La liaison du contentieux en cours d’instance est morte, vive la liaison du contentieux en cours d’instance !

CE Avis n° 426472 du 27 mars 2019

   1. Rappel des faits

Le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a transmis, par un jugement avant dire droit le dossier de M. et Mme D au Conseil d’État, accompagné des questions suivantes :

« 1°) Lorsqu’une demande indemnitaire a été adressée à l’administration avant la saisine du juge administratif, mais qu’à la date de cette saisine aucune décision statuant sur cette demande n’est encore intervenue – notamment pas une décision implicite de rejet -, les dispositions du second alinéa de l’article R. 421-1 du code de justice administrative doivent-elles être interprétées en ce sens qu’elles excluent toute possibilité de régularisation par la liaison du contentieux en cours d’instance ‘

2°) En cas de réponse négative à la première question :

a. La circonstance que l’administration aurait opposé une fin de non-recevoir, notamment tirée du défaut de liaison du contentieux, avant l’intervention d’une décision sur la demande préalable s’opposerait-elle à la régularisation de la requête du fait de l’intervention en cours d’instance de cette décision ‘

b. La régularisation de la requête résulterait-elle seulement de l’intervention en cours d’instance de cette décision, ou nécessiterait-elle que le requérant présente des écritures réitérant ses conclusions indemnitaires ‘

3°) En cas de réponse positive à la première question, le juge devrait-il se borner à constater que des écritures présentées par le requérant en cours d’instance, après l’intervention d’une décision statuant sur sa demande préalable, à l’effet de réitérer ses conclusions indemnitaires, sont sans incidence sur l’irrecevabilité de la requête, ou lui appartiendrait-il alors de regarder ces écritures comme constituant une nouvelle requête, à traiter comme telle » ;

Il demandait aux juges du Palais Royal de déterminer si, dans le cas où un requérant saisit la juridiction d’un recours indemnitaire après avoir présenté une demande préalable à l’administration mais avant l’intervention d’une décision sur cette demande, les dispositions du second alinéa de l’article R. 421-1 du code de justice administrative s’opposent à ce que sa requête soit régularisée en cours d’instance.

Pour rappel, aux termes du second alinéa de l’article susvisé « lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle ».

Cette rédaction est issue du décret dit JADE1, qui avait opéré une révolution (au sens littéral du terme) de la condition de recevabilité des recours indemnitaires tenant à l’obligation de liaison préalable du contentieux.

   2. Ante-JADE

La rédaction antérieure de l’article R. 421-1 du code de justice administrative ne liait pas la recevabilité de la requête tendant au paiement d’une somme d’argent à l’intervention préalable d’une décision de l’administration. Il était alors acquis que cette décision pouvait intervenir en cours d’instance. Le contentieux pouvait ainsi être lié soit avant l’introduction du recours, soit avant que le juge ne se prononce sur ce dernier2. Dès lors, une requête introduite avant l’intervention d’une décision ne pouvait être rejetée par ordonnance pour irrecevabilité manifeste insusceptible d’être régularisée en cours d’instance3.

Dans le cas où un recours tendant à la condamnation de l’administration au paiement d’une somme d’argent sans qu’une demande préalable lui ait été adressée, il pouvait être régularisé en cours d’instance soit par une demande idoine adressée à l’administration avant que le juge ne se prononce4, soit par la communication d’une défense au fond de l’administration mise en cause5.

Partant, si l’administration défendait au fond sans opposer de fin de non recevoir à titre principal, cette défense devait être regardée comme faisant naître une décision liant le contentieux. Seul un mémoire en défense soulevant l’irrecevabilité de la requête à titre principal et défendant au fond à titre subsidiaire n’avait, lui, pas pour effet de lier le contentieux en cours d’instance6

   3. L’intervention du décret JADE

Le décret JADE devait remettre en cause la possibilité de lier le contentieux en cours d’instance.

Le Conseil d’État lui-même communiquait en ce sens sur son site internet :

« L’obligation de liaison préalable du contentieux, qui impose au requérant d’avoir fait naître une décision de rejet de l’administration avant de saisir le juge, est étendue de deux façons : […] dans les litiges indemnitaires, le juge ne pourra désormais être saisi que si une décision de rejet par l’administration est préalablement intervenue (alors qu’actuellement la jurisprudence admet que la demande puisse être faite après l’introduction du recours contentieux). »7

Cette position s’inscrivait dans la ligne des préconisations présentées dans le Rapport du groupe de travail présidé par Odile Piérart, intitulé Réflexions pour la justice administrative de demain et remis au Conseil d’État en novembre 2015 :

« le groupe de travail a estimé qu’il serait opportun, ne serait-ce qu’en termes de clarification du débat contentieux, que tout litige soumis au juge administratif ait fait l’objet d’au moins un examen préalable par l’administration – ou par la personne dont on entend rechercher la responsabilité. Il propose donc de modifier le code de justice administrative, et notamment son article R. 421-1, afin d’universaliser la règle de la décision préalable, […] s’agissant du contentieux indemnitaire autre que celui des travaux publics, en ne permettant plus la régularisation, en cours d’instance, de l’absence de saisine préalable de l’administration ».

Par suite, les requêtes tendant à la condamnation de l’administration au paiement d’une somme d’argent introduites sans qu’une demande indemnitaire ait été adressée au préalable à l’administration devaient être jugées irrecevables8.

   4. Post-JADE

L’avis du Conseil d’État du 27 mars 2019 vient battre en brèche ce système et remet en cause le prisme au travers duquel les modifications induites par le décret JADE doivent être lues.

En premier lieu, les juges du Palais Royal estiment « qu’en l’absence d’une décision de l’administration rejetant une demande formée devant elle par le requérant ou pour son compte, une requête tendant au versement d’une somme d’argent est irrecevable et peut être rejetée pour ce motif même si, dans son mémoire en défense, l’administration n’a pas soutenu que cette requête était irrecevable, mais seulement que les conclusions du requérant n’étaient pas fondées ».

Exit, donc, la nuance tenant à la défense au fond à titre subsidiaire et non a titre principal par l’administration, en ce qu’une défense au fond aurait pour effet de lier le contentieux en cours d’instance. L’administration pourra désormais présenter sa défense sans avoir à craindre que cette dernière ait pour effet de lier le contentieux en cours d’instance.

En outre, le moment où cette irrecevabilité doit s’apprécier n’est désormais plus le moment où la requête est introduite, ce qui devait être précédemment jugé à l’aune de l’article R. 421-1 du code de justice administrative modifié par le décret JADE.

En effet, en second lieu, le Conseil d’État indique que : « les termes du second alinéa de l’article R. 421-1 du code de justice administrative n’impliquent pas que la condition de recevabilité de la requête tenant à l’existence d’une décision de l’administration s’apprécie à la date de son introduction. Cette condition doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l’administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle. Par suite, l’intervention d’une telle décision en cours d’instance régularise la requête, sans qu’il soit nécessaire que le requérant confirme ses conclusions et alors même que l’administration aurait auparavant opposé une fin de non-recevoir fondée sur l’absence de décision ».

L’intervention d’une décision de l’administration doit donc intervenir en cours d’instance avant que le juge ne statue9, nonobstant la circonstance que l’administration ait opposé ou non une fin de non recevoir à cette requête. On imagine que l’administration aura donc tout intérêt à taire l’irrecevabilité qu’elle aurait pu identifier de la requête présentée sans liaison préalable, et à se cantonner à ne présenter qu’une défense au fond pour éviter d’alerter le requérant sur l’absence de demande préalable et, ergo, l’absence de décision préalable.

Cet avis constitue donc bel et bien une seconde révolution dans le contentieux indemnitaire administratif. Le régime de recevabilité des requêtes indemnitaires s’en trouve assoupli.

  1. Décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016 portant modification du code de justice administrative. []
  2. CE 8 juillet 1970 Andry : publication Rec. CE. []
  3. CE 5 avril 2003 SA Clinique les Châtaigniers, req. n° 238683. []
  4. CE, 11 avr. 2008 Ét. français du sang, req. n° 281374, voir également décision précitée. []
  5. CE 25 juin 2008 Caisse primaire d’assurance maladie de Dunkerque, req. n° 235887. []
  6. CE du 21 février 1997, req. n° 86678. []
  7. Parution du décret dit « Justice administrative de demain » portant modification du code de justice administrative, communiqué diffusé le 4 novembre 2016 sur le site du Conseil d’État. []
  8. Voir en ce sens TA de Lyon 16 Mars 2018, req. n° 1702999 []
  9. On peut s’interroger sur la possibilité pour le juge de statuer par une ordonnance de tri avant une audience au fond, en application des dispositions de l’article R. 221-4 du code de justice administrative ? []