Précisions sur les conséquences de l’annulation du PLU sur les autorisations de lotissement et responsabilité de la commune en raison de l’annulation du PLU (article L. 442-14 du code de l’urbanisme avant l’entrée en vigueur de la loi ELAN)

CE 30 septembre 2019 Société du Mouliès, req. n° 421889 : mentionné dans les tables du recueil Lebon

1          Contexte

La délibération du 18 décembre 2006 du conseil municipal approuvant le plan local d’urbanisme (PLU) de la commune de Parentis-en-Born a été annulée par un jugement du tribunal administratif de Pau le 1er décembre 2009, devenu définitif.

Dans le cadre de la réalisation d’un projet de lotissement dénommé « La Clairière du Mouliès » composé de vingt-cinq lots, le maire de Parentis-en-Born a, au vu de ce PLU alors en vigueur, accordé par un arrêté du 19 mars 2008, un permis d’aménager ce lotissement, à la société SAFIM Promotion.

Ce permis a été transféré à la société du Mouliès par un arrêté du 20 octobre 2008.

La société Mouliès a demandé au tribunal administratif de Pau de condamner la commune de Parentis-en-Born à lui verser une indemnité de 1 610 255 euros en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de l’annulation de la délibération du 18 décembre 2006 approuvant le PLU de la commune.

Par un jugement du 16 décembre 20141, le tribunal a rejeté sa demande.

La société Mouliès a interjeté appel contre ce jugement.

Par un arrêt n° 15BX00479 du 3 mai 2018, la cour administrative d’appel de Bordeaux a rejeté cet appel.

La société Mouliès a alors formé un pourvoi devant le Conseil d’État.

2          La décision du Conseil d’État

2.1       Tout d’abord, le Conseil d’État rappelle que l’annulation par le tribunal administratif de Pau de la délibération du 18 décembre 2006 approuvant le PLU de la commune de Parentis-en-Born, a eu pour effet de remettre rétroactivement en vigueur, en vertu de l’article L.121-8 du code de l’urbanisme alors applicable2, le plan d’occupation des sols (POS) immédiatement antérieur, approuvé le 18 décembre 1998.

Or, il résulte de ce POS, que les parcelles du projet de lotissement de la société Moulis étaient classées en zone non constructible.

La société Mouliès recherche donc la responsabilité de la commune estimant avoir été dans l’impossibilité de réaliser son projet de lotissement en raison de l’illégalité fautive du plan local d’urbanisme approuvé par délibération du 18 décembre 2006.

En particulier, la société a fait valoir que le changement de classement du terrain d’assiette du projet en zone non constructible faisait obstacle à la réalisation des travaux.

2.2       Le Conseil d’État rappelle qu’aux termes de l’article L. 442-14 du code de l’urbanisme dans sa version applicable à l’espèce :

« Dans les cinq ans suivant l’achèvement d’un lotissement, constaté dans les conditions prévues par décret en Conseil d’État, le permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d’urbanisme intervenues postérieurement à l’autorisation du lotissement ».

Ces dispositions font obstacle à ce que, dans un certain délai, des dispositions d’urbanisme adoptées après l’autorisation du lotissement puissent fonder un refus de permis de construire au sein de ce lotissement.

Les dispositions d’urbanisme applicables lors de l’autorisation du lotissement sont ainsi « cristallisées » pendant cinq ans à compter de l’achèvement du lotissement.

Le Conseil d’État indique qu’en revanche, l’article R. 442-14 n’a pas pour effet de faire obstacle à un refus fondé sur des dispositions d’urbanisme antérieures remises en vigueur, conformément aux dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme alors applicable, lorsque postérieurement à l’autorisation du lotissement, les dispositions applicables qui avaient été « cristallisées » en application de l’article R.442-14, ont fait l’objet d’une annulation contentieuse.

Il avait en effet déjà été jugé que :

« le droit énoncé à l’article L. 442-14 [du code de l’urbanisme] au maintien des règles d’urbanisme en vigueur à la date de ladite autorisation ne pouvant avoir pour effet d’imposer le maintien de dispositions qui ont disparu rétroactivement »3.

Le Conseil d’État précise que ce n’est d’ailleurs que depuis l’entrée en vigueur de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN), inapplicable en l’espèce, qu’il a été ajouté à l’article L. 442-14 un dernier alinéa selon lequel :

« l’annulation, totale ou partielle, ou la déclaration d’illégalité d’un schéma de cohérence territoriale, d’un plan local d’urbanisme, d’un document d’urbanisme en tenant lieu ou d’une carte communale pour un motif étranger aux règles d’urbanisme applicables au lotissement ne fait pas obstacle, pour l’application du présent article, au maintien de l’application des règles au vu desquelles le permis d’aménager a été accordé ou la décision de non-opposition a été prise » ((Conformément aux dispositions du V de l’article 80 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ces dispositions entrent en vigueur le premier jour du deuxième mois suivant la publication de ladite loi.)).

Ces nouvelles dispositions introduites par la loi ELAN renforcent donc la protection des lotissements contre les conséquences liées à l’annulation du document d’urbanisme.

2.3       En l’espèce, la cour administrative d’appel de Bordeaux a jugé qu’il n’existait pas de lien de causalité direct et certain entre l’illégalité du PLU du 18 décembre 2006 ayant conduit à son annulation et l’impossibilité, pour la société du Mouliès, de réaliser le lotissement en litige :

« il résulte de l’instruction que le permis d’aménager afférent à ce projet a été délivré le 19 mars 2008. A cette date, le plan local d’urbanisme de Parentis-en-Born [approuvé en 2006] classant le terrain d’assiette du projet en zone constructible n’avait pas encore été annulé par le juge administratif et demeurait donc applicable. Il résulte de ce qui est énoncé au point précédent que dans ces circonstances, ni le plan d’occupation des sols antérieur, lequel n’était pas remis en vigueur en l’absence d’annulation du plan local d’urbanisme, ni le nouveau plan local d’urbanisme adopté en 2013 [à la suite de l’annulation de la délibération approuvant le PLU de 2006] n’auraient été opposables aux demandes de permis de construire qui auraient été présentées dans le délai mentionné à l’article L. 442-14 du code de l’urbanisme, lequel ne commence à courir qu’à compter de l’achèvement du lotissement. Il est constant qu’ils ne l’ont pas été, et que le fait de la requérante est ainsi à l’origine de l’absence de réalisation de son projet. Dans ces conditions, la requérante ne démontrant pas que le changement de classement du terrain d’assiette du projet aurait compromis la réalisation du lotissement, elle ne rapporte pas la preuve qui lui incombe de l’existence d’un lien de causalité direct et certain entre la faute commise par la commune en approuvant son plan local d’urbanisme dans des conditions irrégulières et les préjudices liés à la perte de valeur du terrain désormais inconstructible, à la perte de marge commerciale et à un préjudice d’agrément liés à l’impossibilité de mise en œuvre du permis d’aménager. Ses conclusions à fin d’indemnisation doivent dès lors être rejetées ».

Pour juger ainsi, la cour administrative d’appel de Bordeaux s’est donc fondée sur la circonstance que les dispositions alors applicables de l’article L. 442-14 faisaient obstacle à ce que les dispositions du POS du 18 décembre 1998 puissent être opposées aux demandes de permis de construire présentées dans le délai de cinq ans suivant l’achèvement du lotissement.

Or aucune demande de permis de construire n’a été déposée dans ce délai. La preuve d’un lien de causalité direct et certain entre la faute commise par la commune du fait de l’illégalité du PLU et les préjudices qu’elle estime subir, n’est donc, selon elle, pas rapportée.

Ce faisant, selon la cour, la requérante est à l’origine de l’absence de réalisation de son projet.

Le Conseil d’État considère qu’en jugeant de cette façon, la cour administrative d’appel a entaché son arrêt d’une erreur de droit.

L’arrêt est donc annulé et l’affaire est renvoyée devant la cour administrative d’appel de Bordeaux.

Ainsi, le Conseil d’État considère que si l’article L. 442-14 du code de l’urbanisme fait obstacle à ce que, dans le délai de cinq ans suivant l’achèvement d’un lotissement, des dispositions d’urbanisme adoptées après l’autorisation du lotissement puissent fonder un refus de permis de construire au sein de ce lotissement, il n’a, en revanche, pas pour effet de faire obstacle à un refus fondé sur des dispositions d’urbanisme qui auraient été seulement remises en vigueur, conformément aux dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, devenu l’article L. 600-12 du même code, par l’effet d’une annulation contentieuse intervenue postérieurement à l’autorisation du lotissement.

  1. N° 1201646. []
  2. Devenu L. 600-12. []
  3. CAA Marseille 20 octobre 2016, req. n° 15MA00172. []