Les conséquences indemnitaires de la résiliation d’un contrat prononcée par le juge… et de l’annulation contentieuse de cette résiliation

CE 27 février 2019 Société Opilo, req. n° 410537 : mentionné aux Tables du Rec. CE

L’originalité des faits de la présente affaire a conduit le Conseil d’État à clarifier les conséquences indemnitaires pour le titulaire d’un contrat administratif si celui-ci est résilié par le juge, mais également si cette résiliation juridictionnelle est finalement annulée par l’effet de l’exercice des voies de recours.

Par une convention conclue en 2008, la commune de Sainte-Maxime a confié l’exploitation d’un lot de plage à la société Opilo. Un candidat évincé a attaqué la décision par laquelle le maire avait rejeté son offre ¹⁾Conformément au droit alors applicable, modifié depuis par la jurisprudence Tarn-et-Garonne, qui a ouvert à tous les tiers intéressés la possibilité de contester la validité du contrat devant le juge et à ce dernier d’en prononcer la résiliation ou l’annulation (CE Ass. 14 avril 2014 Département du Tarn-et-Garonne, req. n° 358994 : publié au Rec. CE). : comme en première instance, le juge d’appel a annulé cette décision et enjoint à la commune de résilier la convention à compter du 1^er novembre 2013. Saisi en cassation par la société Opilo, le Conseil d’État a annulé l’arrêt d’appel et renvoyé l’affaire devant le juge qui, aux termes d’un arrêt définitif rendu en 2015, a finalement annulé le jugement de première instance et rejeté la demande du candidat évincé. Il se trouve qu’entre temps, la commune avait exécuté l’injonction faite par le juge et autorisé le maire à résilier la convention, par une délibération du 22 mai 2013. Titulaire de cette convention, la société Opilo a saisi le juge d’une demande tendant à l’annulation de cette délibération et à l’indemnisation du préjudice qu’elle estime avoir subi du fait de la résiliation. Son recours ayant été rejeté en première instance puis en appel, la société Opilo s’est pourvue en cassation.

Annulant l’arrêt d’appel pour erreurs de droit, le Conseil d’État apporte d’utiles précisions sur l’office du juge dans le cadre d’un recours « Béziers II » (1) mais aussi sur le droit à indemnisation du cocontractant de l’Administration lorsque la résiliation du contrat est prononcée en vertu d’une décision juridictionnelle, y compris lorsque cette décision est finalement annulée (2).

1          Dans un premier temps, le Conseil d’État impose au juge du contrat de requalifier les recours contestant la validité d’une mesure de résiliation qui seraient mal formulés.

Rappelant la règle de principe de « Béziers II » ²⁾CE Sect. 21 mars 2011 Commune de Béziers, req. n° 304806 : publié au Rec. CE. selon laquelle une partie à un contrat administratif peut « former devant le juge du contrat un recours de plein contentieux contestant la validité de la résiliation de ce contrat et tendant à la reprise des relations contractuelles », il indique la marche à suivre par le juge lorsque les conclusions dont il est saisi ne visent pas précisément à la « reprise des relations contractuelles » mais seulement à l’annulation de la décision de résiliation :

« Il appartient au juge administratif, lorsqu’il est saisi de conclusions “aux fins d’annulation” d’une mesure de résiliation, de les regarder comme un recours de plein contentieux contestant la validité de la résiliation du contrat et tendant à la reprise des relations contractuelles. »

En l’espèce, la cour avait jugé irrecevable la demande de la société Opilo au motif qu’elle visait seulement à l’annulation d’une mesure d’exécution du contrat et non à la reprise des relations contractuelles. Le Conseil d’Etat censure ce raisonnement : en ne requalifiant pas ce recours mal formulé en recours « Béziers II », le juge a méconnu son office et donc commis une erreur de droit.

Si, dans les faits, les juridictions administratives ont pour habitude de requalifier les recours « Béziers II » mal formulés ³⁾Voir par exemple CE 1^er octobre 2013 Société Espace Habitat Construction, req. n° 349099, cons. 8 – voir également CAA Marseille 17 octobre 2016 Fédération Française de Ski Nautique et de Wakeboard, req. n° 15MA01505, cons. 7., cette requalification ne s’imposait pas au juge pour autant. C’est désormais le cas en vertu de la décision commentée, une telle obligation correspondant à l’objectif d’efficacité de ce recours ⁴⁾Voir en ce sens les conclusions du rapporteur public Gilles Pellissier sur la décision commentée : « Votre jurisprudence Béziers II n’ouvre pas seulement une voie de droit au cocontractant de l’administration contre une décision de résiliation […] mais redéfinit l’office du juge saisi d’une mesure de résiliation, afin qu’il puisse l’exercer de manière à la fois plus efficace et en tenant mieux compte de l’ensemble des intérêts en présence. Dès lors qu’il est saisi d’une contestation d’une mesure de résiliation, même si elle est mal formulée, il appartient au juge de se placer lui-même dans le cadre de cet office afin de pouvoir décider s’il y a lieu d’ordonner la reprise des relations contractuelles »..

2          Dans un second temps, la Haute Juridiction apporte d’utiles précisions concernant les conséquences indemnitaires de la résiliation du contrat, non seulement lorsque celle-ci est prononcée en vertu d’une décision juridictionnelle (i) mais aussi si cette dernière est finalement annulée (ii).

(i)        D’abord, le Conseil d’État pose le principe selon lequel la circonstance que la résiliation d’un contrat intervienne en vertu d’une décision juridictionnelle n’a pas en elle-même pour effet d’exclure tout droit à indemnisation pour le cocontractant :

« Lorsqu’une décision juridictionnelle, comme en l’espèce, eu égard au droit alors applicable, a enjoint à une personne publique de résilier un contrat, ou lorsque, désormais, dans le cadre d’un recours en contestation de la validité d’un contrat, le juge prononce une telle résiliation, cette circonstance n’implique pas, par elle-même, une absence de droit à indemnisation au bénéfice du cocontractant. Ce droit à indemnisation s’apprécie alors, conformément aux principes du droit des contrats administratifs, au regard des motifs de la décision juridictionnelle et, le cas échéant, des stipulations du contrat applicables. »

En d’autres termes, que l’initiative de la résiliation émane de l’administration ou du juge, cela ne change rien au droit à indemnisation du cocontractant, lequel dépendra des motifs qui ont conduit au prononcé d’une telle mesure.

Ce droit ne pourra être remis en cause que si le contrat le stipule (s’il prévoit des aménagements ou une suppression du droit à indemnisation) ou en fonction des motifs de la résiliation (selon qu’elle intervient pour un motif susceptible de constituer une faute du cocontractant ou pour un motif d’intérêt général).

(ii)       Ensuite, le juge de cassation livre une grille de lecture des règles applicables en cas d’annulation de la décision juridictionnelle à l’origine de la résiliation (que cette décision ait enjoint à l’administration de résilier – droit antérieur – ou directement résilié le contrat – droit positif) :

• S’agissant des conséquences indemnitaires de l’annulation de la décision juridictionnelle, il considère que « le préjudice éventuellement né de l’exécution de la décision juridictionnelle annulée n’est pas indemnisable», ce qui borne la responsabilité des juges,
• Lorsqu’une décision juridictionnelle de résiliation est annulée, il appartient à l’administration de « tirer les conséquences de cette annulation» en faisant application des principes de la décision « Béziers II » : c’est alors à l’administration qu’il appartient de décider, sous le contrôle du juge administratif « et dès lors qu’une telle mesure n’est pas sans objet, de reprendre les relations contractuelles, sauf si une telle reprise est de nature à porter une atteinte excessive à l’intérêt général et, eu égard à la nature du contrat en cause, aux droits du titulaire d’un nouveau contrat dont la conclusion aurait été rendue nécessaire par la résiliation ».
• Enfin, les conséquences indemnitaires que ce choix de l’administration entraîne pour le titulaire sont précisées :
  • en cas de non-reprise, le titulaire a droit à une indemnisation : ce droit « s’apprécie au regard des motifs de cette dernière décision et prend en compte les sommes qui, le cas échéant, lui ont déjà été versées après la résiliation initiale du contrat» ;
  • en cas de reprise des relations contractuelles, si la personne publique a déjà versé une indemnisation en application de la résiliation initiale, elle doit alors « exiger de son cocontractant qu’il lui restitue les sommes versées correspondant à la durée restant à courir de l’exécution du contrat», ce qui semble signifier que la période pendant laquelle le contrat n’a pas été exécuté serait indemnisable.

Au regard de ces éléments, le Conseil d’État censure pour erreur de droit la solution retenue par la cour administrative d’appel de Marseille, qui s’était bornée à juger que l’origine juridictionnelle de la résiliation excluait par principe tout droit à indemnisation du titulaire.

Plutôt que de régler l’affaire au fond comme il lui était loisible de faire ⁵⁾ « […] si l’intérêt d’une bonne administration de la justice le justifie », cf. L. 821-2 du code de justice administrative., il renvoie l’affaire devant la même cour, faisant ainsi durer pour la société Opilo une affaire vieille de plus dix ans déjà…

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