Le mécanisme de demande en appréciation de la légalité externe d’une décision administrative non réglementaire est conforme à la Constitution

Décision n° 2019-794 QPC du 28 juin 2019, Union syndicale des magistrats administratifs et autre

Sur renvoi du Conseil d’État ¹⁾CE 6 mai 2019, req. n° 427650, le Conseil constitutionnel a été saisi dans les conditions prévues à l’article 61-1 de la Constitution, d’une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de l’article 54 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance.

Aux termes de cet article, à titre expérimental, le législateur a prévu que le bénéficiaire ou l’auteur de certaines décisions non réglementaires prise sur le fondement du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, du code de l’urbanisme ou des articles L. 1331-25 à L. 1331-29 du code de la santé publique peut saisir le tribunal administratif d’une demande tendant à apprécier la légalité externe de cette décision.

1. Contexte de la QPC

Le nouveau mécanisme en appréciation de régularité devait permettre de « sécuriser la situation des administrés et des administrations, dont les décisions ne seront plus exposées à des risques de censures tardives à raisons d’illégalités externes, et ainsi d’apporter plus de sécurité juridique notamment en présence de projets nécessitant des décisions successives » ²⁾Étude d’impact relative au projet de loi pour un État au service d’une société de confiance, 27 nov. 2017, NOR : CPAX1730519L. La demande en appréciation de régularité participe, en effet, d’un mouvement plus général de renforcement de la sécurité juridique ³⁾http://www.adden-leblog.com/2018/09/03/la-demande-en-appreciation-de-regularite-une-experimentation-dont-les-contours-exacts-restent-a-definir-par-decret/, visant à « purger » les irrégularités externes pouvant affecter certains actes administratifs dans le cadre d’opérations complexes.

Ainsi, en pratique, s’agissant des conséquences d’une telle demande, deux hypothèses devaient ainsi être distinguées. D’une part, si le tribunal administratif constate la légalité externe de la décision en cause, celle-ci ne pourra plus être remise en cause, même si une irrégularité non examinée est relevée par la suite. D’autre part, si le tribunal observe la présence d’un vice de légalité externe, le juge ne procédera pas à l’annulation de la décision puisqu’il n’est pas saisi de conclusion à fin d’annulation, mais à l’énoncé d’une appréciation d’illégalité. Par dérogation à l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration, la loi dispose que l’autorité administrative a la faculté de retirer ou abroger la décision en cause au cours de la procédure et jusqu’à 2 mois après la notification de la décision du juge. Si l’administration ne procède pas au retrait ou à l’abrogation, le ou les moyens de légalité externe pourront être soulevés lors d’un recours contentieux.

Un décret n° 2018-1082 du 4 décembre 2018 relatif à l’expérimentation des demandes en appréciation de régularité a été publié afin de préciser, notamment, les décisions concernées par ce mécanisme, ainsi que les quatre tribunaux administratifs compétents pour mener cette expérimentation.

À l’occasion d’un recours pour excès de pouvoir tendant à l’annulation de ce décret, l’union syndicale des magistrats administratifs et le syndicat de la juridiction administrative ont demandé au Conseil d’État de transmettre une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de la demande en appréciation de régularité.

Les syndicats requérants soutenaient que les dispositions de l’article 54 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance étaient contraires au principe de séparation des pouvoirs et au principe fondamental reconnu par les lois de la République relatif à la compétence de la juridiction administrative dès lors qu’elles conduisent le juge administratif à se prononcer sur la légalité externe d’une décision administrative, à l’initiative de son auteur et en dehors de tout litige.

Ils faisaient également valoir que ces dispositions méconnaissaient le droit à un recours juridictionnel effectif dans la mesure où, d’une part, lorsque le juge administratif a constaté la légalité externe de cette décision, aucun vice tiré de cette cause juridique ne peut plus être invoqué à son encontre et où, d’autre part, les conditions dans lesquelles le juge administratif apprécie la légalité externe de la décision ne lui permettaient pas d’en relever tous les vices potentiels ni aux personnes éventuellement intéressées de faire valoir leurs arguments.

Enfin, les syndicats soutenaient que ces dispositions étaient contraires au principe d’impartialité puisque le juge ayant apprécié la légalité externe d’une décision pourrait être conduit à se prononcer ultérieurement sur son bien-fondé.

2. Décision du Conseil constitutionnel

• Sur le grief relatif à la méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif

En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif, le Conseil constitutionnel a rappelé qu’il résultait de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 qu’ « il ne doit pas être porté d’atteintes substantielles au droit des personnes intéressées d’exercer un recours effectif devant une juridiction ». La décision relève, qu’en cas de constat de la légalité externe de la décision par le juge administratif, les dispositions litigieuses sont susceptibles de priver les requérants de la faculté d’invoquer certains moyens.

Toutefois, le Conseil constitutionnel constate, tout d’abord, que les dispositions contestées poursuivent un but général, à savoir limiter «l’incertitude juridique pesant sur certains projets de grande ampleur qui nécessitent l’intervention de plusieurs décisions administratives successives constituant une opération complexe et dont les éventuelles illégalités peuvent être, de ce fait, invoquées jusqu’à la contestation de la décision finale».

Ensuite, le juge constitutionnel estime que cette procédure ne peut porter que sur certaines décisions administratives non réglementaires « qui, s’insérant dans une opération complexe, sont prises sur le fondement du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, du code de l’urbanisme ou des articles L. 1331-25 à L. 1331-29 du code de la santé publique ».

En outre, la décision relève qu’il il est toujours loisible pour un requérant de contester, par voie d’action ou d’exception, la légalité interne de cette décision. De plus, la demande en appréciation de légalité externe est rendue publique dans des conditions permettant à toute « personne ayant un intérêt à agir d’être informée des conséquences éventuelles de cette demande sur les recours ultérieurs et d’intervenir à la procédure ».

Enfin, le Conseil constitutionnel rappelle que le juge administratif, saisi de la demande, se prononce sur tous les vices de légalité externe qui lui sont soumis ainsi que sur tout motif de légalité externe qu’il estime devoir relever d’office, y compris si ce motif n’est pas d’ordre public, en faisant le cas échéant usage de ses pouvoirs d’instruction.

Pour l’ensemble de ces raisons, le Conseil constitutionnel considère que le mécanisme de demande en appréciation de régularité ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit à un recours juridictionnel effectif.

• Sur les autres griefs

De manière plus laconique, le Conseil constitutionnel écarte les autres griefs d’inconstitutionnalité alléguée du dispositif.

S’agissant de la méconnaissance alléguée du principe d’impartialité, le juge constitutionnel relève que le tribunal administratif, saisi d’une telle demande, ne se prononce que sur les vices de légalité externe de la décision, à l’exclusion de son bien-fondé. Ainsi, « la circonstance que ce même juge pourrait être saisi ultérieurement de la légalité interne de cette même décision ne porte aucune atteinte au principe d’impartialité garanti par l’article 16 de la Déclaration de 1789 ».

Enfin, le Conseil constitutionnel considère que les dispositions contestées ne méconnaissent pas la séparation des pouvoirs, et dès lors qu’elles n’ont ni pour objet ni pour effet de modifier la répartition des compétences entre les ordres juridictionnels administratif et judiciaire, le grief tiré de la méconnaissance du principe fondamental reconnu par les lois de la République relatif à la compétence de la juridiction administrative est écarté.

Les dispositions contestées sont donc conformes à la Constitution. Le recours au fond devant le Conseil d’État reste pendant. D’après le président du Syndicat de la juridiction administrative, malgré cette déclaration de conformité, cette procédure reste problématique dès lors qu’elle comporte un risque « d’inéquité du procès » et qu’elle dévoie « l’office du juge » ⁴⁾https://www.dalloz-actualite.fr/interview/chaque-ministere-veut-son-contentieux-carte#.XShLvugzZaR .

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