La règle de caducité des requêtes introduites contre une autorisation d’urbanisme n’est pas conforme à la Constitution

Décision n° 2019-777 QPC du 19 avril 2019, M. Bouchaïd S.

Sur renvoi du Conseil d’État ¹⁾CE 8 février 2019 M. A.., req. n° 424146 ; Commentaire AdDen avocat publié le 20 février 2019., le Conseil constitutionnel a été saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) portant sur la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de la règle de caducité des requêtes dirigées contre une autorisation d’urbanisme prévue à l’article L. 600-13 du code de l’urbanisme.

Ces dispositions, introduites par l’article 111 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté, prévoyaient que lorsque le requérant n’a pas, dans un délai de trois mois, produit toutes les pièces nécessaires au jugement, sa requête est déclarée caduque ²⁾Aux termes de l’article L. 600-13 du code de l’urbanisme : « La requête introductive d’instance est caduque lorsque, sans motif légitime, le demandeur ne produit pas les pièces nécessaires au jugement de l’affaire dans un délai de trois mois à compter du dépôt de la requête ou dans le délai qui lui a été imparti par le juge. / La déclaration de caducité peut être rapportée si le demandeur fait connaître au greffe, dans un délai de quinze jours, le motif légitime qu’il n’a pas été en mesure d’invoquer en temps utile. »..

Après avoir considéré qu’une règle de caducité pouvait être justifiée par l’objectif d’intérêt général tendant à limiter les recours dilatoires (1), le Conseil Constitutionnel a estimé que le dispositif mis en place par l’article L. 600-13 du code de l’urbanisme, trop imprécis, portait une atteinte disproportionnée au droit à un recours effectif (2).

1          La limitation des recours dilatoires, un objectif d’intérêt général justifiant les atteintes au droit à un recours effectif

En l’espèce, le requérant soutenait que les dispositions de l’article L. 600-13 du code de l’urbanisme portaient atteinte au droit à un recours effectif garanti par l’article 16 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen ³⁾Décision n° 2011-129 QPC du 13 mai 2011, Syndicat des fonctionnaires du Sénat..

Le Conseil Constitutionnel a considéré que cette règle de caducité des requêtes était susceptible de porter atteinte au droit à un recours effectif dès lors qu’elle a pour effet d’éteindre l’instance. Elle prive en effet le requérant de la possibilité de voir sa requête examinée au fond par une juridiction au-delà d’un certain délai ⁴⁾« si la déclaration de caducité peut être rapportée lorsque le demandeur fait connaître, dans un délai de quinze jours, un motif légitime justifiant qu’il n’a pas produit les pièces nécessaires au jugement de l’affaire dans le délai imparti, elle ne peut en revanche être rapportée par la seule production des pièces jugées manquantes. D’autre part, dès lors que la caducité a été régulièrement prononcée, le requérant ne peut obtenir l’examen de sa requête par une juridiction ; il ne peut introduire une nouvelle instance que si le délai de recours n’est pas expiré. » (Décision commentée, considérant 7)..

Le Conseil constitutionnel a néanmoins estimé que la limitation des recours dilatoires constituait un objectif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte à ce principe. Le Conseil reprend ici une solution dégagée dans une décision QPC de 2011 dans laquelle il avait jugé que la limitation des recours dilatoires, découlant de l’objectif d’intérêt général de bonne administration de la justice, pouvait justifier une atteinte au droit à un recours effectif. Il s’agissait alors de la suppression du double degré de juridiction dans certains contentieux ⁵⁾Décision n° 2011-153 QPC du 13 juillet 2011, M. Samir A..

En l’espèce, l’objectif poursuivi par le législateur était de réduire les délais de jugements ⁶⁾Amendement n°428 du 23 juin 2016 présenté par M. Goldberg à propos du projet de loi Egalité et Citoyenneté n°3851. et d’encadrer le délai de transmission des pièces par les parties afin d’empêcher des recours dilatoires uniquement destinés à ralentir la réalisation d’opérations de logements ⁷⁾Rapport n° 3503 sur la mobilisation du foncier privé en faveur du logement, M. Daniel Goldberg pour la commission des affaires économiques, 16 février 2016, page 53..

L’introduction d’une règle de caducité a été perçue comme un puissant moyen de limiter de tels procédés, consistant, par exemple, à ne pas produire ou à retarder la production de pièces ⁸⁾Rapport n° 827 sur le projet de loi relatif à l’égalité et à la citoyenneté, Mmes Dominique ESTROSI SASSONE et Françoise. GATEL pour la commission spéciale, 14 septembre 2016 pages 326 et 327..

Le but poursuivi par la loi apparaissait donc légitime.

2          Une atteinte disproportionnée au droit à un recours effectif

Toutefois, le Conseil constitutionnel a considéré que le dispositif de caducité mis en place par l’article L. 600-13 du code de l’urbanisme n’était pas conforme à la Constitution faute de prévoir un encadrement suffisant à sa mise en œuvre.

Selon les Sages, l’atteinte portée au droit à un recours effectif est disproportionnée dès lors notamment que les dispositions contestées ne permettaient pas de déterminer ce que pouvaient être les pièces manquantes justifiant une déclaration de caducité. En effet, le mécanisme de caducité résultant de l’article L. 600-13 permettait au juge d’apprécier librement la nécessité de fournir certaines pièces et de rendre une décision de caducité au-delà du délai de trois mois sans avoir sollicité la communication des pièces manquantes de la part du requérant.

Le Conseil Constitutionnel a ainsi relevé que :

• la notion de « pièces nécessaires au jugement d’une affaire» était insuffisamment précise ;
• la caducité n’était pas subordonnée à une invitation du juge à produire les pièces qu’il considérait comme manquante ⁹⁾ « d’une part, la notion de « pièces nécessaires au jugement d’une affaire » est insuffisamment précise pour permettre à l’auteur d’une requête de déterminer lui-même les pièces qu’il doit produire. D’autre part, le juge administratif peut, sur le fondement des dispositions contestées, prononcer la caducité de la requête sans être tenu, préalablement, ni d’indiquer au requérant les pièces jugées manquantes ni même de lui préciser celles qu’il considère comme nécessaires au jugement de l’affaire. » (Décision commentée, considérant 6).;
• la déclaration de caducité peut seulement être rapportée lorsque le demandeur fait connaître, dans un délai de quinze jours, un motif légitime ;
• lorsque la caducité a été régulièrement prononcée, le requérant ne peut obtenir l’examen de sa requête par une juridiction.

Les imprécisions entourant ce texte avaient déjà été vivement dénoncées par la doctrine et suscitaient des interrogations chez les praticiens ¹⁰⁾Commentaire sous l’ancien article L. 600-13 du code de l’urbanisme, Code Dalloz..

Le rapport déposé le 11 janvier 2018 « Propositions pour un contentieux des autorisations d’urbanisme plus rapide et plus efficace » réalisé par un groupe de travail présidé par Mme Maugüé avait ainsi considéré que le texte était peu lisible et peu praticable et recommandé son abrogation ¹¹⁾Propositions pour un contentieux des autorisations d’urbanisme plus rapide et plus efficace, Mme Christine Maugüé, rapport remis le 11 janvier 2018 au ministre de la cohésion des territoires, page 18..

A la différence de la décision rendue par le Conseil Constitutionnel, le rapport pointait également le fait que la notion de caducité d’une requête était imprécise, alors qu’une telle règle n’existe pas par ailleurs en contentieux administratif, et suscitait des inquiétudes de la part des professionnels ¹²⁾2018 : une nouvelle étape de la spécificité du contentieux de l’urbanisme, Christine Maugüé et Cécile Barrois de Sarigny, RFDA 2019 page 33..

La loi « ELAN » du 23 novembre 2018 ¹³⁾Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique. a ainsi abrogé les dispositions de l’article L. 600-13 qui ne sont désormais plus en vigueur.

C’est donc sans difficulté que le Conseil constitutionnel a décidé que sa décision était d’application immédiate et concernait ainsi toutes les instances en cours.

Rappelons enfin qu’en dépit de la suppression de la règle de caducité des requêtes, la volonté de réduire le nombre de requêtes et de sécuriser les projets de construction a récemment permis d’étoffer le corps de règles spécifiques au contentieux de l’urbanisme en y ajoutant notamment la cristallisation systématique des moyens ¹⁴⁾Article R. 600-5 du code de l’urbanisme dérogeant à l’article R. 611-7-1 du code de justice administrative., la prolongation de la suppression de l’appel dans certains contentieux ¹⁵⁾ Article R. 811-1-1 du code de justice administrative. ou encore la fixation d’un délai de jugement de dix mois ¹⁶⁾Article R. 600-6 du code de l’urbanisme..

Ces dispositions ont notamment été introduites par le décret n° 2018-617 du 17 juillet 2018 portant modification du code de justice administrative et du code de l’urbanisme et la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite « loi ELAN ».

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