Le silence de l’administration ne vaudra plus rejet mais acceptation implicite de la demande. Mais les exceptions prévues sont si nombreuses que l’on peut se demander si le principe sera réellement renversé…

Loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens

La loi habilitant le gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens qui a été promulguée le 12 novembre 2013 (( Publiée au JORF le 13 novembre 2013.)) est venue, entre autres (( Les articles 2 à 5 de cette loi habilitent le gouvernement à prendre des ordonnances ayant pour objet, entre autres, la prise en compte des nouvelles technologies dans le traitement des demandes des administrés, les délibérations de certains organismes collégiaux, etc. (art. 2), la création d’un code relatif aux relations entre le public et les administrations (art. 3), le recoupement entre les administrations des informations et données relatives aux administrés (art. 4), l’inclusion dans le code de l’expropriation de dispositions législatives non codifiées (art. 5). L’article 6 vient quant à lui ajouter deux nouveaux articles au CESEDA (code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile).)), modifier la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations dite « DCRA » (( Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.)).

Désormais, lorsqu’un administré adressera une demande à l’administration, le silence de cette dernière à l’expiration d’un délai de deux mois ne vaudra – par principe – plus rejet mais acceptation implicite de la demande.

Toutefois, la loi exclut expressément du champ d’application de cette règle les décisions prises sur une demande :

– tendant à l’adoption d’une décision règlementaire ;
– ne s’inscrivant pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire ;
– présentant le caractère d’une réclamation ou d’un recours administratif ;
– présentant un caractère financier sauf en matière de sécurité sociale (( Il est prévu qu’un décret précise les cas concernés. L’ancien article 22 de la loi DCRA prévoyait également qu’aucun régime d’acceptation implicite d’une demande ne pouvait être institué pour les demandes présentant un caractère financier sauf dans le domaine de la sécurité sociale.)) ;
– conduisant à une acceptation implicite incompatible avec le respect des engagements internationaux et européens de la France, la protection de la sécurité nationale, la protection des libertés et des principes à valeur constitutionnelle et la sauvegarde de l’ordre public (( La précision de ces dispositions fera l’objet d’un décret en Conseil d’Etat. L’ancien article 22 de la loi DCRA comporte une mention comparable rédigée dans les termes suivants : « Toutefois, ces décrets ne peuvent instituer un régime de décision implicite d’acceptation lorsque les engagements internationaux de la France, l’ordre public, la protection des libertés ou la sauvegarde des autres principes de valeur constitutionnelle s’y opposent ». )) ;
– concernant les relations entre les autorités administratives et leurs agents.

La loi prévoit également que des décrets en Conseil d’Etat et en conseil des ministres peuvent écarter l’application de cette règle « pour certaines décisions » au regard de leur objet ou pour des motifs de bonne administration.

De même, la possibilité offerte de fixer par décret un délai différent de celui de deux mois lorsque l’urgence ou la complexité de la procédure le justifie est maintenue (( Voir rédaction de l’ancien article 22 de la loi DCRA.)).

Il est par ailleurs prévu qu’une liste des décisions concernées sera publiée sur un site internet relevant du Premier ministre. Cette liste devra préciser l’autorité à laquelle doit être adressée la demande et le délai au terme duquel naîtra la décision implicite d’acceptation.

Il convient également de souligner que, si la loi n’a pas modifié le point de départ du délai à l’expiration duquel une décision implicite d’acceptation peut naître – à savoir à compter de la réception de la demande par l’autorité compétente (( Lorsque le silence de l’administration vaut rejet, le délai de deux mois court à compter de la réception de la demande même si cette dernière est adressée à une autorité administrative incompétente.)) – il est prévu que « si cette autorité informe l’auteur de la demande qu’il n’a pas fourni l’ensemble des informations ou pièces exigées par les textes législatifs et réglementaires en vigueur, le délai ne court qu’à compter de la réception de ces informations ou pièces ».

L’ensemble de ces nouvelles dispositions entreront en vigueur :

– le 12 novembre 2014 pour les actes pris par l’Etat ou les établissements publics administratifs (EPA) de l’Etat ;
– le 12 novembre 2015 pour les actes pris par des collectivités territoriales, leurs établissements publics, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d’un service public administratif.




Le Conseil Constitutionnel censure la Taxe Locale sur le Publicité Extérieure

Le Conseil Constitutionnel vient de déclarer contraire à la constitution les dispositions du code général des collectivités territoriales (CGCT) relatives à la taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE) instaurée par la loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008 dans leur rédaction antérieure au 28 décembre 2011 (( Il s’agit des articles L. 2333-6 à L. 2333-14 ainsi que des paragraphes A et D de l’article L. 2333-16 du CGCT.)).

En effet, les Sages de la rue Montpensier ont considéré que ces dispositions étaient contraires à l’article 34 (( « La loi fixe les règles concernant… l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures… »)) de la Constitution délimitant la compétence du pouvoir législatif et à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 préservant le droit à un recours effectif. Ils ont ainsi rappelé :

« […] lorsqu’il définit une imposition, le législateur doit déterminer ses modalités de recouvrement, lesquelles comprennent les règles régissant le contrôle, le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions applicables à cette imposition ; que s’il peut, lorsqu’il s’agit d’une imposition perçue au profit d’une collectivité territoriale, confier à cette dernière la tâche d’assurer ce recouvrement, il doit avec une précision suffisante déterminer les règles relatives à ce recouvrement ;
[…] l’absence de détermination des modalités de recouvrement d’une imposition affecte le droit à un recours effectif garanti par l’article 16 de la Déclaration de 1789 ».

Or, en l’espèce, l’article L. 2333-14 du CGCT, dans sa rédaction issue de l’article 171 de la loi du 4 août 2008 :

– se limitait à indiquer que la TLPE était payable sur la base d’une déclaration annuelle à la commune ou à l’établissement public de coopération intercommunale, effectuée avant le 1er mars de l’année d’imposition pour les dispositifs existant au 1er janvier, ou dans les deux mois à compter de leur installation ou de leur suppression ; et,
– se bornait à prévoir que « le recouvrement de la taxe est opéré par les soins de l’administration de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale percevant la taxe, à compter du 1er septembre de l’année d’imposition ».

Le Conseil Constitutionnel a donc considéré qu’en omettant de déterminer les modalités de recouvrement de la taxe locale sur la publicité extérieure, le législateur avait méconnu l’étendue de la compétence, de sorte que les dispositions susvisées du CGCT étaient inconstitutionnelles et devaient donc être abrogées (( Cette abrogation prend effet le jour de la publication de la décision du Conseil constitutionnel, soit le 27 octobre 2013 (JORF n°0251 du 27 octobre 2013 page 17557)).

Toutefois, les effets contentieux de cette abrogation sont limités dans la mesure où :

– d’une part, la loi de finance rectificative du 28 décembre 2011 (( Article 75 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finance rectificative.)) a modifié les dispositions du CGCT critiquées devant le Conseil constitutionnel (( Art. L. 2333-14 du CGCT dans sa rédaction issue de la loi de finance rectificative du 28 décembre 2011 : « La taxe est payable, sur la base d’un titre de recette établi au vu d’une déclaration annuelle ou d’une déclaration complémentaire de l’exploitant du support publicitaire, à la commune ou à l’établissement public de coopération intercommunale cité à l’article L. 2333-6. La déclaration annuelle doit être effectuée avant le 1er mars de l’année d’imposition pour les supports existant au 1er janvier. L’installation ou la suppression d’un support publicitaire après le 1er janvier fait l’objet d’une déclaration dans les deux mois.
A défaut de transmission de déclaration par l’exploitant, la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale peut procéder à une taxation d’office. Cette procédure est fixée par décret en Conseil d’Etat.
Lorsque ces déclarations ont pour effet de réduire le montant de la taxe réellement due, la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale peut établir une imposition complémentaire à l’issue d’une procédure de rehaussement contradictoire. Cette procédure est fixée par décret en Conseil d’Etat.
Le recouvrement de la taxe est opéré à compter du 1er septembre de l’année d’imposition
».)) ; Il n’est donc pas possible de se prévaloir de cette abrogation dans le cadre de la contestation des impositions dues au titre des années 2012 et 2013 ;
– d’autre part, s’agissant des impositions dues au titre des années 2009 à 2011, le Conseil constitutionnel a expressément considéré qu’il ne sera possible d’invoquer cette abrogation qu’à l’occasion de contestations introduites avant le 27 octobre 2013 (( « Considérant que les dispositions déclarées contraires à la Constitution le sont dans leur rédaction antérieure à leur modification par l’article 75 de la loi du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 susvisée ; que la déclaration d’inconstitutionnalité, qui prend effet à compter de la publication de la présente décision, ne peut être invoquée qu’à l’encontre des impositions contestées avant cette date ».)).

Conseil constitutionnel 25 octobre 2013 Société Boulanger, décision QPC n° 2013-351




« Il court, il court le délai du déféré…mais à partir de quand ? Tentative de précisions par le Conseil d’Etat du point de départ du déféré préfectoral contre une décision implicite ».

CE 23 octobre 2013 SARL Prestig’Immo, req. n° 344454 : Mentionné au Rec. CE

 

Le 23 octobre dernier, le Conseil d’Etat est venu préciser les modalités de calcul du délai de déféré préfectoral pouvant être exercé à l’encontre d’une autorisation de construire implicite.

 

Dans son considérant de principe, il indique:

 

« Considérant, en premier lieu, que, pour juger que le déféré préfectoral dirigé contre la décision tacite, acquise le 3 janvier 2008, par laquelle le maire de La Boisse ne s’était pas opposé à la déclaration préalable déposée par la SARL Prestig’Immo le 3 décembre 2007, n’était pas tardif, le tribunal administratif de Lyon a relevé que le maire, qui avait omis de transmettre au préfet la déclaration de travaux dans le délai prévu par l’article R. 423-7 du code de l’urbanisme, ne lui avait transmis cette déclaration ainsi que le dossier s’y rapportant que le 16 janvier 2008 et que, par suite, le délai de recours n’avait couru à l’égard du préfet qu’à compter de cette date, postérieure à celle de la décision tacite ; qu’il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu’en statuant ainsi, alors même que l’avis de dépôt de la déclaration préalable aurait fait l’objet d’un affichage en mairie et que la décision tacite aurait été affichée sur le terrain par le pétitionnaire dès le 4 janvier 2008, le tribunal administratif n’a pas commis d’erreur de droit ».

 

Cette solution s’inscrit dans la continuité de nombreuses décisions des juges du fond qui sont régulièrement amenés à se prononcer sur le point de départ du déféré préfectoral.

 

Rappelons que sont obligatoirement soumis au contrôle de légalité « le permis de construire et les autres autorisations d’utilisation du sol et le certificat d’urbanisme délivrés par le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale, lorsqu’il a reçu compétence dans les conditions prévues aux articles L. 422-1 et L. 422-3 du code de l’urbanisme »[1].

 

Or, en application de l’article L. 2131-3 du CGCT, le préfet « ne peut les déférer au tribunal administratif, dans un délai de deux mois à compter de leur communication, que si sa demande a été présentée dans le délai de deux mois à compter de la date à laquelle les actes sont devenus exécutoires ».

 

En principe, un acte devient exécutoire à compter de cette transmission au préfet[2]. Mais ce n’est par définition pas le cas pour les autorisation ou décisions de non-opposition implicites qui deviennent directement exécutoires à la date à laquelle elles sont acquises[3].

 

Quid, dans ce cas, du point de départ du déféré préfectoral et de l’application de l’article L. 2131-3 du CGCT?

 

En effet, les décisions implicites demeurent soumises au contrôle de légalité du préfet. Toutefois, le préfet ne peut exercer un tel contrôle que s’il a eu connaissance de l’autorisation tacitement délivrée. A ce titre, les juges du fond rappellent régulièrement que « le délai pendant lequel le préfet peut déférer le permis court à compter de la date à laquelle il a pu ainsi avoir connaissance de l’autorisation accordée »[4].

 

La détermination du point du départ du délai n’est donc pas aisée.

 

En application des dispositions de l’article R. 423-7 du code de l’urbanisme, les déclarations préalables et demandes de permis de construire doivent obligatoirement être transmises au représentant de l’Etat dans le délai d’une semaine à compter de leur dépôt.

 

Dans ces conditions, il appartient aux services préfectoraux de calculer à compter de cette réception, la date à laquelle une décision tacite pourrait intervenir et d’obtenir de ce fait le point de départ dans lequel le préfet pourrait exercer un déféré préfectoral.

 

Cette situation, déjà peu lisible pour le pétitionnaire, se complique si le préfet sollicite la transmission d’informations complémentaires.

 

En effet, il est de jurisprudence constante pour les juges du fond que « le point de départ de ce délai [pour exercer un déféré préfectoral] peut d’ailleurs être prorogé jusqu’à la date de transmission du dossier complet de la demande si le représentant de l’Etat en a besoin pour exercer pleinement son contrôle de légalité »[5].

 

Le juge des référés Grenoblois précise de manière explicite dans une ordonnance du 29 août 2012 « qu’en cas de permis tacite délivré par le maire au nom de la commune, ce dernier est tenu de soumettre au préfet, pour contrôle de légalité, l’autorisation tacite délivrée et qu’eu égard au caractère tacite de la décision, cette obligation ne peut être remplie que par la transmission de l’entier dossier de demande de permis de construire ; qu’ainsi le délai de recours de deux mois dont dispose le préfet pour exercer le contrôle de légalité de l’acte ne peut courir qu’à compter de la date à laquelle l’entier dossier de permis de construire lui a été transmis dans les conditions précédemment exposées »[6].

 

Dans la présente décision le Conseil d’Etat confirme les modalités de calcul des juges du fond et souligne l’importance, pour déterminer le point de départ du délai du déféré, de la transmission initiale du dossier de demande. Un simple affichage en mairie de l’avis de dépôt puis de la décision implicite sur le terrain ne saurait faire courir le délai de déféré préfectoral à l’encontre du préfet.

 

La Haute juridiction fait donc droit à une approche pragmatique au détriment d’une interprétation littérale de l’article L. 2131-3 du CGCT.

 

En pratique, le schéma est donc le suivant :

 

1/ Dépôt de la demande en mairie par le pétitionnaire ;

2/ La transmission de la demande au préfet ouvre le délai à l’issue duquel le préfet est censé avoir connaissance de la décision implicite[7]. Il disposera alors d’un nouveau délai de deux mois pour exercer un déféré ;

3/ Toute demande d’informations complémentaires proroge ce délai. Un nouveau délai de deux mois court à compter de la réception des documents ou de la décision implicite de refus de transmission[8].

 

En conclusion, le bénéficiaire d’une décision tacite ne peut savoir avec certitude à partir de quand son autorisation ne peut plus faire l’objet d’un déféré préfectoral. Comme l’indiquait déjà Patrice Cornille, c’est la confirmation que « le préfet ne peut être considéré comme un « tiers » quand on prétend disserter des progrès de la sécurisation des autorisations d’urbanisme »[9]. « Sécuriser les autorisations d’urbanisme » en encadrant le recours des tiers, n’était-ce pas pourtant un des objectifs de l’ordonnance du 18 juillet dernier[10] ?


[1]              Article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT)

[2]              Article L. 424-7 du code de l’urbanisme : « Lorsque l’autorité compétente est le maire au nom de la commune ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale, le permis est exécutoire, lorsqu’il s’agit d’un arrêté, à compter de sa notification au demandeur et de sa transmission au préfet dans les conditions définies aux articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales ».

[3]              L. 424-8 du code de l’urbanisme

[4]              Voir notamment pour un exemple récent CAA Marseille 6 juin 2013 SARL Château de Courtine, req. n° 10MA03704

[5]              CAA Bordeaux 26 mai 2011 Préfet de la Haute Garonne, req. n°11BX00491

[6]              TA Grenoble Ord 29 août 2012 Préfet de la Drôme, req. n° 1204406 confirmée par TA Grenoble 5 août 2013 Préfet de la Drôme, req. n° 1204405

[7]              1 mois pour les déclarations préalables et au moins 2 mois pour les permis de construire (selon le délai d’instruction nécessité par le projet)

[8]              V. notamment CE 31 mars 1989 Commune de Septèmes-les Vallons, req. n° 80272 : Rec. CE p.102

[9]              Patrice Cornille « Pas de permis tacite en cas d’avis défavorable de l’architecte des bâtiments de France », Construction et Urbanisme 2011, n° 106

[10]             Ordonnance du 18 juillet 2013 n° 2013-638 relative au contentieux de l’urbanisme




Aménagement commercial : nouvelles précisions sur la recevabilité des recours devant le Conseil d’Etat

CE 17 juillet 2013 communauté d’agglomération du Douaisis, req. n° 347089 : à mentionner aux T. du rec. CE

A l’occasion de l’examen d’un pourvoi contre un arrêt d’une cour administrative d’appel relatif à la contestation d’une autorisation d’exploitation commerciale (( L’autorisation d’exploitation commerciale a été délivrée avant le 24 novembre 2008, date d’entrée en vigueur de la réforme de l’aménagement commercial (loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008). Depuis cette date, les juridictions administratives de fond (TA et CAA) ne sont plus compétentes pour statuer sur les recours contre les autorisations d’exploitation commerciale.)), le Conseil d’Etat est venu préciser les conditions de recevabilité de ce pourvoi lorsqu’il est formé par un tiers intervenu au soutien de l’appel interjeté par le pétitionnaire contre le jugement annulant, à la demande d’un concurrent, son autorisation d’exploitation commerciale.

Par un considérant de principe précisant une règle générale de procédure administrative contentieuse, le Conseil d’Etat a jugé que « la personne qui est régulièrement intervenue devant la cour administrative d’appel n’est recevable à se pourvoir en cassation contre l’arrêt rendu contrairement aux conclusions de son intervention que lorsqu’elle aurait, à défaut d’intervention de sa part, eu qualité pour former tierce opposition contre la décision du juge d’appel » (( Le Conseil d’Etat applique ici une solution qu’il avait d’ores et déjà retenue dans le cadre d’une intervention en appel au soutien de la défense (v. CE 3 juillet 2000 Syndicat des pharmaciens du Nord, req. n° 196259, T. p. 1194 et CE Sect. 26 février 2003 M. et Mme Bour et autres, req. n° 231558, Rec. CE p. 59). Voir, pour l’arrêt de principe en matière de recevabilité d’un appel : CE Sect. 9 janvier 1959 Harenne, req. n° 41383, rec. CE p. 23.)).

Or, les conditions de recevabilité de la tierce opposition sont plus restrictives dans la mesure où il est nécessaire de démontrer que le jugement ou l’arrêt attaqué préjudicie aux droits du requérant (( Article R. 832-1 CJA : « Toute personne peut former tierce opposition à une décision juridictionnelle qui préjudicie à ses droits, dès lors que ni elle ni ceux qu’elle représente n’ont été présents ou régulièrement appelés dans l’instance ayant abouti à cette décision ».)).

Au cas d’espèce, le Conseil d’Etat a jugé que tel n’était pas le cas s’agissant du pourvoi formé par le créateur de la ZAC à vocation commerciale devant accueillir le projet autorisé :

« Considérant que, par un arrêt du 29 décembre 2010 contre lequel la communauté d’agglomération du Douaisis se pourvoit en cassation, la cour administrative d’appel de Douai a rejeté l’appel formé annulant, à la demande de la société B… LC et de M.B…, la décision de la commission départementale d’équipement commercial du Nord du 11 octobre 2007 l’autorisant à créer, sur le territoire de la commune de Bugnicourt, un supermarché à l’enseigne  » Leclerc  » et une galerie marchande ; que s’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la communauté d’agglomération du Douaisis, qui est régulièrement intervenue au soutien de cet appel, a, par une délibération du 22 juin 2007, procédé à la création d’une zone d’aménagement concerté à vocation commerciale sur le territoire de la commune de Bugnicourt et prévu de réaliser des aménagements afin d’accueillir, dans ce cadre, l’équipement commercial projeté par la SCI Tilloy Bugnicourt, celle-ci ne justifie pas de ce que la décision rendue par le juge d’appel aurait préjudicié à ses droits ; que, dès lors, elle n’aurait pas eu qualité, à défaut d’intervention de sa part, pour former tierce opposition contre l’arrêt attaqué et est, par suite, irrecevable à se pourvoir en cassation contre celui-ci ».

Concrètement, selon le Conseil d’Etat, l’annulation d’une autorisation d’exploitation commerciale ne porte pas atteinte aux droits du créateur de la ZAC à vocation commerciale de sorte qu’il n’est pas fondé à former seul un pourvoi contre l’arrêt qui rejette le recours contre le jugement annulant cette autorisation, quand bien même son recours en intervention devant la cour administrative d’appel au soutien du bénéficiaire de l’autorisation était recevable.

Précisons cependant que, en matière d’aménagement commercial, la portée de cet arrêt est pour le moment limitée aux contentieux relatifs aux autorisations d’exploitation commerciale délivrées par les commissions départementales d’équipement commercial (CDEC (( Qui ont été remplacées par les actuelles CDAC (commissions départementales d’aménagement commercial) depuis le 24 novembre 2008. ))) avant le 24 novembre 2008 (( Date de l’entrée en vigueur de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie dite « LME ».)) et par la Commission nationale d’aménagement commerciale (CNAC) entre le 24 novembre 2008 et le 1er octobre 2011 (( Date de l’entrée en vigueur du Décret n° 2011-921 du 1er août 2011 modifiant le code de justice administrative (partie réglementaire) – JORF n°0178 du 3 août 2011 page 13237.)) . En effet, d’une part, depuis le 24 novembre 2008 les autorisations d’exploitation commerciale délivrées par les commissions départementales (CDAC) doivent impérativement faire l’objet d’un recours administratif devant la CNAC. D’autre part, depuis le 1er octobre 2011, la contestation de la décision de la CNAC relève de la compétence exclusive du Conseil d’Etat.

Cet état procédural ne devrait toutefois pas perdurer dans la mesure où un récent décret du 13 août 2013 (( Décret n° 2013-730 du 13 août 2013 portant modification du code de justice administrative – JORF n°0189 du 15 août 2013 page 13960.)) prévoit que, à compter du 1er janvier 2014, les nouvelles requêtes dirigées contre les décisions de la CNAC devront être présentées devant la cour administrative d’appel dans le ressort de laquelle se situe la CDAC ayant rendu la décision initialement attaquée. Le Conseil d’Etat n’aura alors à connaître de ces autorisations que dans l’hypothèse d’un pourvoi en cassation dirigé contre l’arrêt de la cour et la solution retenue dans le présent arrêt commenté trouvera alors à s’appliquer.

Indiquons, enfin, que s’agissant de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir d’un tiers dirigé contre une autorisation d’exploitation commerciale délivrée par la CNAC, le Conseil d’Etat a récemment précisé que la personne qui n’a pas contesté devant la CNAC l’autorisation d’exploitation commerciale délivrée à son concurrent par la CDAC n’était pas recevable à contester la décision confirmative de la CNAC (( CE 28 juin 2013 SAS Coutis, req. n° 355812 : à publier au Rec. CE.)).




Le paradoxe estival du gouvernement : entre l’accélération des projets de constructions et le ralentissement du traitement contentieux des autorisations d’exploitation commerciale, son cœur balance

Décret n° 2013-730 du 13 août 2013 portant modification du code de justice administrative (partie réglementaire) – JORF n°0189 du 15 août 2013 page 13960 (NOR: JUSC1316801D)

En dépit d’une volonté forte et affirmée d’accélérer la réalisation des projets de constructions (( loi n° 2013-569 du 1er juillet 2013 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction : http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;jsessionid=57844972C31AA6150A9A89FA2E77617F.tpdjo14v_1&dateTexte=?cidTexte=JORFTEXT000027646242&categorieLien=cid
Projet de loi Accès au logement et urbanisme rénové dite « ALUR » consultable sur http://www.assemblee-nationale.fr/14/dossiers/acces_logement_urbanisme_renove.asp)),notamment par l’encadrement des règles de procédure contentieuse applicables en droit de l’urbanisme et la prévention des contestations dilatoires ou abusives, le Gouvernement vient d’adopter au milieu de l’été un décret qui risque de freiner la réalisation de projets d’aménagement commercial en rallongeant le délai de traitement contentieux des autorisations d’exploitation commerciale.

Revenant sur les objectifs déclarés de raccourcissement des délais contentieux et de sécurisation juridique par l’homogénéité d’application du droit sur l’ensemble du territoire national (( Rép. Min, Question n° 75545 de Mme Catherine Vautrin, JORF du 12 avril 2011, p. 3634.)) qui avaient motivé, en 2011, la modification du code de justice administrative pour confier au Conseil d’Etat la compétence pour connaître en premier et dernier ressort des recours dirigés contre les décisions de la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) (( Décret n° 2011-921 du 1er août 2011 modifiant le code de justice administrative (Entré en vigueur le 1er octobre 2011).)), le nouveau décret attribue désormais cette compétence aux cours administratives d’appel.

Ainsi, à compter du 1er janvier 2014, les nouvelles requêtes dirigées contre les décisions de la CNAC devront être présentées devant la cour administrative d’appel dans le ressort de laquelle a son siège la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) qui a pris la décision initialement contestée (( Futur article R. 311-3 du code de justice administrative : « Les cours administratives d’appel sont compétentes pour connaître en premier et dernier ressort des litiges relatifs aux décisions prises par la Commission nationale d’aménagement commercial en application de l’article L. 752-17 du code de commerce.
La cour administrative d’appel territorialement compétente pour connaître de ces recours est celle dans le ressort de laquelle a son siège la commission départementale d’aménagement commercial qui a pris la décision
».)).

Les arrêts rendus par la cour pourront à leur tour être contesté devant le Conseil d’Etat dans le cadre d’un pourvoi en cassation (( L. 821-1 du CJA : « Les arrêts rendus par les cours administratives d’appel et, de manière générale, toutes les décisions rendues en dernier ressort par les juridictions administratives peuvent être déférés au Conseil d’Etat par la voie du recours en cassation » – Article L. 111-1 du CJA : « Le Conseil d’Etat est la juridiction administrative suprême. Il statue souverainement sur les recours en cassation dirigés contre les décisions rendues en dernier ressort par les diverses juridictions administratives (…) » – CE 7 févier 1947 D’Aillières : Rec. CE p. 50.)).

Sachant que la durée de traitement moyen des recours par les cours administratives d’appel oscille entre un an et deux ans et demi, il est clair que le décret du 13 août 2013 a donc un effet retardateur dommageable pour la réalisation effective des projets d’aménagement commercial qui sont régulièrement attaqués et que l’accélération de la résolution des litiges annoncée en matière d’urbanisme ne saurait compenser.

Le décret du 13 août 2013 modifie également d’autres dispositions du code de justice administrative en :

– révisant la liste des contentieux relevant du juge unique devant les tribunaux administratifs : ajout du contentieux social (prestation, allocation ou droit attribués au titre de l’aide ou de l’action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d’emploi) et retrait de l’essentiel du contentieux de la situation individuelle des agents publics et des déclarations préalables à la réalisation de travaux (art. L. 421-4 CU) (entrera en vigueur le 1er janvier 2014) ;

– ajoutant le contentieux social à la liste des contentieux pouvant être dispensés de conclusions du rapporteur public (entré en vigueur le 16 août 2013) ;

– modifiant la liste des litiges pour lesquels les tribunaux administratifs statuent en premier et dernier ressort (( Seul un pourvoi devant le Conseil d’Etat est possible contre ces décisions en application des articles L. 111-1 et L 821-1 du CJA précités.)) (s’appliquera aux décisions des tribunaux administratifs rendues à compter du 1er janvier 2014) ;

– révisant les compétences de premier et dernier ressort dévolues aux cours administratives d’appel (CAA) : les CAA seront désormais compétentes en matière de recours contre les décisions de la CNAC (cf. supra) et la CAA de Paris deviendra, en lieu et place du Conseil d’Etat, compétente pour connaître des litiges relatifs à certaines décisions (( Il s’agit des décisions prises en matière d’usage des fréquences pour la diffusion de services de radio et télévision par voie hertzienne terrestre.)) du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) (s’appliquera aux requêtes enregistrées à compter du 1er janvier 2014) ;

– créant des règles procédurales applicables aux contentieux sociaux (s’appliquera aux requêtes enregistrées à compter du 1er janvier 2014) ;

– refondant les dispositions relatives aux tableaux d’experts devant les juridictions administratives (entrera en vigueur le 1er janvier 2014).




En début d’été, le Conseil d’Etat rappelle que l’écran de la loi n’est pas total : « le coup de soleil de l’article 3 de la Charte de l’environnement sur un texte réglementaire ».

CE Ass. 12 juillet 2013 Fédération nationale de la pêche en France, req. n° 344522 : Publié au Rec. CE.

Le 12 juillet 2013, le Conseil d’Etat s’est une nouvelle fois prononcé sur les conditions d’application de la théorie de « la loi écran » et du contrôle de constitutionnalité d’un texte réglementaire.

La Fédération nationale de la pêche en France a saisi le Conseil d’Etat d’un recours tendant notamment à l’annulation du décret n° 2010-1110 du 22 septembre 2010 relatif à la gestion et à la pêche de l’anguille. Elle soutenait qu’en autorisant aux professionnels, sous certaines conditions, la pêche de l’anguille de moins de 12 centimètres et de l’anguille argentée, le décret méconnaissait le principe de prévention posé à l’article 3 de la Charte de l’environnement ((Article 3 de la Charte de l’environnement : « Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu’elle est susceptible de porter à l’environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences ».)).

Rappelons que la Charte de l’environnement a valeur constitutionnelle. Dès lors, se posait une nouvelle fois la question du contrôle du juge d’un texte réglementaire à une norme constitutionnelle alors que ce dernier était pris en application d’une loi ((En l’espèce, en application de l’article L. 921-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime. )).

Le Conseil d’Etat avait déjà eu l’occasion de se prononcer sur l’étendue du contrôle du juge sur la conformité d’un acte administratif réglementaire à la Charte de l’environnement.

Dans sa décision du 19 juin 2006 Association Eau et rivières de Bretagne ((CE 19 juin 2006 Association Eau et rivières de Bretagne, req. n° 282456)), le juge administratif avait estimé que si des dispositions législatives avaient été prises concernant l’application des principes de la Charte de l’environnement, il convenait d’apprécier la conformité des textes réglementaires par rapport aux seules dispositions législatives. La loi faisait donc écran au contrôle direct par le juge du texte aux dispositions de la Charte.

En revanche, par l’arrêt du 3 octobre 2008 dit « Commune d’Annecy » ((CE Ass. 3 octobre 2008 Commune d’Annecy, req. n° 297931)), le Conseil d’Etat avait considéré que la loi du 23 février 2005 mettant en œuvre l’article 7 de la Charte ne faisait pas écran, dès lors que, certaines dispositions réglementaires contestées, n’avaient pas été prévues dans la loi. Sur ce point, le commissaire du gouvernement Yann Aguila rappelait dans ses conclusions que lorsque le vice invoqué était propre au texte réglementaire et ne résultait donc pas de l’application de la loi, l’écran de la loi était alors totalement transparent ce qui permettait au juge de passer outre et de contrôler la constitutionnalité du texte.

La décision commentée vient apporter des précisions sur ce contrôle en affirmant :

« la conformité au principe énoncé par l’article 3 de la Charte de l’environnement de dispositions législatives définissant le cadre de la prévention ou de la limitation des conséquences d’une atteinte à l’environnement, ou de l’absence de telles dispositions, ne peut être contestée devant le juge administratif en dehors de la procédure prévue à l’article 61-1 de la Constitution ; qu’en revanche, il appartient à celui-ci, au vu de l’argumentation dont il est saisi, de vérifier si les mesures prises pour l’application de la loi, dans la mesure où elles ne se bornent pas à en tirer les conséquences nécessaires, n’ont pas elles-mêmes méconnu ce principe »

Dès lors, de deux choses l’une :

►        Soit le texte réglementaire se contente de tirer les « conséquences nécessaires » de la loi, cette dernière fait alors « écran », et le seul moyen d’en contrôler la constitutionnalité est la voie de la question prioritaire de constitutionnalité en invoquant par voie d’exception l’inconstitutionnalité de la loi.

►        Soit le texte réglementaire va au-delà de la simple application de la loi et prévoit des mesures réglementaires propres, le juge administratif peut alors, dans ce seul cas, directement contrôler la conformité du texte aux dispositions constitutionnelles.

En l’espèce, le texte réglementaire venait préciser les modalités de mise en œuvre de la loi de l’article L. 921-1 du code rural et de la pêche maritime ((L. 921-1 du code rural et de la pêche maritime : « Dans le respect des objectifs mentionnés à l’article L. 911-2, la récolte des végétaux marins, l’exercice de la pêche maritime embarquée à titre professionnel ou de loisir, de la pêche maritime non embarquée à titre professionnel ou de loisir, de la pêche sous-marine à titre professionnel ou de loisir et de la pêche à pied à titre professionnel ou non peuvent être soumis à la délivrance d’autorisations. Ces autorisations ont pour objet de permettre à une personne physique ou morale pour un navire déterminé, d’exercer ces activités pendant des périodes, dans des zones, pour des espèces ou groupe d’espèces et, le cas échéant, avec des engins et pour des volumes déterminés. Elles couvrent une période maximale de douze mois. Elles ne sont pas cessibles. »)) concernant spécifiquement l’autorisation de la pêche de l’anguille.

S’agissant de la contestation de mesures réglementaires autonomes, non prévues par la loi, cette dernière n’a pas fait écran au contrôle du juge…Le juge a alors accepté de contrôler directement leur conformité aux dispositions constitutionnelles. Toutefois, le décret a été maintenu, le juge ayant considéré qu’il ne méconnaissait pas les dispositions de l’article 3 de la Charte de l’environnement.

Le « coup de soleil » des dispositions constitutionnelles sur le texte réglementaire a donc, dans cette espèce, été mineur…Mais dans d’autres cas similaires, il pourrait avoir des conséquences plus importantes et conduire à une annulation.

 




Nouvelle définition de la voie de fait : la nécessité d’une atteinte à la liberté individuelle ou aboutissant à l’extinction du droit de propriété

La théorie de la voie de fait a été dégagée par le tribunal des conflits en 1935, dans sa célèbre décision « Action Française », figurant parmi les Grands Arrêts de la Jurisprudence Administrative. Cette théorie repose sur l’idée suivante : l’Administration, dès lors qu’elle ne poursuit plus une mission d’intérêt général, doit alors être privée des garanties induites par cette mission (application du droit administratif et compétence du juge administratif) et être considérée comme un particulier, imposant la compétence du juge judiciaire.

Sur le fondement de cette décision, qui fixait les limites du pouvoir de police de l’Administration, le tribunal des conflits considérait de façon constante :

« (…) qu’il n’y a voie de fait justifiant, par exception au principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire, que dans la mesure où l’administration, soit a procédé à l’exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d’une décision, même régulière, portant une atteinte grave au droit de propriété ou à une liberté fondamentale, soit a pris une décision ayant l’un ou l’autre de ces effets à la condition toutefois que cette dernière décision soit elle-même manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative ; » (Cf. notamment TC 23 octobre 2000 M. B. c/ Ministre des affaires étrangères, n° 3227 : p. 775).

Le tribunal des conflits distinguait alors la voie de fait juridique (qui consiste à prendre un acte manifestement insusceptible d’être rattaché à un pouvoir conféré par la loi ou le règlement à l’Administration) de la voie de fait matérielle (qui revient à procéder à l’exécution matérielle d’une décision dans des conditions grossièrement irrégulières alors même que la décision serait régulière). Que l’on soit dans l’un ou l’autre cas, la voie de fait n’était constituée que si la mesure prise par l’Administration portait une atteinte grave soit au droit de propriété soit à une liberté fondamentale.

C’est sur les critères de cette seconde condition que le tribunal des conflits vient de revenir aux termes de sa décision du 17 juin 2013 « M. B. c/ Sté ERDF Annecy » (n° 3911: publiée au Rec. CE.).

Dans cette affaire, un particulier était devenu propriétaire en 1990 d’une parcelle sur laquelle EDF (devenue ERDF) avait implanté en 1983 un poteau électrique sans se conformer à la procédure prévue par le décret du 11 juin 1970 (n° 70-492) ni conclure une convention avec le propriétaire du terrain. Ce particulier a alors saisi le juge judiciaire afin qu’il ordonne le déplacement du poteau litigieux. Toutefois, tant le TGI de Bonneville que la Cour d’appel de Chambéry ont décliné leur compétence.

La Cour de cassation a donc saisi le tribunal des conflits afin qu’il détermine si l’implantation d’un poteau électrique, qui a le caractère d’un ouvrage public dès lors qu’il est directement affecté au service public de la distribution d’électricité dont la société ERDF a la charge, sur un terrain privé, en méconnaissance de la procédure prévue par le décret précité et sans convention conclue avec le propriétaire, est constitutive ou non d’une voie de fait.

Avant de répondre à cette question, le tribunal des conflits a modifié son considérant de principe en remplaçant la notion « d’atteinte grave à la propriété privée ou à une liberté fondamentale » par celle « d’atteinte à la liberté individuelle ou aboutissant à l’extinction du droit de propriété ».

Il a ainsi durci les critères tenant à la qualification de la voie de fait en exigeant désormais non plus une atteinte à une liberté fondamentale mais une atteinte aux seules libertés individuelles. Cette évolution jurisprudentielle paraît assez logique puisque, depuis la loi du 30 juin 2000 (n° 2000-597), le juge administratif est compétent pour ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale (Cf. Art. L. 521-2 du code de justice administrative).

De même, ce n’est plus une atteinte grave à la propriété privée qui est requise mais une atteinte aboutissant à l’extinction du droit de propriété, critère au demeurant déjà modifié par le tribunal des conflits aux termes de sa décision du 21 juin 2010 « M. A. c/ Commune de Nevers », n° 3751.

Dans cette affaire, le tribunal des conflits a donc conclu qu’aucune voie de fait n’était constituée puisque l’implantation, même sans titre, d’un tel ouvrage public de distribution d’électricité ne procède pas d’un acte manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir dont dispose la société chargée du service public et n’aboutit pas à l’extinction d’un droit de propriété.




L’accès du rapporteur public au projet de décision du conseiller rapporteur n’est pas contraire au droit à un procès équitable : un revirement de jurisprudence qui ne dit pas son nom ? (CEDH 4 juin 2013 « François Marc-Antoine c/ France »)

Par une décision d’irrecevabilité (req. n° 54984/09), la Cour Européenne des Droits de l’Homme vient de valider la pratique contentieuse qui consiste à transmettre au rapporteur public (ex-commissaire du gouvernement, membre de la juridiction administrative) le projet de décision du conseiller rapporteur en écartant le moyen soulevé par le requérant qui faisait valoir la violation, par cette pratique, de l’article 6 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme relatif au droit à un procès équitable.

 Dans cette affaire, le requérant, lui-même magistrat de l’ordre administratif, sollicitait l’application de la théorie des apparences afin que le rapporteur public soit considéré comme une partie disposant d’informations auxquelles le requérant n’a pas accès, rompant de ce fait l’égalité des armes.

 Un tel moyen avait toutes les chances de prospérer puisque la Cour Européenne des Droits de l’Homme, par un arrêt de Grande Chambre de 1998 rendu à l’égard de l’avocat général près la Cour de Cassation (pouvant être perçu comme l’homologue judiciaire du rapporteur public), avait condamné la France au motif que la transmission au seul avocat général du rapport et du projet d’arrêt du conseiller rapporteur « ne s’accorde pas avec les exigences du procès équitable » et viole l’article 6 de la Convention (CEDH 31 mars 1998 « Reinhardt et Slimane-Kaïd c/ France », req. n° 23043/93 et 22921/93). A la suite de cette décision, l’avocat général n’eut dès lors plus accès au projet d’arrêt et ne participa plus à la conférence préparatoire à l’audience.

 Toutefois, par sa décision du 4 juin 2013, la Cour ne l’a pas entendu ainsi en considérant que le projet de décision du conseiller rapporteur, qui est un magistrat de la formation de jugement chargé d’instruire le dossier, n’est « pas une pièce produite par une partie (…) susceptible d’influencer la décision juridictionnelle, mais (…) un élément établi au sein de la juridiction dans le cadre du processus d’élaboration de la décision finale. Partant, un tel document de travail interne à la formation de jugement, couvert par le secret, ne saurait être soumis au principe du contradictoire ».

 Elle poursuit en précisant qu’en outre, « (…) le requérant ne démontre pas en quoi le rapporteur public serait susceptible d’être qualifié d’adversaire ou de partie dans la procédure, condition préalable pour être à même d’alléguer une rupture de l’égalité des armes ».

Ce faisant, la juridiction européenne s’éloigne de (pour ne pas dire « revient sur ») la position qu’elle avait prise dans l’arrêt « Kress c/ France » (CEDH Grande Chambre 7 juin 2001, req. n° 39594/98). En effet, dans cette célèbre affaire, la Cour avait expressément jugé, en application de la théorie des apparences, que le commissaire du gouvernement pouvait être légitimement considéré par les parties comme prenant fait et cause pour l’une d’entre elles, la conduisant à condamner la France du fait de la participation du commissaire du gouvernement au délibéré.

 Toutefois, en prenant un arrêt d’irrecevabilité, la Cour ne semble pas assumer ce qui peut être perçu comme un véritable revirement de jurisprudence.

 La juridiction européenne se contente de mettre en avant le fait qu’elle a particulièrement été sensible aux arguments du gouvernement français, relayés par l’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, ainsi que par le Conseil National des Barreaux, qui rappelaient de concert que le rapporteur public, en exposant publiquement, en toute indépendance, pour chaque affaire inscrite au rôle, son appréciation sur les circonstances de fait et les règles de droit applicables et en proposant une solution au litige, « joue un rôle crucial pour la cohérence de la jurisprudence et la qualité de la prise de décision », ce que personne ne reviendrait remettre en cause.




Les limites du domaine public maritime naturel : QPC n° 2013-316 du 24 mai 2013

Saisi par le Conseil d’Etat, le 13 mars 2013, d’une question prioritaire de constitutionnalité posée par la SCI Pascal et M. Richard P., le Conseil Constitutionnel a déclaré les dispositions du 1° de l’article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) conformes à la Constitution sous une réserve tenant à une situation particulière.

Rappelons qu’aux termes de cet article, le domaine public maritime naturel de l’Etat comprend :

« 1° Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer.

Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu’elle couvre et découvre jusqu’où les plus hautes mers peuvent s’étendre en l’absence de perturbations météorologiques exceptionnelles ».

Selon les requérants, ces dispositions ne seraient pas conformes à la Constitution dès lors, notamment, qu’elles entraînent une privation de propriété dénuée de juste et préalable indemnité puisqu’elles permettent au domaine public maritime naturel relevant de la propriété de l’Etat d’empiéter sur des propriétés privées riveraines de la mer.

Après avoir précisé que les dispositions contestées ont pour objet de fixer, sur le rivage de la mer, la limite entre le domaine public maritime et les propriétés privées, le Conseil Constitutionnel a écarté l’argument des requérants en précisant :

« (…) qu’en prévoyant que cette limite est fixée en fonction de tout ce que la mer « couvre et découvre jusqu’où les plus hautes mers peuvent s’étendre en l’absence de perturbations météorologiques exceptionnelles », le législateur a confirmé un critère physique objectif indépendant de la volonté de la puissance publique ».

Selon le Conseil, le législateur a ainsi pu considérer que les espaces couverts, même épisodiquement, par les flots ne peuvent faire l’objet d’une propriété privée.

Il a également précisé qu’en tout état de cause, le propriétaire riverain dispose de voies de droit pour contester l’incorporation de sa propriété dans le domaine public maritime naturel et qu’en outre, afin de prévenir ce risque, il peut être autorisé à construire une digue à la mer.

Les juges de la rue de Montpensier ont toutefois assorti cette déclaration de constitutionnalité d’une réserve tenant à une situation particulière.

Lorsqu’une digue à la mer construite par un propriétaire est incorporée au domaine public maritime naturel en raison de la progression du rivage de la mer, il peut être imposé à l’intéressé de procéder à sa destruction. Ce dernier peut ainsi voir sa propriété privée de la protection assurée par l’ouvrage qu’il avait légalement érigé. Le Conseil a donc jugé que dans ces conditions, la garantie des droits du propriétaire riverain de la mer ayant élevé une digue à la mer ne serait pas assurée s’il était forcé de la détruire à ses frais en raison de l’évolution des limites du domaine public maritime naturel.




Le Conseil Constitutionnel valide les restrictions apportées au principe de libre administration des collectivités territoriales pour achever et rationaliser la carte de l’intercommunalité

Cons. Const. 26 avril 2013, n° 2013-303 QPC
Cons. Const., 26 avril 2013, n° 2013-304 QPC
Cons. Const., 26 avr. 2013, n° 2013-315 QPC

Le Conseil d’Etat a renvoyé au conseil constitutionnel trois questions prioritaires de constitutionnalité portant sur la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit, des paragraphes II et III de l’article 60 de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, et de l’article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales.

Ces textes portant sur les restrictions à la libre administration des collectivités territoriales en matière d’intercommunalité, les questions ont pu être traitées au cours d’une même audience.

Les dispositions du II et III de l’article 60 de la loi du 16 décembre portent sur la mise en œuvre du schéma départemental de coopération intercommunal. Elles permettent au préfet de proposer l’intégration d’une commune à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou la fusion d’EPCI dont l’un au moins est à fiscalité propre. Etait plus spécifiquement contestée la procédure dite du « passer outre », permettant au préfet , de façon exceptionnelle et strictement limitée dans le temps, de faire aboutir une de ses propositions en passant outre l’absence d’accord avec les communes. En d’autre termes, le préfet du département peut forcer une commune à rejoindre un EPCI qu’il a choisit contre son gré.

L’article L. 5211-19 du CGCT subordonne quant à lui le retrait d’une commune d’un EPCI à l’accord des conseils municipaux exprimé dans les conditions de majorité requises pour la création de l’établissement.

Les communes requérantes soutenaient principalement que ces restrictions étaient incompatibles avec le principe de libre administration territoriale.

Selon l’article 72 de la Constitution :

« Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences (…)

Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune. »

La subtilité vient du fait que l’article 34 de la Constitution dispose que :

« La loi détermine les principes fondamentaux : (…)

– de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources (…) »

Ainsi, le législateur peut a priori déterminer le périmètre de ce principe de libre administration des collectivités.

Le Conseil constitutionnel a donc du préciser que :

« Si le législateur peut, sur le fondement des dispositions des articles 34 et 72 de la Constitution, assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations et à des charges, c’est à la condition que celles-ci répondent à des exigences constitutionnelles ou concourent à des fins d’intérêt général, qu’elles ne méconnaissent pas la compétence propre des collectivités concernées, qu’elles n’entravent pas leur libre administration et qu’elles soient définies de façon suffisamment précise quant à leur objet et à leur portée » (Cons. Cons., 7 décembre 2000, n° 2000-436 DC – Loi relative à la solidarité et au renouvellement).

La question était donc de savoir si les dispositions contestées étaient proportionnées aux objectifs recherchés par les dispositions contestées, c’est-à-dire le fonctionnement et la stabilité des EPCI, ainsi que la cohérence des schémas départementaux de coopération intercommunale.

Le Conseil y a apporté une réponse positive.

Celui-ci ne conteste aucunement que les dispositions contestées portent atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales.

Il avait pu admettre précédemment – et les requérants n’ont pas manqué de le soulever – que l’adhésion obligatoire de trois collectivités à un syndicat affectait ce principe (Cons. Cons. 22 février 2007, n° 2007-548 DC du 22 février 2007)

Toutefois, dans les décisions commentées, le Conseil constitutionnel pose comme principe que :

« (…) le principe de la libre administration des collectivités territoriales, non plus que le principe selon lequel aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre, ne font obstacle, en eux-mêmes, à ce que le législateur organise les conditions dans lesquelles les communes peuvent ou doivent exercer en commun certaines de leurs compétences dans le cadre de groupements (…) ».

Et il démontre ensuite que ces dispositions visent à favoriser la « rationalisation de la carte de l’intercommunalité ». Il s’agit par exemple d’éviter des enclaves, c’est-à-dire des communes situés au cœur d’un EPCI mais n’y appartenant pas, ce qui peut occasionner des coûts supplémentaires lorsque ces intercommunalités mettent en commun leurs compétences en matière d’eau (( On peut imaginer le cas d’un réseau de canalisation devant traverser une commune ne faisant pas partie de l’EPCI. )) ou de transport des déchets. Il souligne également que le maire peut être entendu par la commission départementale de la coopération intercommunale.

Dès lors, le principe de libre administration des collectivités territoriales n’est pas méconnu.

On peut néanmoins se demander si ces dispositions, et particulièrement celles de l’article 60 qui peuvent parfois forcer des communes à rejoindre un EPCI choisi par le préfet alors qu’elles avaient déjà entamé les démarches pour adhérer à l’EPCI de leur choix (( C’est le cas des communes de Ventiseri et Chisa, intervenantes sur la QPC n° 2013-303, intégrées contre leur gré à la Communauté de communes du Fium’orbo alors qu’elles avaient entamés les démarches pour rejoindre la Communauté de communes de la Côte de Nacres, située en Corse du Sud.)), est réellement de nature à renforcer la coopération des communes.