Le principe de loyauté des relations contractuelles appliqué à la passation d’avenants irréguliers

CE 4 octobre 2019 Syndicat mixte du développement durable de l’Est Var, req. n° 419312

L’exploitation du site n° 3 du centre d’enfouissement des déchets non dangereux situé sur le territoire de la commune de Bagnols-en-Forêt a été confiée à la société moderne d’assainissement et de nettoyage (SMA), aux droits de laquelle intervient la société Valéor, dans le cadre d’une convention de délégation de service public conclue le 31 décembre 2002 par le syndicat intercommunal pour le traitement des ordures ménagères (SITOM), devenu syndicat mixte du développement durable de l’Est Var (SMIDDEV).

La durée initiale de cette convention était de 6 ans, laquelle a été prolongée par avenants jusqu’en 2009 afin de permettre le maintien de l’exploitation du site dans l’attente de l’ouverture d’un autre site également implanté sur le territoire de la commune. Une prolongation de 2 ans (1^er janvier 2010-31 décembre 2011) a en dernier lieu été autorisée par une délibération du 17 décembre 2009 du SITOM, ayant conduit ensuite à la signature de l’avenant n° 4 le 29 décembre 2009.

A la demande de la commune, cette délibération a été annulée par le tribunal administratif de Toulon par un jugement du 6 mai 2011 ¹⁾TA Toulon 6 mai 2011 Commune de Bagnols-en-Forêt, req. n° 1000336. au motif qu’elle autorisait une prolongation de durée de la DSP n’entrant dans aucune des hypothèses de l’article L. 1411-2 du CGCT : d’abord, la prolongation fondée sur un motif d’intérêt général ne peut excéder un an ²⁾L. 1411-2 a) du CGCT., et par ailleurs, à la date de la délibération attaquée, l’autorisation préfectorale permettant la poursuite du site n’avait pas été délivrée, de sorte que le délégataire ne se trouvait pas dans l’obligation de réaliser des investissements matériels non prévus par le contrat initial ³⁾L. 1411-2 b) du CGCT..

Bien que le jugement n’ait prononcé aucune injonction aux parties de tirer les conséquences de cette annulation, les parties se sont engagées dans une démarche de règlement amiable en vue de résoudre l’avenant, qui s’est soldée par un échec. Le SMIDDEV a alors saisi le tribunal d’une demande tendant à ce qu’il prononce la résolution de l’avenant n° 4 et qu’il condamne le délégataire à lui rendre les sommes versées en exécution. Cette demande a été rejetée par le tribunal, puis par la cour administrative d’appel de Marseille dans un arrêt du 29 janvier 2018 déjà commenté ⁴⁾ Voir notre article sur cet arrêt : « Régularisation d’un avenant de prolongation d’une DSP : une autorisation administrative postérieure imposant des investissements initialement hypothétiques le rend régulier ».. Le SMIDDEV s’est pourvu en cassation de cet arrêt.

Après avoir rappelé le cadre juridique posé par la décision « Béziers I » du 28 décembre 2009 ⁵⁾ CE ass. 28 décembre 2009 Commune de Béziers, req. n° 304802 : publié au Rec. CE., le Conseil d’État illustre l’application aux parties du principe de loyauté des relations contractuelles en cas de passation d’avenants irréguliers.

1          En premier lieu, la Haute Juridiction constate que l’annulation de la délibération du 17 décembre 2009 autorisant la signature de l’avenant litigieux a abouti à supprimer le consentement de l’assemblée délibérante du syndicat à la passation de l’avenant.

Cependant, le juge estime que ce consentement peut être identifié de manière implicite dans les modalités d’exécution de cet avenant : l’assemblée délibérante du syndicat doit être regardée « comme ayant donné son accord à l’exécution de l’avenant en litige postérieurement à sa conclusion », puisque le syndicat n’a jamais remis en cause ses conditions financières et que l’assemblée délibérante du syndicat a pris acte chaque année d’exécution de l’avenant des rapports produits par le délégataire.

Pour le Conseil d’État, dans ces conditions, le principe de loyauté contractuelle fait obstacle à ce que le syndicat puisse invoquer un vice affectant son consentement pour se délier des termes de l’avenant.

2          En deuxième lieu, la cour a jugé que la prolongation de la convention organisée par l’avenant ne correspondait à aucune des hypothèses de l’article L. 1411-2 du CGCT, de telle sorte qu’il constituait en fait une nouvelle convention qui aurait dû donner lieu à la passation d’une nouvelle convention au terme d’une procédure de publicité et de mise en concurrence conformément aux dispositions de l’article L. 1411-1 du CGCT.

C’est d’ailleurs exactement le motif qui a été retenu par le tribunal en 2011 pour annuler la délibération autorisant la passation de cet avenant.

Le Conseil d’État valide le raisonnement de la cour selon lequel ce moyen doit malgré tout être écarté compte tenu des exigences de la loyauté des relations contractuelles : c’est bien le syndicat qui a pris l’initiative de maintenir l’exploitation par avenant dans un but d’intérêt général afin d’assurer la continuité du service, tandis que cet avenant n’était pas destiné à favoriser le délégataire par rapport à d’autres concurrents, et les modalités financières prévues n’ont pas eu pour effet de supprimer tout risque d’exploitation.

Au demeurant, si les investissements supplémentaires dont le délégataire a été chargé étaient hypothétiques au moment de la passation de l’avenant faute d’autorisation préfectorale de les réaliser, le Conseil d’État relève que cette autorisation a été délivrée quelques mois seulement après la date de conclusion de l’avenant litigieux, ce qui a eu pour effet de « purger » les vices affectant initialement l’avenant.

Dans ces conditions, le principe de loyauté des relations contractuelles fait obstacle à ce que le syndicat invoque un moyen tiré d’un vice de passation et de l’existence de stipulations illicites contenues dans l’avenant.

3          Partant, compte tenu des mesures de régularisation des vices et de l’objectif de stabilité contractuelle, le Conseil d’État confirme le rejet de la demande de résolution de l’avenant, y compris d’ailleurs pour la période séparant la date de signature de l’avenant et la date de l’autorisation : l’intérêt général et la continuité du service public interdisent de prononcer une annulation « morcelée » de l’exécution d’un contrat, pour quelques mois seulement.

Tout ça pour ça : après 8 ans de contentieux entourant la passation de cet avenant, le juge en confirme finalement la validité entre les parties. La grille de lecture des moyens invocables par les tiers à l’encontre d’un contrat ⁶⁾CE 4 avril 2014 Département de Tarn-et-Garonne, req. n° 358994. aurait probablement abouti également, sans avoir recours au principe de loyauté contractuelle, à confirmer l’avenant au regard des mesures de régularisation intervenues ensuite, celui-ci étant finalement fondé dans les faits sur de réels investissements supplémentaires à la charge du délégataire.

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