Autorisation de changement d’usage des locaux d’habitation : présomption applicable en cas d’affectation du local à un autre usage que l’habitation

CE 5 avril 2019 Commune de Neuilly-sur-Seine, req. n° 410039 : mentionné dans les T. du Rec. CE

La décision commentée permet au Conseil d’Etat de préciser l’office du juge dans la recherche de l’affectation d’un local, au sens de l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitat1, selon qu’il soit réputé à usage d’habitation ou à un autre usage au 1er janvier 1970.

  1. Le contexte du pourvoi

Un particulier a signé, le 12 juillet 2011, une promesse de vente relative à un local dont il est le propriétaire. Le notaire chargé de cette vente a contacté la mairie de Neuilly-sur-Seine qui, par une lettre du 2 août 2011, a indiqué que ce local était un bien à usage de remise et de garage qui n’était pas à usage professionnel, commercial ou industriel. Elle a, en outre, précisé que ce local avait fait l’objet, le 11 mars 1982, d’un procès-verbal à raison de sa transformation, sans autorisation, en local commercial et que l’affectation de ce local ne pouvait être modifiée.

Le bénéficiaire de la promesse de vente ayant renoncé à acquérir le bien pour ce motif, ledit particulier a recherché la responsabilité de la commune pour la faute qu’elle aurait commise en donnant des informations erronées sur l’affectation du local, demandant ainsi la réparation de son préjudice à hauteur de 400 000 €.

Après le rejet de sa demande par le tribunal administratif de Cergy-Pontoise, elle a finalement été accueillie par la cour administrative d’appel de Versailles qui a condamné la commune de Neuilly-sur-Seine à verser une indemnité de 78 000 € estimant que la commune avait fourni des informations erronées en considérant que le local n’était pas à usage commercial.

  1. La décision du Conseil d’État

Saisi du pourvoi de la commune de Neuilly-sur-Seine, le Conseil d’État annule l’arrêt de la cour, précisant ainsi les dispositions de l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitat relatif au changement d’usage des locaux destinés à l’habitation.

Cet article prévoit que, dans les communes de plus de 200 000 habitants et dans celles des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, le changement d’usage d’un local destiné à l’habitation est soumis à autorisation préalable. Il précise qu’un local est réputé à usage d’habitation s’il était déjà affecté à cet usage au 1er janvier 1970. L’affectation du local peut être établie par tout mode de preuve. Les locaux construits ou faisant l’objet de travaux ayant pour conséquence d’en changer la destination, après cette date, sont réputés avoir l’usage pour lequel la construction ou les travaux sont autorisés.

Pour retenir la responsabilité de la commune, la cour s’était ainsi fondée sur les circonstances que le local litigieux était affecté à un usage commercial depuis 1963, qu’il avait été répertorié comme local à usage commercial lors de la révision foncière de 1970 et qu’il n’avait pas été réaffecté à l’habitation après cette date.

Le Conseil d’État censure cette interprétation en considérant que si « en l’absence d’autorisation de changement d’affectation ou de travaux postérieure, un local est réputé être à usage d’habitation s’il était affecté à cet usage au 1er janvier 1970, sans qu’il y ait lieu de rechercher si cet usage était fondé en droit à cette date », ces dispositions n’ont en revanche « ni pour objet ni pour effet d’attacher pareilles conséquences au constat, au 1er janvier 1970, de l’affectation d’un local à un autre usage que l’habitation ».

En conséquence, le Conseil d’État considère qu’en jugeant que le local était à usage commercial, au 1er janvier 1970, sans rechercher si cet usage était fondé en droit à cette date, la cour a entaché son arrêt d’une erreur de droit.

Le Conseil d’État met ainsi en place un double standard pour la recherche de l’affectation d’un local au sens de l’article L. 631-7 précité :

  • Dans le cas où le local serait affecté au 1er janvier 1970 à un autre usage que l’habitation (et qu’il n’a pas fait l’objet de travaux ayant pour conséquence d’en changer la destination postérieurement à cette date), il faut vérifier que cet usage est fondé en droit ;
  • Dans le cas où il serait affecté au 1er janvier 1970 à l’usage d’habitation (et qu’il n’a pas fait l’objet de travaux ayant pour conséquence d’en changer la destination postérieurement à cette date), le local est automatiquement réputé être affecté à ce même usage sans qu’il soit nécessaire de s’assurer que cet usage est fondé en droit.

Si cette interprétation de la Haute juridiction peut paraître sévère, elle s’inscrit pleinement dans la logique qui a présidé à la création de cet article. L’autorisation préalable à tout changement d’affectation d’un local à usage d’habitation avait en effet été mise en place pour faire face à la pénurie de logements au sortir de la Seconde guerre mondiale2.

 

 

  1. Article L. 631-7 CCH : « La présente section est applicable aux communes de plus de 200 000 habitants et à celles des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne. Dans ces communes, le changement d’usage des locaux destinés à l’habitation est, dans les conditions fixées par l’article L. 631-7-1, soumis à autorisation préalable.

    Constituent des locaux destinés à l’habitation toutes catégories de logements et leurs annexes, y compris les logements-foyers, logements de gardien, chambres de service, logements de fonction, logements inclus dans un bail commercial, locaux meublés donnés en location dans les conditions de l’article L. 632-1 ou dans le cadre d’un bail mobilité conclu dans les conditions prévues au titre Ier ter de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986.

    Pour l’application de la présente section, un local est réputé à usage d’habitation s’il était affecté à cet usage au 1er janvier 1970. Cette affectation peut être établie par tout mode de preuve. Les locaux construits ou faisant l’objet de travaux ayant pour conséquence d’en changer la destination postérieurement au 1er janvier 1970 sont réputés avoir l’usage pour lequel la construction ou les travaux sont autorisés.

    Toutefois, lorsqu’une autorisation administrative subordonnée à une compensation a été accordée après le 1er janvier 1970 pour changer l’usage d’un local mentionné à l’alinéa précédent, le local autorisé à changer d’usage et le local ayant servi de compensation sont réputés avoir l’usage résultant de l’autorisation.

    Sont nuls de plein droit tous accords ou conventions conclus en violation du présent article.

    Le fait de louer un local meublé destiné à l’habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile constitue un changement d’usage au sens du présent article. » []

  2. Ce dispositif a initialement été mis en place par l’ordonnance n°45-2394 du 11 octobre 1945 relative à la crise du logement. []