Les recours relatifs à une subvention, y compris en cas de convention, relèvent du juge de l’excès de pouvoir

CE 29 mai 2019 Société par actions simplifiée Royal Cinéma, req. n° 428040 : publié au recueil Lebon

Par un avis du 29 mai 2019, le Conseil d’État a précisé le régime de recours contentieux dont relèvent les actions engagées en matière de subvention.

Par une délibération du 19 décembre 2014, le conseil municipal de Mont-de-Marsan a attribué à la société Le Club une subvention de 1 500 000 EUR.

Conformément aux dispositions de la loi n° 2000-321 du12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leur relations avec les administrations, qui imposent la conclusion d’une convention pour les subventions dont le montant annuel dépasse 23 000 EUR, cette délibération autorisait également le maire à signer une telle convention avec la société Le Club. Cette convention a été signée par les parties le 6 janvier 2015.

Des requérants ont déposé un recours tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de la délibération de 19 décembre 2014 ainsi que de la convention du 6 janvier 2015 devant le tribunal administratif de Pau. Cette requête a été rejetée par un jugement du 29 décembre 2015.

Les requérants ont interjeté appel de ce jugement et, par un arrêt n° 16BX00581 du 8 février 2019, la cour administrative d’appel de Bordeaux a transmis au Conseil d’État la question suivante :

« Le régime de recours contentieux ouvert par la décision du 4 avril 2014 du Conseil d’État, statuant au contentieux, département de Tarn-et-Garonne, n° 358994, (…) est-il applicable lorsque le litige porte sur une convention ayant pour objet l’octroi d’une subvention à la demande du bénéficiaire et dont les conditions d’attribution et les modalités de versement sont unilatéralement déterminées par la décision ou la délibération préalable d’une collectivité publique » ?

1          A cette interrogation le Conseil d’État répond par la négative : les recours relatifs à une subvention doivent être introduits devant le juge de l’excès de pouvoir dès lors que la décision d’attribution d’une subvention est un acte unilatéral qui crée des droits au profit de son bénéficiaire.

Cet avis apporte ainsi des précisions intéressantes et s’il constitue un avis important, deux arrêts antérieurs du Conseil d‘État avaient déjà amorcé cette position.

Le premier arrêt, du 5 juillet 2010, précisait ainsi que la décision d’attribution d’une subvention crée des droits au profit de son bénéficiaire, et que celui-ci peut en conséquence se prévaloir devant le juge administratif des règles relatives au retrait des décisions créatrices de droit1.

Le second arrêt, du 26 juillet 2011, concernait un contrat d’agriculture durable, qui attribue des aides à son titulaire. Après avoir estimé de la même manière qu’un tel contrat crée des droits au profit de son bénéficiaire, le Conseil d’État a affirmé que ce dernier peut contester par la voie du recours pour excès de pouvoir les dispositions règlementaires régissant son contrat ainsi que les mesures prises par l’administration dans le cadre de son exécution2.

Cette position du Conseil d’État n’a pas toujours été entendue par les juridictions du fond qui avaient tendance, jusqu’à encore récemment, à rendre des décisions contradictoires sur cette question.

Deux jurisprudences récentes illustrent cette contradiction : alors que la cour administrative d’appel de Nantes a tranché dans le sens du Conseil d’État3 en estimant que la décision d’attribution d’une subvention crée des droits au profit de son bénéficiaire, le tribunal administratif de Paris a lui estimé que le recours « Tarn-et-Garonne » devait s’appliquer dans une telle situation4.

2          Aussi, le Conseil d’État par son avis du 29 mai 2019 clarifie désormais la situation.

Depuis l’arrêt « Département de Tarn-et-Garonne »5, les tiers à un contrat administratif susceptibles d’être lésés dans leurs intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses peuvent le contester par la voie du recours de plein contentieux.

2.1       La question de l’ouverture de ce recours en matière de conventions attributives de subventions se posait donc.

En effet, au-delà de 23 000 EUR, la loi du 12 avril 2000 impose la conclusion d’une convention attributive de subvention entre son bénéficiaire et la personne publique, afin notamment de déterminer l’objet, le montant, les modalités de versement et les conditions d’utilisation de la subvention.

Prenant ainsi une dimension contractuelle, le contentieux de la subvention aurait pu relever du recours de plein contentieux tel que défini par l’arrêt « Département de Tarn-et-Garonne » précité.

Tel n’est toutefois pas la position retenue par le Conseil d’État : le régime de recours contentieux ne dépend pas tant de la forme que prend l’acte attributif de la subvention, mais davantage de la nature même des subventions.

Pour soustraire le contentieux des subventions au recours de plein contentieux, le Conseil d’État s’appuie sur le fait que la décision d’attribution d’une subvention est créatrice de droit, même si ces droits ne sont octroyés que dans la mesure où son bénéficiaire remplit les conditions mises à son octroi.

Peu importe d’ailleurs « que ces conditions découlent des normes qui régissent la subvention, qu’elles soient fixées par la personne publique elle-même dans sa décision d’octroi, qu’elles aient fait l’objet d’une convention signée avec le bénéficiaire ou encore qu’elles découlent implicitement mais nécessairement de l’objet même de la subvention » dès lors que l’attribution de la subvention crée des droits au profit de son bénéficiaire.

2.2       C’est ainsi que le Conseil d’État considère que « les recours relatifs à une subvention (…) ne peuvent être portées que devant le juge de l’excès de pouvoir, par le bénéficiaire de la subvention ou par des tiers qui disposent d’un intérêt leur donnant qualité à agir ».

Le Conseil d’État a souhaité exclure l’ensemble du contentieux des subventions du recours « Tarn-et-Garonne », en définissant ce qu’il faut entendre par « recours relatifs à une subvention ». Ainsi, est un recours relatif à une subvention le recours dirigé contre :

  • La décision même d’octroi de la subvention ;
  • Les conditions mises à son octroi, que ces conditions soient prévues par ladite décision ou par une convention ;
  • Les décisions de la personne publique auxquelles elle est susceptible de donner lieu.

Force est de constater, au vu de ces éléments, le caractère large et englobant de cette liste : outre le fait que la liste ne semble pas exhaustive par l’emploi des termes « en particulier », « ou encore » et « notamment », elle englobe tant la décision même d’attribution de la subvention que les décisions intervenant a posteriori, telles que la modification du montant de la subvention, la cessation de versement ou encore la demande de remboursement des sommes déjà versées.

2.3       Le juge administratif précise enfin qu’un tel recours pour excès de pouvoir peut être assorti d’une demande de référé suspension sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative.

 

  1. CE 5 juillet 2010 Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, req. n° 308615 []
  2. CE 26 juillet 2010 EARL Le Patis Maillet, req. n° 324523 []
  3. CAA Nantes 5 octobre 2018 Commune de Nantes, req. n° 18NT01408 []
  4. TA Paris 7 février 2019 Association Asie Horizon, req. n° 1712038 []
  5. CE 4 avril 2014 Département de Tarn-et-Garonne, req. n° 358994 []