par fraude

CE 7 décembre 2018 Ministre du logement et de l’habitat durable, req. n°407847

Par une décision du 7 décembre 2018, le Conseil d’État « illustre les limites de la combinaison d’un système déclaratif tel que la déclaration préalable de travaux avec un mécanisme de décision implicite d’acception lorsqu’un pétitionnaire agit dans le but de tromper les services instructeurs »1.

1. Contexte du pourvoi

Le 7 juillet 2004, la SCI « La Fontaine de l’Amour », dont Monsieur B.A. est le gérant, a acquis un ensemble immobilier sur le territoire de la commune de Soumont, et entrepris d’y faire réaliser des travaux, notamment pour y créer des logements.

Par un arrêt du 18 février 2010, devenu définitif, la cour d’appel de Montpellier a relevé que les travaux ainsi réalisés avaient eu pour effet de changer la destination d’un bâtiment à usage essentiellement commercial en immeuble d’habitation sans obtention préalable d’un permis de construire. La cour d’appel a, en conséquence, notamment condamné l’entreprise à remettre les lieux en l’état dans un délai de deux ans.

Le 10 février 2012, la SCI « La Fontaine de l’Amour » a déposé une déclaration préalable en vue de régulariser les travaux irrégulièrement réalisés. Faute de décision expresse dans le délai d’un mois2, la société est devenue titulaire, le 10 mars 2012, d’une décision tacite de non-opposition.

Par un arrêté du 28 février 2014, le préfet compétent a retiré cette décision tacite, au motif qu’elle avait été obtenue par fraude.

Par un jugement du 13 février 20153, le tribunal administratif de Montpellier a annulé cet arrêté et enjoint au préfet de délivrer le certificat de non-opposition à travaux.

Par un arrêt du 8 décembre 20164, la cour administrative d’appel de Marseille a rejeté l’appel de la ministre du logement au motif que si la déclaration de travaux ne faisait pas état d’un changement de destination et ne renseignait pas chaque case du formulaire Cerfa, elle décrivait le projet composé notamment d’un ravalement des façades, de la régularisation d’une terrasse et de l’immeuble en logements de 28 lots et de la rénovation complète de logements et bureaux.

Le juge d’appel en a déduit que « ces déclarations permettaient à l’autorité administrative d’apprécier la nature et l’importance des travaux, qui relevaient du régime du permis de construire en application des dispositions précitées de l’article R. 421-13 du code de l’urbanisme » et que « la ministre n’est par suite pas fondée à soutenir que le fait pour la SCI pétitionnaire d’avoir déposé une simple déclaration préalable et non une demande de permis de construire aurait été de nature à induire en erreur les services instructeurs et aurait caractérisé l’existence d’une fraude du pétitionnaire justifiant le retrait de la décision tacite de non-opposition obtenue le 10 mars 2012 ».

Par un pourvoi, la ministre chargée du logement a demandé au Conseil d’Etat d’annuler cet arrêt.

2. La décision du Conseil d’État

Pour rappel, la fraude est caractérisée lorsque le pétitionnaire a procédé de manière intentionnelle à des manœuvres de nature à tromper l’administration sur la réalité du projet dans le but d’échapper à l’application d’une règle d’urbanisme5.

Par ailleurs, un acte obtenu au moyen de procédés frauduleux ou de manœuvres destinées à induire en erreur l’administration ne crée jamais de droit et peut ainsi toujours être retiré6.

Après avoir rappelé que pour juger qu’aucune fraude ne pouvait être caractérisée, la cour avait relevé que cette déclaration, bien qu’incomplète, pouvait permettre, eu égard aux informations qui y figuraient, à l’autorité administrative d’apprécier la nature et l’importance des travaux en cause et de constater qu’ils relevaient du régime du permis de construire, le Conseil d’Etat a censuré l’arrêt litigieux pour erreur de droit en considérant que la cour ne pouvait se borner « à déduire de cette circonstance l’absence de fraude du pétitionnaire sans rechercher si le comportement de la société n’était pas assimilable à une fraude ».

Le Conseil d’Etat statuant au fond7 a alors estimé que la décision tacite de non-opposition a été acquise de manière frauduleuse et que le préfet a ainsi pu légalement la retirer dès lors « qu’il ressortait des pièces du dossier qui lui était soumis que le dépôt d’une telle déclaration, de surcroît partiellement renseignée, révélait l’intention de la SCI  » La Fontaine de l’Amour  » d’induire en erreur les services instructeurs afin d’obtenir une décision tacite de non-opposition ».

  1. Conclusions de Mme Sophie Roussel, rapporteur public. []
  2. Article R. 423-23 du code de l’urbanisme. []
  3. N° 1401938, 1402322. []
  4. N° 15MA01632-16MA01894. []
  5. CE 16 août 2018, Société NSHHD, req. n° 412663. []
  6. CE 29 novembre 2002, Assistance publique-Hôpitaux de Marseille, req. n° 223027. []
  7. En application de l’article L. 821-2 du code de justice administrative. []