Publication d’un décret d’application de la loi ELAN modifiant le code de l’urbanisme

Décret n° 2019-481 du 21 mai 2019 modifiant diverses dispositions du code de l’urbanisme

Ce décret, paru au Journal officiel du 22 mai 2019, a été pris à la suite de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (dite « loi ELAN »).

1          Constructibilité limitée et avis de la CDPENAF

1.1       En l’absence de plan local d’urbanisme, de tout document d’urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune. L’article L. 111-4 du code de l’urbanisme énonce toutefois un certain nombre de dérogations à cette règle dite de la « constructibilité limitée ».

1.2       La loi ELAN y a ajouté un 2° bis portant sur « Les constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles, lorsque ces activités constituent le prolongement de l’acte de production et dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées ». Tout en précisant, notamment, que dans ce cas, « L’autorisation d’urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers » (CDPENAF).

1.3       L’article 2 du décret n° 2019-481 ajoute en conséquence cette hypothèse à l’article R. 111-20 du code de l’urbanisme, qui prévoit que les avis de cette commission sont réputés favorables s’ils ne sont pas intervenus dans un délai d’un mois à compter de sa saisine par le préfet de département.

2          Création d’une ZAC par l’approbation du plan local d’urbanisme (PLU)

2.1       Les zones d’aménagement concerté (ZAC) sont les zones à l’intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d’intervenir pour réaliser ou faire réaliser l’aménagement et l’équipement des terrains. La personne publique prenant l’initiative de la création d’une ZAC doit constituer et approuver un dossier de création1.

Le périmètre et le programme de la ZAC sont toutefois approuvés par délibération du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou, dans certains cas, par décision du préfet. Néanmoins, lorsque la commune ou l’EPCI compétent a pris l’initiative de la création de la zone, la délibération approuvant le dossier de la zone porte création de celle-ci2.

2.2       L’article 9 de la loi ELAN a ajouté un nouveau mode de création d’une ZAC, en insérant au code de l’urbanisme un article L. 151-7-2 prévoyant que : « Lorsque l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou la commune est compétent en matière de plan local d’urbanisme et pour approuver le dossier de création de la zone d’aménagement concerté, la délibération d’approbation du plan local d’urbanisme contenant des orientations d’aménagement et de programmation peut valoir acte de création de la zone d’aménagement concerté, selon des conditions définies par décret en Conseil d’État ».

2.3       L’article 3 du décret n° 2019-481 vient préciser cette procédure, à laquelle l’article L. 311-1 fait également désormais référence. Schématiquement :

  • L’approbation du PLU vaut acte de création de la ZAC lorsque son rapport de présentation comporte une description de l’existant dans le périmètre de cette ZAC ainsi que de son environnement et qu’il énonce les raisons pour lesquelles, au regard des dispositions PLU et de l’insertion dans l’environnement naturel ou urbain, la création de cette zone a été retenue (nouvel article R. 151-2-1).
  • En pareille hypothèse, est mise en œuvre la procédure d’évaluation environnementale commune valant à la fois évaluation d’un plan ou d’un programme et d’un projet prévue au II de l’article R. 122-25 du code de l’environnement (article R. 151-3 modifié).
  • C’est cette partie de l’évaluation environnementale du PLU qui sera, ensuite, éventuellement actualisée au stade du dossier de réalisation de la ZAC (article R. 311-7 modifié).
  • Les orientations d’aménagement et de programmation applicables à cette ZAC comportent au moins le schéma d’aménagement de la zone d’aménagement concerté qui en précise les principales caractéristiques d’organisation spatiale, le programme global prévisionnel des constructions à édifier dans la ZAC et la mention du régime applicable au regard de la part communale ou intercommunale de la taxe d’aménagement (nouvel article R. 151-8-1).
  • Les effets juridiques attachés à cette création ont pour point de départ l’accomplissement des formalités prévues à l’article R. 153-21 du code de l’urbanisme (régissant la publicité des actes relatifs à l’approbation ou à l’évolution du PLU) et non celles prévues à l’article R. 311-5 (régissant la publicité de l’acte créant la ZAC selon le mode traditionnel) (article R. 311-1 modifié).

3          Documents graphiques des cartes communales

3.1       Les communes qui ne sont pas dotées d’un PLU ou d’un document en tenant lieu peuvent élaborer une carte communale. L’article L. 161-4, anciennement L. 124-2, du code de l’urbanisme prévoit que la carte communale délimite les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, sous réserve de certaines exceptions assorties de diverses conditions.

L’énoncé des exceptions en cause avait toutefois été modifié par la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêche selon une formulation qui avait paru les restreindre, en semblant désormais exclure les constructions nécessaires à l’exploitation agricole ou forestière ou à la mise en valeur des ressources naturelles.

3.2       L’article 39 de la loi ELAN a donc réécrit l’article L. 161-4 afin de le faire correspondre à la volonté du législateur3. Il en a profité pour soumettre deux de ces exceptions à l’avis de la CDPENAF.

3.3       L’article R. 161-4 du code de l’urbanisme prévoit que la délimitation de ces secteurs est opérée par les documents graphiques de la carte communale et il énumérait également, jusqu’alors, les exceptions applicables.

L’article 5 du décret n° 2019-481 le réécrit totalement, pour prévoir désormais que : « Le ou les documents graphiques délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et ceux où les constructions ne peuvent pas être autorisées, à l’exception de celles mentionnées à l’article L. 161-4. / L’avis [de la CDPENAF] est réputé favorable s’il n’est pas intervenu dans un délai d’un mois à compter de la saisine par l’autorité compétente en matière d’autorisations d’urbanisme ».

4          Publicité et opposabilité des cahiers des charges de cession de terrains (CCCT)

4.1       L’article L. 311-6 prévoit que les cessions ou concessions d’usage de terrains à l’intérieur des ZAC font l’objet d’un cahier des charges qui indique le nombre de mètres carrés de surface de plancher dont la construction est autorisée sur la parcelle cédée et qui peut, en outre, fixer des prescriptions techniques, urbanistiques et architecturales imposées pour la durée de la réalisation de la zone.

Jusqu’à la loi ELAN, il était également prévu que le CCCT devait être approuvé par le maire ou le président de l’EPCI, lorsque la création de la ZAC relevait de la compétence du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’EPCI, et par le préfet dans les autres cas.

Les juridictions administratives et judiciaires reconnaissent au CCCT en ZAC un caractère règlementaire dès lors qu’il est approuvé par l’autorité compétente ; de même qu’a été admise son opposabilité au permis de construire s’il avait, en outre, fait l’objet de mesures de publicité. Depuis 2007, l’article R. 431-23 du code de l’urbanisme prévoit par ailleurs qu’un extrait du CCCT doit figurer dans le dossier de demande de permis de construire.

4.2       L’article 9 de la loi ELAN a modifié l’article L. 311-6, d’une part, pour rendre simplement facultative l’approbation du CCCT et, d’autre part, pour prévoir des mesures de publicité dont le respect conditionnera expressément son opposabilité à l’autorisation d’urbanisme :

« [L’autorité compétente] peut approuver le cahier des charges. Si le cahier des charges a été approuvé, et après qu’il a fait l’objet de mesures de publicité définies par décret, celles de ses dispositions qui sont mentionnées au premier alinéa sont opposables aux demandes d’autorisation d’urbanisme ».

4.3       A cet effet, l’article 5 du décret n° 2019-481, dont le III précise qu’il n’est cependant applicable qu’aux CCCT approuvés à compter du 1er juillet 2019, vient préciser le régime des CCCT :

  • En cas d’approbation du CCCT, la mention de cette approbation et du lieu où il peut être consulté est affichée pendant un mois en mairie ou au siège de l’EPCI compétent et, dans ce cas, dans les mairies des communes membres concernées ; elle peut en outre devoir être publiée au recueil des actes administratifs (nouvel article D. 311-11-1).
  • Les dispositions du CCCT fixant la surface constructible autorisée et, le cas échéant, des prescriptions techniques, urbanistiques et architecturales sont opposables aux demandes d’autorisation d’urbanisme à l’expiration de ce délai d’affichage d’un mois (nouvel article D. 311-11-2).
  • Ces dispositions ne sont plus requises dans le dossier de demande de permis de construire que lorsque le CCCT a été approuvé et publié dans les conditions ainsi prévues (article R. 431-23 modifié).

5          Délai d’instruction et pièce non prévue par le code de l’urbanisme

5.1       L’article R. 423-38 du code de l’urbanisme prévoit que lorsque le dossier de demande de permis ou de déclaration ne comprend pas les pièces exigées par le code, l’autorité compétente les sollicite dans le délai d’un mois à compter de la réception du dossier. L’article R. 423-41 précise à cet égard qu’une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin de ce délai d’un mois n’a pas pour effet de modifier les délais d’instruction.

5.2       L’article 6 du décret n° 2019-481 complète ce second article pour prévoir qu’il en va de même lorsque la demande de pièce complémentaire porte en fait sur une pièce qui n’est énumérée par le code de l’urbanisme.

  1. Articles L. 311-1, R. 311-1 et R. 311-2 du code de l’urbanisme. []
  2. Articles L. 311-1 et R. 311-3 du code de l’urbanisme. []
  3. Cf. le Rapport n° 630 (2017-2018) de Mme Dominique Estrosi Sassone, fait au nom de la commission des affaires économiques du Sénat, déposé le 4 juillet 2018. []