Responsabilité de la commune fondée sur l’illégalité d’un certificat d’urbanisme se bornant à réitérer un PLU illégal adopté par l’établissement public de coopération intercommunal

CE 18 février 2019 Commune de L’Houmeau, req. n° 414233 : mentionné aux tables du recueil Lebon

1          Contexte du pourvoi

En l’espèce les époux A. ont acquis, le 21 novembre 2006, une parcelle située sur le territoire de la commune de L’Houmeau en vue d’y construire une maison d’habitation. Le vendeur avait au préalable obtenu, le 30 janvier 2006, un certificat d’urbanisme délivré par le maire de la commune qui mentionnait que la parcelle était partiellement classée en zone constructible au regard du PLU.

Les époux A. ont obtenu le permis de construire le 12 avril 2007. Ce permis de construire a par la suite été annulé par le tribunal administratif, jugement qui a été confirmé en appel, au regard de l’illégalité du PLU en ce qu’il classait le terrain d’assiette du projet en zone constructible en méconnaissance de la loi dite « Littoral », et plus précisément des dispositions de l’article L. 146-4 III du code de l’urbanisme applicable.

C’est dans ce contexte que les époux A. ont introduit une requête devant le tribunal administratif de Poitiers tendant à la condamnation de la commune à les indemniser du préjudice, qu’ils ont évalué à hauteur de 525 409,69 euros, causé notamment par la délivrance du certificat d’urbanisme alors même que ce dernier se contentait de réitérer les dispositions du PLU qui classaient partiellement la parcelle des requérants en zone constructible. Le tribunal administratif de Poitiers a condamné la commune à verser aux requérants la somme de 18 365,90 euros en réparation du préjudice subi du fait de cette illégalité, montant qui a été réévalué en appel à hauteur de 284 431,60 euros.

La commune s’est alors pourvue en cassation devant le Conseil d’État.

2          Décision du Conseil d’État

Par une décision du 18 février 2019, le Conseil d’État rejette le pourvoi formé par la Commune de L’Houmeau et rappelle ainsi d’une part l’interdiction faite à l’autorité administrative d’appliquer un règlement illégal, en particulier les dispositions d’un document d’urbanisme illégal, lorsqu’elle délivre une autorisation d’utilisation ou d’occupation des sols, ou, comme dans le cas d’espèce, un certificat d’urbanisme (2.1) et d’autre part, il impute la faute et donc engage la responsabilité de l’autorité qui a fait application du document d’urbanisme illégal (le maire, en délivrant le certificat d’urbanisme), et non de celle qui a approuvé le document d’urbanisme illégal (en l’espèce, la communauté d’agglomération de La Rochelle) (2.2).

2.1 Le Conseil d’État commence par citer le premier alinéa de l’article L. 410-1 dans sa version applicable, aux termes duquel : « Le certificat d’urbanisme indique les dispositions d’urbanisme et les limitations administratives au droit de propriété et le régime des taxes et participations d’urbanisme applicables à un terrain, ainsi que l’état des équipements publics existants ou prévus ».

Pour mémoire, la rédaction du texte précité est issue de l’article 30 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) et du décret n° 2001-262 du 27 mars 2001, entrés en vigueur le 1er avril 2001, qui ont modifié le régime des certificats d’urbanisme.

Désormais, celui qui était appelé le certificat « A » (ou « ordinaire », « neutre », « simplifié », « informatif », « de constructibilité »), et qui est visé au premier alinéa de l’article L. 410-1 précité, continue d’indiquer la situation du terrain au regard des dispositions d’urbanisme, des limitations administratives au droit de propriété, de l’état des équipements publics existants ou prévus. Cependant, depuis la modification apportée par la loi dite « SRU », ces certificats ne seront plus ni positifs, ni négatifs, n’ayant plus à se prononcer sur la constructibilité du terrain. Il se distingue du certificat d’urbanisme « détaillé », visé à l’alinéa 2 de l’article L. 410-1 et qui permet de demander si une opération peut être réalisée sur le terrain.

En l’espèce, le certificat d’urbanisme délivré le 30 janvier 2006 par le maire de la commune de L’Houmeau est un certificat d’urbanisme informatif. En principe, il ne faisait donc que constater les règles d’urbanisme édictées dans le PLU et applicables au terrain du demandeur, sans délivrer d’analyse particulière au regard de leur projet de construction.

Dans un avis contentieux de 20051, le Conseil d’État a consacré le principe général du droit d’inapplicabilité d’un règlement illégal :

« En vertu d’un principe général, et sous réserve de ce qui sera dit plus bas, il incombe à l’autorité administrative de ne pas appliquer un règlement illégal. Ce principe trouve à s’appliquer, en l’absence même de toute décision juridictionnelle qui en aurait prononcé l’annulation ou les aurait déclarées illégales, lorsque les dispositions d’un document d’urbanisme, ou certaines d’entre elles si elles en sont divisibles, sont entachées d’illégalité. Celles-ci doivent alors être écartées, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, par l’autorité chargée de délivrer des autorisations d’utilisation ou d’occupation des sols […]. ».

En l’espèce, le Conseil d’État reprend les termes de cet avis, en l’appliquant à l’hypothèse dans laquelle l’autorité doit écarter les dispositions d’un document d’urbanisme illégal quand elle délivre un certificat d’urbanisme :

« Ces dispositions doivent ainsi être écartées, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, par l’autorité chargée de délivrer des certificats d’urbanisme ou des autorisations d’utilisation ou d’occupation des sols […] ».

Le PLU ne pouvait strictement pas classer les parcelles en litige en zone UEb, dans la mesure où elles entraient dans le champ d’application de la loi « Littoral », et plus précisément des dispositions de l’article L. 146-4 III qui interdisent les constructions nouvelles sur une bande de cent mètres à compter du rivage.

Alors, le certificat d’urbanisme, même s’il ne faisait qu’indiquer les dispositions d’urbanisme applicables au terrain, fait application de dispositions illégales du PLU, ce qui constitue une illégalité, donc une faute, pour laquelle la responsabilité de la commune doit être engagée.

2.2 La question se posait de savoir laquelle des autorités était responsable des préjudices allégués par les requérants entre :

  • l’autorité qui a rédigé et approuvé le PLU illégal, en l’espèce la communauté d’agglomération de La Rochelle  ;
  • l’autorité qui a fait application du PLU illégal en délivrant un certificat d’urbanisme, lui-même illégal, en l’espèce le maire de la commune de L’Houmeau sur le territoire de laquelle la construction était projetée.

En l’espèce, et alors même que le certificat d’urbanisme se bornait à indiquer les dispositions du PLU applicables au terrain, le Conseil d’État décide que la circonstance que PLU avait été approuvé par la communauté d’agglomération ne faisait pas obstacle à ce que la commune soit reconnue responsable, dans la mesure où la faute réside dans la délivrance par le maire d’un certificat d’urbanisme comportant la mention du classement illégal d’une parcelle par ce plan.

Une logique similaire avait été adoptée pour juger de faits dans lesquels les propriétaires d’un terrain recherchaient la responsabilité d’une commune en ce que le maire avait indiqué au préfet que le terrain pour lequel ils sollicitaient un certificat d’urbanisme était relié par les réseaux publics, ce qui était faux. Pour autant, le Conseil d’Etat a rejeté comme irrecevables les conclusions indemnitaires dirigées contre la commune, considérant que la responsabilité incombait à l’autorité qui a délivré le certificat d’urbanisme (en l’espèce, le préfet)2.

Enfin, le Conseil d’État a apporté des précisions sur la méthode à adopter pour calculer le préjudice subi par les requérants :

« le préjudice financier résultant de la baisse de la valeur vénale du terrain des époux A…devait être évalué à la différence entre son prix d’acquisition, alors même qu’il était pour une partie seulement classé en zone constructible par le plan local d’urbanisme, et sa valeur comme terrain inconstructible. », confirmant ainsi l’analyse de la cour administrative d’appel de Bordeaux qui, en application de ce mode de calcul, a condamné la commune au versement de la somme de 284 431,60 euros.

  1. CE avis 9 mai 2005 Marangio, n° 277280 : Rec. CE p. 95. []
  2. CE 9 novembre 2015, req. n° 380299. []