L’accès du rapporteur public au projet de décision du conseiller rapporteur n’est pas contraire au droit à un procès équitable : un revirement de jurisprudence qui ne dit pas son nom ? (CEDH 4 juin 2013 « François Marc-Antoine c/ France »)

Par une décision d’irrecevabilité (req. n° 54984/09), la Cour Européenne des Droits de l’Homme vient de valider la pratique contentieuse qui consiste à transmettre au rapporteur public (ex-commissaire du gouvernement, membre de la juridiction administrative) le projet de décision du conseiller rapporteur en écartant le moyen soulevé par le requérant qui faisait valoir la violation, par cette pratique, de l’article 6 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme relatif au droit à un procès équitable.

 Dans cette affaire, le requérant, lui-même magistrat de l’ordre administratif, sollicitait l’application de la théorie des apparences afin que le rapporteur public soit considéré comme une partie disposant d’informations auxquelles le requérant n’a pas accès, rompant de ce fait l’égalité des armes.

 Un tel moyen avait toutes les chances de prospérer puisque la Cour Européenne des Droits de l’Homme, par un arrêt de Grande Chambre de 1998 rendu à l’égard de l’avocat général près la Cour de Cassation (pouvant être perçu comme l’homologue judiciaire du rapporteur public), avait condamné la France au motif que la transmission au seul avocat général du rapport et du projet d’arrêt du conseiller rapporteur « ne s’accorde pas avec les exigences du procès équitable » et viole l’article 6 de la Convention (CEDH 31 mars 1998 « Reinhardt et Slimane-Kaïd c/ France », req. n° 23043/93 et 22921/93). A la suite de cette décision, l’avocat général n’eut dès lors plus accès au projet d’arrêt et ne participa plus à la conférence préparatoire à l’audience.

 Toutefois, par sa décision du 4 juin 2013, la Cour ne l’a pas entendu ainsi en considérant que le projet de décision du conseiller rapporteur, qui est un magistrat de la formation de jugement chargé d’instruire le dossier, n’est « pas une pièce produite par une partie (…) susceptible d’influencer la décision juridictionnelle, mais (…) un élément établi au sein de la juridiction dans le cadre du processus d’élaboration de la décision finale. Partant, un tel document de travail interne à la formation de jugement, couvert par le secret, ne saurait être soumis au principe du contradictoire ».

 Elle poursuit en précisant qu’en outre, « (…) le requérant ne démontre pas en quoi le rapporteur public serait susceptible d’être qualifié d’adversaire ou de partie dans la procédure, condition préalable pour être à même d’alléguer une rupture de l’égalité des armes ».

Ce faisant, la juridiction européenne s’éloigne de (pour ne pas dire « revient sur ») la position qu’elle avait prise dans l’arrêt « Kress c/ France » (CEDH Grande Chambre 7 juin 2001, req. n° 39594/98). En effet, dans cette célèbre affaire, la Cour avait expressément jugé, en application de la théorie des apparences, que le commissaire du gouvernement pouvait être légitimement considéré par les parties comme prenant fait et cause pour l’une d’entre elles, la conduisant à condamner la France du fait de la participation du commissaire du gouvernement au délibéré.

 Toutefois, en prenant un arrêt d’irrecevabilité, la Cour ne semble pas assumer ce qui peut être perçu comme un véritable revirement de jurisprudence.

 La juridiction européenne se contente de mettre en avant le fait qu’elle a particulièrement été sensible aux arguments du gouvernement français, relayés par l’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, ainsi que par le Conseil National des Barreaux, qui rappelaient de concert que le rapporteur public, en exposant publiquement, en toute indépendance, pour chaque affaire inscrite au rôle, son appréciation sur les circonstances de fait et les règles de droit applicables et en proposant une solution au litige, « joue un rôle crucial pour la cohérence de la jurisprudence et la qualité de la prise de décision », ce que personne ne reviendrait remettre en cause.




Les limites du domaine public maritime naturel : QPC n° 2013-316 du 24 mai 2013

Saisi par le Conseil d’Etat, le 13 mars 2013, d’une question prioritaire de constitutionnalité posée par la SCI Pascal et M. Richard P., le Conseil Constitutionnel a déclaré les dispositions du 1° de l’article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) conformes à la Constitution sous une réserve tenant à une situation particulière.

Rappelons qu’aux termes de cet article, le domaine public maritime naturel de l’Etat comprend :

« 1° Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer.

Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu’elle couvre et découvre jusqu’où les plus hautes mers peuvent s’étendre en l’absence de perturbations météorologiques exceptionnelles ».

Selon les requérants, ces dispositions ne seraient pas conformes à la Constitution dès lors, notamment, qu’elles entraînent une privation de propriété dénuée de juste et préalable indemnité puisqu’elles permettent au domaine public maritime naturel relevant de la propriété de l’Etat d’empiéter sur des propriétés privées riveraines de la mer.

Après avoir précisé que les dispositions contestées ont pour objet de fixer, sur le rivage de la mer, la limite entre le domaine public maritime et les propriétés privées, le Conseil Constitutionnel a écarté l’argument des requérants en précisant :

« (…) qu’en prévoyant que cette limite est fixée en fonction de tout ce que la mer « couvre et découvre jusqu’où les plus hautes mers peuvent s’étendre en l’absence de perturbations météorologiques exceptionnelles », le législateur a confirmé un critère physique objectif indépendant de la volonté de la puissance publique ».

Selon le Conseil, le législateur a ainsi pu considérer que les espaces couverts, même épisodiquement, par les flots ne peuvent faire l’objet d’une propriété privée.

Il a également précisé qu’en tout état de cause, le propriétaire riverain dispose de voies de droit pour contester l’incorporation de sa propriété dans le domaine public maritime naturel et qu’en outre, afin de prévenir ce risque, il peut être autorisé à construire une digue à la mer.

Les juges de la rue de Montpensier ont toutefois assorti cette déclaration de constitutionnalité d’une réserve tenant à une situation particulière.

Lorsqu’une digue à la mer construite par un propriétaire est incorporée au domaine public maritime naturel en raison de la progression du rivage de la mer, il peut être imposé à l’intéressé de procéder à sa destruction. Ce dernier peut ainsi voir sa propriété privée de la protection assurée par l’ouvrage qu’il avait légalement érigé. Le Conseil a donc jugé que dans ces conditions, la garantie des droits du propriétaire riverain de la mer ayant élevé une digue à la mer ne serait pas assurée s’il était forcé de la détruire à ses frais en raison de l’évolution des limites du domaine public maritime naturel.




Le Conseil Constitutionnel valide les restrictions apportées au principe de libre administration des collectivités territoriales pour achever et rationaliser la carte de l’intercommunalité

Cons. Const. 26 avril 2013, n° 2013-303 QPC
Cons. Const., 26 avril 2013, n° 2013-304 QPC
Cons. Const., 26 avr. 2013, n° 2013-315 QPC

Le Conseil d’Etat a renvoyé au conseil constitutionnel trois questions prioritaires de constitutionnalité portant sur la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit, des paragraphes II et III de l’article 60 de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, et de l’article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales.

Ces textes portant sur les restrictions à la libre administration des collectivités territoriales en matière d’intercommunalité, les questions ont pu être traitées au cours d’une même audience.

Les dispositions du II et III de l’article 60 de la loi du 16 décembre portent sur la mise en œuvre du schéma départemental de coopération intercommunal. Elles permettent au préfet de proposer l’intégration d’une commune à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou la fusion d’EPCI dont l’un au moins est à fiscalité propre. Etait plus spécifiquement contestée la procédure dite du « passer outre », permettant au préfet , de façon exceptionnelle et strictement limitée dans le temps, de faire aboutir une de ses propositions en passant outre l’absence d’accord avec les communes. En d’autre termes, le préfet du département peut forcer une commune à rejoindre un EPCI qu’il a choisit contre son gré.

L’article L. 5211-19 du CGCT subordonne quant à lui le retrait d’une commune d’un EPCI à l’accord des conseils municipaux exprimé dans les conditions de majorité requises pour la création de l’établissement.

Les communes requérantes soutenaient principalement que ces restrictions étaient incompatibles avec le principe de libre administration territoriale.

Selon l’article 72 de la Constitution :

« Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences (…)

Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune. »

La subtilité vient du fait que l’article 34 de la Constitution dispose que :

« La loi détermine les principes fondamentaux : (…)

– de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources (…) »

Ainsi, le législateur peut a priori déterminer le périmètre de ce principe de libre administration des collectivités.

Le Conseil constitutionnel a donc du préciser que :

« Si le législateur peut, sur le fondement des dispositions des articles 34 et 72 de la Constitution, assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations et à des charges, c’est à la condition que celles-ci répondent à des exigences constitutionnelles ou concourent à des fins d’intérêt général, qu’elles ne méconnaissent pas la compétence propre des collectivités concernées, qu’elles n’entravent pas leur libre administration et qu’elles soient définies de façon suffisamment précise quant à leur objet et à leur portée » (Cons. Cons., 7 décembre 2000, n° 2000-436 DC – Loi relative à la solidarité et au renouvellement).

La question était donc de savoir si les dispositions contestées étaient proportionnées aux objectifs recherchés par les dispositions contestées, c’est-à-dire le fonctionnement et la stabilité des EPCI, ainsi que la cohérence des schémas départementaux de coopération intercommunale.

Le Conseil y a apporté une réponse positive.

Celui-ci ne conteste aucunement que les dispositions contestées portent atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales.

Il avait pu admettre précédemment – et les requérants n’ont pas manqué de le soulever – que l’adhésion obligatoire de trois collectivités à un syndicat affectait ce principe (Cons. Cons. 22 février 2007, n° 2007-548 DC du 22 février 2007)

Toutefois, dans les décisions commentées, le Conseil constitutionnel pose comme principe que :

« (…) le principe de la libre administration des collectivités territoriales, non plus que le principe selon lequel aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre, ne font obstacle, en eux-mêmes, à ce que le législateur organise les conditions dans lesquelles les communes peuvent ou doivent exercer en commun certaines de leurs compétences dans le cadre de groupements (…) ».

Et il démontre ensuite que ces dispositions visent à favoriser la « rationalisation de la carte de l’intercommunalité ». Il s’agit par exemple d’éviter des enclaves, c’est-à-dire des communes situés au cœur d’un EPCI mais n’y appartenant pas, ce qui peut occasionner des coûts supplémentaires lorsque ces intercommunalités mettent en commun leurs compétences en matière d’eau (( On peut imaginer le cas d’un réseau de canalisation devant traverser une commune ne faisant pas partie de l’EPCI. )) ou de transport des déchets. Il souligne également que le maire peut être entendu par la commission départementale de la coopération intercommunale.

Dès lors, le principe de libre administration des collectivités territoriales n’est pas méconnu.

On peut néanmoins se demander si ces dispositions, et particulièrement celles de l’article 60 qui peuvent parfois forcer des communes à rejoindre un EPCI choisi par le préfet alors qu’elles avaient déjà entamé les démarches pour adhérer à l’EPCI de leur choix (( C’est le cas des communes de Ventiseri et Chisa, intervenantes sur la QPC n° 2013-303, intégrées contre leur gré à la Communauté de communes du Fium’orbo alors qu’elles avaient entamés les démarches pour rejoindre la Communauté de communes de la Côte de Nacres, située en Corse du Sud.)), est réellement de nature à renforcer la coopération des communes.




L’application dans le temps de la domanialité publique virtuelle et du CGPPP

CE 8 avril 2013 ATLALR req. n° 363738 : à publier au Rec. CE

Par un considérant de principe d’une densité remarquable, le Conseil d’Etat précise l’articulation entre les règles anciennement identifiées par la jurisprudence pour qualifier l’appartenance d’un bien au domaine public et les règles établies par le code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) adopté le 1er juillet 2006, en s’attachant notamment à expliciter l’application dans le temps du concept de la domanialité publique virtuelle.

Le Conseil d’Etat a déjà eu l’occasion de préciser que l’analyse à une date antérieure au 1er juillet 2006 de l’appartenance de biens au domaine public se fait selon les principes jurisprudentiels qui présidaient le sujet avant l’adoption du CGPPP, sans que l’adoption de celui-ci ne puisse remettre en question les situations nées de l’application de ces principes (( CE 3 octobre 2012 Commune de Port-Vendres, req. n° 353915 : mentionné aux tables du Rec. CE. )). En conséquence, la Haute juridiction a considéré qu’un bien affecté à un service public et ayant fait l’objet d’un aménagement « spécial » avant le 1er juillet 2006 a été incorporé au domaine public en application des anciennes règles jurisprudentielles, sans que l’adoption ultérieure du CGPPP et la nouvelle exigence d’un aménagement « indispensable » au lieu d’un aménagement « spécial » ne puisse remettre en cause cette appartenance.

L’arrêt ici commenté poursuit le raisonnement en explicitant l’articulation dans le temps entre la théorie de la domanialité publique virtuelle et l’application des règles du CGPPP. Si l’adoption du CGPPP ne peut pas faire obstacle aux situations nées avant le 1er juillet 2006 de l’application de cette théorie, le juge semble bien affirmer que la rédaction du CGPPP empêche la domanialité publique virtuelle de trouver encore application aux situations nées après le 1er juillet 2006 :

« […] 1. Considérant qu’avant l’entrée en vigueur, le 1er juillet 2006, du code général de la propriété des personnes publiques, l’appartenance d’un bien au domaine public était, sauf si ce bien était directement affecté à l’usage du public, subordonnée à la double condition que le bien ait été affecté au service public et spécialement aménagé en vue du service public auquel il était destiné ; que le fait de prévoir de façon certaine un tel aménagement du bien concerné impliquait que celui-ci était soumis, dès ce moment, aux principes de la domanialité publique ; qu’en l’absence de toute disposition en ce sens, l’entrée en vigueur de ce code n’a pu, par elle-même, avoir pour effet d’entraîner le déclassement de dépendances qui, n’ayant encore fait l’objet d’aucun aménagement, appartenaient antérieurement au domaine public en application de la règle énoncée ci-dessus, alors même qu’en l’absence de réalisation de l’aménagement prévu, elles ne rempliraient pas l’une des conditions fixées depuis le 1er juillet 2006 par l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques qui exige, pour qu’un bien affecté au service public constitue une dépendance du domaine public, que ce bien fasse déjà l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public […] »

1. Une approche peu orthodoxe de la théorie de la domanialité publique virtuelle

L’approche de la théorie de la domanialité publique virtuelle que retient cet arrêt n’est pas tout à fait orthodoxe. Rappelons que celle-ci avait pour objet d’appliquer par anticipation les principes protecteurs du domaine public aux dépendances qu’il était projeté, de manière certaine, d’affecter à l’usage direct du public ou à un service public (( Voir dans un premier temps CE 6 MAI 1985 Association Eurolat, req. n° 41589 : publié au Rec. CE – puis plus explicitement CE avis 31 janvier 1995 n° 356960 :
« […] Un terrain nu appartenant à l’Etat fait partie du domaine public si, antérieurement, il a été affecté à l’usage direct du public ou à un service public moyennant des aménagements spéciaux et n’a pas fait l’objet, postérieurement à sa désaffectation, d’un acte juridique de déclassement.
En dehors de cette hypothèse, l’appartenance d’un terrain nu qui est la propriété d’une personne publique au domaine public ne se concrétise que dans la mesure où ce terrain reçoit une affectation à l’usage direct du public ou à un service public moyennant des aménagements spéciaux. Le fait de prévoir de façon certaine l’une ou l’autre de ces destinations implique cependant que le terrain est soumis dès ce moment aux principes de la domanialité publique. […]»)).

D’une part, ce n’est pas exactement la réalisation certaine de l’aménagement du bien qui entraîne l’application des principes de la domanialité publique, mais l’affectation certaine du bien à l’usage direct du public ou au service public moyennant un aménagement spécial – en tous les cas, aux termes de l’avis rendu le 31 janvier 1995 par le Conseil d’Etat.

D’autre part, la théorie de la domanialité publique virtuelle n’a en principe pas pour effet d’intégrer la dépendance au domaine public (d’où la notion de domanialité publique virtuelle, à défaut pour les biens concernés d’intégrer le domaine public réel) : cette intégration était comprise comme s’effectuant au moment de la réalisation de ce qui était projeté avec certitude, la domanialité publique virtuelle ne régissant que la période séparant la certitude de l’affectation et sa réalisation effective (( « […] Cette théorie de la domanialité publique virtuelle […] régissait la situation des biens appartenant à des personnes publiques entre le moment où la décision de les affecter à l’usage public ou à des services publics moyennant des aménagements spéciaux a été prise de façon certaine et celui où, une fois les aménagements réalisés, l’affectation devient effective et le bien entre dans le domaine public […] » (Etienne Fatôme et Philippe Terneyre in « Grands avis du Conseil d’Etat », 3ème édition, n°26, p.97, commentaire sous CE avis 31 janvier 1995 n° 356960).)). Il s’agissait d’une application du régime de la domanialité publique par anticipation, avant l’intégration effective du bien au domaine public.

On aurait légitimement pu croire qu’à défaut, et notamment en cas d’abandon de l’affectation envisagée pourtant avec certitude (mais qui sait jamais ce que l’avenir lui réserve…), le bien devait être considéré comme n’ayant finalement jamais intégré le domaine public (( Néanmoins, la doctrine soulignait que la jurisprudence du Conseil d’Etat ne donnait pas de réponse à cette question : « […] Et que se passera-t-il si, comme elle en a le droit et parfois l’obligation, la collectivité en cause abandonne le projet ou encore si celui-ci est censuré par le juge ? […] » (Yves Gaudemet in « Droit administratif des biens », LGDJ 12ème édition).)).

Mais le Conseil d’Etat juge au contraire qu’avant le 1er juillet 2006, le fait de prévoir de façon certaine un aménagement spécial du bien concerné l’intégrait immédiatement au domaine public.

Concrètement, cela signifie en principe que toutes les dépendances immobilières appartenant à des personnes publiques et qui ont fait l’objet, avant le 1er juillet 2006, d’une décision les affectant avec certitude à l’usage direct du public ou à un service public sous réserve d’un aménagement spécial, font partie intégrante du domaine public, indépendamment du fait que l’affectation soit ou non devenue effective.

C’est précisément le cas en l’espèce, puisque l’Etat avait acquis des parcelles en vue de la réalisation de travaux autoroutiers, pour finalement abandonner le projet dans cette configuration : les parcelles en question n’ont finalement jamais été utilisées pour l’affectation en vue de laquelle elles ont été acquises. Les quelques mois qu’a duré leur affectation « certaine » à ce service public ont suffi à les intégrer au domaine public de l’Etat – et cette intégration n’est pas susceptible d’être remise en question par l’adoption du CGPPP, ainsi qu’il avait déjà été jugé.

A défaut de désaffectation et d’un acte de déclassement, le bien est donc considéré comme relevant toujours du domaine public.

2. L’abandon pour l’avenir de la théorie de la domanialité publique virtuelle

Au-delà de cette application de la théorie de la domanialité publique virtuelle à une situation née avant le 1er juillet 2006, le considérant de l’arrêt commenté affirme que sous l’empire du CGPPP, celle-ci ne trouvera plus à s’appliquer.

Si les auteurs du CGPPP l’ont présenté comme excluant que la domanialité publique virtuelle puisse encore trouver application (( Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques : « […] En termes de définitions générales, celle du domaine public immobilier est fondée sur les critères jurisprudentiels de l’affectation d’un bien à l’usage direct du public ou au service public pourvu qu’en ce dernier cas, ce bien fasse l’objet d’un aménagement indispensable à la mission de service public. L’existence d’un simple aménagement spécial n’est ainsi plus suffisante pour caractériser la nature domaniale d’un bien. Il s’agit de proposer une définition qui réduit le périmètre de la domanialité publique. C’est désormais la réalisation certaine et effective d’un aménagement indispensable pour concrétiser l’affectation d’un immeuble au service public, qui déterminera de façon objective l’application à ce bien du régime de la domanialité publique. De la sorte, cette définition prive d’effet la théorie de la domanialité publique virtuelle. […] »)), une doctrine éclairée attendait la confirmation par le juge de l’abandon d’une théorie élaborée par lui-même, en estimant que le texte du CGPPP ne suffisait pas à affirmer sans hésitation une telle position (( Voir en ce sens très explicitement Etienne Fatôme et Philippe Terneyre in « Grands avis du Conseil d’Etat », 3ème édition, n°26, p.97, commentaire sous CE avis 31 janvier 1995 n° 356960 – voir également Philippe Yolka CG3P, édition Litec note sous l’article L. 2111-2 : « […] L’article L. 2111-1 du CG3P évoque simplement des biens faisant « l’objet d’un aménagement indispensable ». Or, l’abandon de la référence à l’aménagement spécial n’expédie pas ipso facto la domanialité anticipée aux oubliettes. Une chose est la nature d’un aménagement, une autre la chronologie de son exécution : le texte ne dit rien d’une réalisation future. […] »

)).

Par l’arrêt commenté, la Haute juridiction consacre la lecture de l’article L. 2111-1 du CGPPP que ses auteurs retenaient : le juge considère qu’en exigeant que le bien affecté à un service public fasse « déjà » l’objet d’un aménagement indispensable, ce texte exclut que les affectations « certaines » mais non encore réalisées puissent avoir une incidence sur l’appartenance du bien au domaine public.

Ainsi, sous l’empire des nouvelles règles du CGPPP, l’affectation « certaine » des parcelles de l’Etat à la réalisation des travaux autoroutiers n’aurait pas permis de les intégrer au domaine public : seule leur réalisation effective aurait permis de considérer les critères de l’article L. 2111-1 du CGPPP remplis.

Cette décision clarifie au moins à compter du 1er juillet 2006 les critères d’identification du domaine public, tout en réservant aux situations antérieures une application particulière de la domanialité publique virtuelle.




Nouvelle définition du Conseil d’Etat : l’enseigne est le dispositif qui est situé sur la façade ou la devanture où s’exerce l’activité

CE 4 mars 2013 société Pharmacie Matignon, req. n° 353423 à mentionner aux T. du Rec CE

Par un arrêt du 4 mars 2013, le Conseil d’Etat est venu préciser la notion d’ «immeuble » au sens du 2° de l’article L. 581-3 du code de l’environnement et trace ainsi les contours des notions d’enseigne et de préenseigne utilisées en matière d’affichage publicitaire extérieur.

L’article L. 581-3 du code de l’environnement dispose ainsi :

« Au sens du présent chapitre :
1° Constitue une publicité, à l’exclusion des enseignes et des préenseignes, toute inscription, forme ou image, destinée à informer le public ou à attirer son attention, les dispositifs dont le principal objet est de recevoir lesdites inscriptions, formes ou images étant assimilées à des publicités ;
2° Constitue une enseigne toute inscription, forme ou image apposée sur un immeuble et relative à une activité qui s’y exerce ;
3° Constitue une préenseigne toute inscription, forme ou image indiquant la proximité d’un immeuble où s’exerce une activité déterminée
».

D’un point de vue pratique, la juste qualification des dispositifs apposés sur les immeubles est indispensable dans la mesure où la règlementation applicable varie sensiblement selon le type de dispositifs.

En l’espèce, une pharmacie exploitée dans l’ancien drugstore Publicis Matignon auprès des Champs-Elysées était signalée par trois croix vertes lumineuses apposée sur trois des façades du groupe de bâtiments dans lequel elle était exploitée. Pour autant, les locaux qu’elle occupait ne donnaient que sur l’avenue Matignon.

La SA Fiat France, également occupante de ces bâtiments, a saisi le juge administratif de la question de la régularité de l’apposition des trois croix vertes lumineuses sur chacune de ces façades.

Si le tribunal administratif de Paris a considéré que le recours de la SA Fiat France était irrecevable, la Cour administrative d’appel de Paris a, en revanche, fait droit à sa demande et jugé que les dispositifs litigieux étaient irrégulièrement apposés. La société Pharmacie Matignon s’est alors pourvu devant le Conseil d’Etat qui, après avoir indiqué que la qualification d’un dispositif relevait de l’appréciation souveraine des juges du fond, a précisé les contours de la notion d’enseigne au travers de celle d’ « immeuble » au sens du 2° de l’article L. 581-3 du code de l’environnement précité.

Il a ainsi précisé, s’agissant des croix vertes lumineuses apposées « à distance de la devanture de la pharmacie », :

« si la société requérante fait valoir que ces croix étaient apposées sur un même immeuble d’angle donnant sur la rue Jean Mermoz, le rond-point des Champs-Elysées et l’avenue Matignon, la cour n’a pas commis d’erreur de droit en estimant que les croix en cause constituaient des préenseignes et non des enseignes, dès lors que, pour l’application de l’article L. 581-3 du code de l’environnement, l’immeuble mentionné au 2° sur lequel est apposée une enseigne désigne la façade ou devanture où s’exerce l’activité, et non l’ensemble de bâtiments, délimité par une ou plusieurs voies publiques, dans lequel est installé l’établissement ».

La jurisprudence administrative, peu nombreuse sur la question de la qualification des dispositifs, considérait traditionnellement que, dès lors que le dispositif était apposé sur le bâtiment ou le terrain d’assiette du bâtiment où est exercée l’activité, ce dernier devait être qualifié d’enseigne et non de préenseigne (( Voir en ce sens : TA Toulouse 20 décembre 2001 société Blafind c. commune de Blagnac, req. n° 98423 et TA Versailles 12 avril 199 société Sayag Electronic c. commune de Maison Laffitte, req. n° 904099 et 904100.)).

Désormais, la seule localisation sur l’ « immeuble » où est exercée l’activité n’est plus suffisante et seuls les dispositifs apposés en « façade » ou en « devanture » du local où est exercée l’activité peuvent être qualifiés d’enseigne.




Le pragmatisme du juge administratif dans le contrôle de la légalité externe des permis de construire

CE 4 février 2013 commune de Saint-Lanne, req. n° 335589, à mentionner aux T. du Rec. CE

L’arrêt du 4 février 2013 rendu par les 9ème et 10ème sous-sections réunies du Conseil d’Etat apporte d’intéressantes précisions tant du point de vue des règles de procédures administratives contentieuses que du contrôle du juge administratif sur la légalité externe des permis de construire.

En l’espèce, la commune de Saint-Lanne avait délivré un permis de construire au nom de l’Etat dont l’objet était la construction sur son territoire d’une galerie d’art, relevant de la 5ème catégorie des établissements recevant du public (ERP).

La Cour administrative d’appel de Bordeaux, après avoir déclaré irrecevable l’appel de la commune au motif qu’elle n’aurait pas qualité de partie en première instance, confirme la solution des juges de première instance en considérant que la procédure était irrégulière du fait de l’incomplétude de la notice de sécurité jointe à la demande de permis.

La commune de Saint-Lanne a alors formé un pourvoi contre cet arrêt devant le Conseil d’Etat qui l’a annulé cette dernière ayant commis une double erreur de droit en considérant que l’avis de la commission de sécurité était nécessaire et que la procédure était irrégulière du seul fait de l’incomplétude de la notice de sécurité (1). Par ailleurs, en dépit du caractère irrecevable de l’appel interjeté par la commune, le Conseil d’Etat a déclaré recevable le pourvoi formé par elle du fait de sa qualité d’appelante (2).

1)Le pragmatisme du juge administratif dans le contrôle de la légalité externe des permis de construire

Pour fonder l’annulation de l’arrêt de la cour, le Conseil d’Etat relève que cette dernière a commis une erreur de droit en considérant que la délivrance des permis des ERP de 5ème catégorie pour les constructions ne comportant pas de locaux d’hébergement du public devait être soumis à l’avis de la commission de sécurité.

La Haute juridiction ajoute, par ailleurs, que lorsque l’autorité délivrant le permis décide de soumettre ce dernier à l’avis d’une commission alors qu’elle n’y est pas tenue, elle doit veiller à la régularité de la procédure de consultation.

A cet égard, elle rappelle « que, lorsque la délivrance d’une autorisation d’urbanisme intervient après une consultation subordonnée à la production d’éléments d’information ou de documents précis, leur caractère incomplet, lorsqu’il n’est pas d’une ampleur telle qu’il permettrait de les regarder comme n’ayant pas été produits, ne constitue pas nécessairement une irrégularité de nature à entacher d’illégalité l’autorisation délivrée ; [et] qu’il appartient au juge de l’excès de pouvoir de rechercher si ce caractère incomplet a fait obstacle à ce que l’autorité compétente dispose des éléments nécessaires pour se prononcer en connaissance de cause ».

Cet arrêt s’inscrit dans le prolongement de l’arrêt d’Assemblée du Conseil d’Etat M. Claude A aux termes duquel :

« un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie ; que l’application de ce principe n’est pas exclue en cas d’omission d’une procédure obligatoire, à condition qu’une telle omission n’ait pas pour effet d’affecter la compétence de l’auteur de l’acte » (CE Ass. 23 décembre 2011 M. Claude A. req. n° 335033, publié au Rec. CE).

En l’espèce, la Cour administrative d’appel avait annulé le permis de construire au seul motif que la notice de sécurité transmise à la commission de sécurité était incomplète.

En conséquence, le Conseil d’Etat annule l’arrêt de la cour d’appel, cette dernière ayant commis une erreur de droit en ne recherchant pas « si cette carence dans la description soumise à la commission de sécurité avait pu avoir, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ».

L’arrêt Commune de Saint-Lanne précise par ailleurs les conditions de recevabilité du pourvoi d’une commune dans le cadre d’un contentieux relatif au permis de construire délivré par le maire au nom de l’Etat.

2 La recevabilité du pourvoi de la commune non partie en première instance conditionnée par sa qualité d’appelant

Il est de jurisprudence constante que seules les parties ou les personnes qui, en première instance, sont régulièrement intervenues soit à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir, soit en défense à un tel recours, lorsqu’elles auraient eu qualité soit pour introduire elles-mêmes le recours, soit, à défaut d’intervention de leur part, pour former tierce opposition contre le jugement faisant droit au recours peuvent interjeter appel contre le jugement (CE Sect. 9 janvier 1959 Sieur de Harenne, req. n° 41383, Rec. CE p.23).

A cet égard, dès lors qu’un permis de construire est délivré par le maire au nom de l’Etat, la commune ne peut avoir la qualité de partie en première instance et, quand bien même elle interviendrait ou serait mise en cause, elle ne peut interjeter appel contre le jugement rendu (CE 2février 1982 Commune du Perray-en-Yvelines, req. n° 19439 ; CE 11 mars 1988 Commune d’Ernstein, req. n° 80612 : Rec. CE T. p. 979 – 1034). C’est donc de manière tout à fait classique que, en l’espèce, l’appel de la commune de Saint-Lanne a été déclaré irrecevable.

En revanche, c’est la première fois semble-t-il que le Conseil d’Etat est amené à statuer expressément sur la recevabilité d’un pourvoi initié par une « personne » déclarée irrecevable en appel.

En effet, en vertu des principes généraux de procédure, le pourvoi en cassation n’est ouvert qu’aux personnes qui ont la qualité de partie dans l’instance ayant donné lieu à la décision attaquée (CE 30 juillet 1949 Sieur Faucon, req. n° 95810, Rec. CE p. 409), ce qui n’est pas le cas des personnes qui, dans le cadre d’une instance d’appel, présentent seulement des observations en tant qu’intervenant ou mis en cause (CE 10 février 2010 Ville de Porto Cecchino, req. n° 313870 ; CE 20 décembre 2000 Commune de Ville d’Avray, req. n° 209329, T. p. 1194).

Il en va cependant différemment des personnes étant, comme en l’espèce, à l’origine de la procédure d’appel (voir pour l’irrecevabilité du pourvoi du pétitionnaire d’un permis intervenant mais « non appelant » devant la cour administrative d’appel, pourtant défendeur en première instance : CE 3 octobre 2008 M. Roche, req. n° 291928, sous les conclusions éclairantes du commissaire du gouvernement Catherine de Salins).

Dès lors, c’est à bon droit que le Conseil d’Etat considère que, si la commune de Saint-Lanne « n’est pas recevable à interjeter appel de ce jugement, la voie du recours en cassation est ouverte, en vertu des règles générales de la procédure, aux parties à l’instance d’appel ; [et] qu’à ce titre, l’appelant a qualité pour déférer au juge de cassation l’arrêt qui a rejeté son appel ».




Le juge du « référé-liberté » peut être compétent pour faire cesser une voie de fait

CE 23 janvier 2013 commune de Chirongui, req. n° 365262, publié au recueil Lebon

Dans le cadre des opérations de régularisation foncière du département de Mayotte, Mme B. a sollicité la reconnaissance de son droit de propriété sur une parcelle située sur le territoire de la commune de Chirongui  qu’elle occupait depuis plusieurs années.

Par une délibération du 22 novembre 2010, le conseil général a approuvé cette régularisation, faisant ainsi de Mme B. la propriétaire de cette parcelle qui appartenait jusqu’alors au domaine privé de la commune.

Or, en dépit de cette régularisation, la commune de Chirongui a entrepris au cours du mois de novembre 2012 des travaux sur ce terrain en vue de réaliser un lotissement à caractère social.

Mme B. a alors saisi le juge du « référé-liberté » du tribunal administratif de Mamoudzou, sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, d’une demande tendant à faire cesser immédiatement les travaux commencés sur sa parcelle.

Par une ordonnance du 29 décembre 2012, le premier juge a estimé que la commune avait  porté une atteinte grave et manifestement illicite au droit de propriété de la requérante et lui a donc enjoint de cesser immédiatement les travaux entrepris sur cette parcelle.

La commune a alors saisi le juge des référés du Conseil d’Etat d’un appel contre cette ordonnance. Selon elle, l’engagement des travaux se justifiait par une délibération en date du 10 mai 2012 par laquelle le conseil général, d’une part, lui cédait des terrains pour réaliser l’opération et, d’autre part, prévoyait que les personnes ayant bénéficié de l’opération de régularisation foncière dans cette zone devraient bénéficier automatiquement de lots dans le lotissement.

Le juge des référés du Conseil d’Etat, après avoir relevé que la parcelle litigieuse n’était pas au nombre de celles cédées par le département à la commune pour réaliser l’opération et que Mme B. n’avait pas donné son accord pour bénéficier d’un lot du lotissement en échange de la réalisation des travaux, confirme que la commune avait porté au droit de propriété de Mme B. une atteinte grave et manifestement illégale.

Néanmoins, si l’atteinte grave et manifestement illégale est incontestable, il n’est pas exclu en l’espèce que l’administration ait également commis une  voie de fait relevant de la compétence du juge judiciaire puisque que l’engagement des travaux semble manifestement insusceptible de se rattacher au pouvoir appartenant à l’autorité administrative[1].

Dès lors, dans une telle hypothèse, le juge du “référé-liberté” devrait logiquement se déclarer incompétent puisqu’il n’est chargé de sauvegarder les libertés fondamentales auxquelles une personne publique porte atteinte que lorsque cette dernière agit “dans l’exercice d’un de ses pouvoirs”[2].

Pourtant, de manière très audacieuse, le Conseil d’Etat énonce pour la première fois le considérant de principe suivant:

« Considérant que, sous réserve que la condition d’urgence soit remplie, il appartient au juge administratif des référés, saisi sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, d’enjoindre à l’administration de faire cesser une atteinte grave et manifestement illégale au droit de propriété, lequel a le caractère d’une liberté fondamentale, quand bien même cette atteinte aurait le caractère d’une voie de fait ».

Ainsi, sous réserve que la condition d’urgence soit remplie, un requérant peut toujours saisir le juge administratif du « référé-liberté » pour faire cesser une atteinte à une liberté fondamentale causée par l’administration, la circonstance que cette dernière ait agi ou non dans l’exercice d’un de ses pouvoirs étant indifférente.

Au cas présent, dans la mesure où la satisfaction de la condition de l’urgence n’est pas contestée, le Conseil d’Etat confirme donc l’injonction  prononcée à l’encontre de la commune.

Si cette nouvelle position jurisprudentielle peut paraître très discutable d’un point de vue juridique, elle nous paraît néanmoins se justifier par la volonté de simplifier au maximum l’accès au juge à des requérants dont la sauvegarde d’une liberté fondamentale est menacée.


[1] Selon le Tribunal des conflits, il n’y a « voie de fait, justifiant par exception au principe de séparation des autorités administratives et judiciaires la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire, que dans la mesure où l’Administration soit a procédé à l’exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d’une décision régulière, portant une atteinte grave au droit de propriété ou à une liberté fondamentale, soit a pris une décision ayant l’un ou l’autre de ces effets, à la condition toutefois que cette décision soit elle-même manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative» (T. confl. 19 janv. 2004, Sté CLPK Aircraft Funding c./ Aéroport de Paris, req. no 3386).

[2] CJA Art. L. 521-2.




Le principe de liberté du commerce et de l’industrie ne saurait être utilement invoqué à l’encontre du refus d’autoriser l’utilisation privative du domaine public mobilier

CE 29 octobre 2012 commune de Tours, req. n° 341173 : à paraître au Rec. CE

L’entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée (EURL) Photo Josse a, le 11 mai 2006, demandé au maire de la commune de Tours l’autorisation de photographier certaines œuvres relevant de collections exposées dans un musée de la commune de Tours, en vue de tirer profit de la vente des clichés.

Confrontée à un refus implicite du maire, l’EURL a saisi, en excès de pouvoir, le tribunal administratif d’Orléans qui, par un jugement du 20 janvier 2009, a rejeté la demande tendant à l’annulation dudit refus.

Par un arrêt du 4 mai 2010, la cour administrative de Nantes a annulé ce jugement, estimant que la commune avait, en refusant sans justification la demande d’autorisation de l’EURL, méconnu le principe de liberté du commerce et de l’industrie.

Victoire de courte durée pour l’EURL puisque le Conseil d’Etat va censurer l’arrêt du 4 mai 2010 pour erreur de droit.

La Haute Juridiction, reprenant le « Considérant » adopté dans l’arrêt RATP c/ société 20 minutes France[1], indique tout d’abord : « 2. Considérant que l’autorité chargée de la gestion du domaine public peut autoriser une personne privée à occuper une dépendance de ce domaine ou à l’utiliser en vue d’y exercer une activité économique, à la condition que cette occupation ou cette utilisation soit compatible avec son affectation et sa conservation ; que la décision de refuser une telle autorisation, que l’administration n’est jamais tenue d’accorder, n’est pas susceptible, par elle-même, de porter atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie, dont le respect implique, d’une part, que les personnes publiques n’apportent pas aux activités de production, de distribution ou de services exercées par des tiers des restrictions qui ne seraient pas justifiées par l’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi et, d’autre part, qu’elles ne puissent prendre elles-mêmes en charge une activité économique sans justifier d’un intérêt public ».

Rien de très nouveau donc a priori, si ce n’est que, à la différence de l’arrêt RATP c/ société 20 minutes France qui concernait une autorisation d’occupation privative du domaine public immobilier[2], la Haute Juridiction devait plus spécifiquement se prononcer sur l’utilisation privative du domaine public mobilier.

Les œuvres en cause faisaient, en effet, partie du domaine public mobilier en application de l’art L. 2112-1 du code général de la propriété des personnes publiques[3].

La Haute Juridiction va également juger que le principe liberté du commerce et de l’industrie ne peut pas être utilement invoqué :

« Considérant que la prise de vues d’œuvres relevant des collections d’un musée, à des fins de commercialisation des reproductions photographiques ainsi obtenues, doit être regardée comme une utilisation privative du domaine public mobilier impliquant la nécessité, pour celui qui entend y procéder, d’obtenir une autorisation ainsi que le prévoit l’article L. 2122-1 du même code ; qu’une telle autorisation peut être délivrée dès lors qu’en vertu de l’article L. 2121-1 de ce code, cette activité demeure compatible avec l’affectation des œuvres au service public culturel et avec leur conservation ; qu’il est toutefois loisible à la collectivité publique affectataire d’œuvres relevant de la catégorie des biens mentionnés au 8° de l’article L. 2112-1 du code général de la propriété des personnes publiques, dans le respect du principe d’égalité, de ne pas autoriser un usage privatif de ce domaine public mobilier sans que, ainsi qu’il a été dit au considérant 2, puisse utilement être opposé à ce refus aucun droit, fondé sur le principe de la liberté du commerce et de l’industrie, à exercer une activité économique sur ce domaine public ».

On relève néanmoins que, si l’autorité gestionnaire du domaine bénéficie d’une marge de manœuvre non négligeable en la matière, la Haute Juridiction rappelle qu’elle demeure soumise au principe d’égalité[4].


[1] CE 23 mai 2012 RATP c/ société 20 minutes France, req. n° 348909, à paraître au Rec. CE (R. Cattier, Occupation du domaine public, liberté du commerce et droit de la concurrence : ACCP, n° 124, septembre 2012 p.87, voir également le commentaire au sein du présent blog).

[2] Installation de présentoirs sur le domaine public de la RATP pour y diffuser des journaux gratuits.

[3] Selon cet article : « font partie du domaine public mobilier de la personne publique propriétaire les biens présentant un intérêt public du point de vue de l’histoire, de l’art, de l’archéologie, de la science ou de la technique, notamment: (…) les collections des musées (…) ».

[4] La décision de refus ne doit pas ainsi être fondée sur un motif discriminatoire.

 




L’adoption définitive par le Parlement du projet de loi sur le logement social

Projet de loi définitif adopté par le Parlement le 9 octobre 2012

Adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 26 septembre dernier (http://www.adden-leblog.com/?p=2610), le projet de loi sur le logement social vient d’être définitivement adopté par le Parlement après un  passage en commission mixte paritaire.

Les mesures clés du projet de loi, à savoir la mise à disposition du foncier de l’Etat, parfois gratuitement, via un mécanisme de décote ainsi que le relèvement du seuil minimal de logements sociaux de 20 à 25 % sont ainsi entérinées.

Le texte définitif va même plus loin et renforce les obligations en matière de construction de logements sociaux en y soumettant des communes qui n’étaient jusqu’alors pas concernées par le dispositif.

Il s’agit :

des communes de plus de 15 000 habitants n’appartenant pas à une agglomération ou à un EPCI de plus de 50 000 habitants dont la population a crû dans des conditions et sur une durée qui sera fixée par décret ;

des communes dont la population est comprise entre 1 500 et 3 500 habitants hors Ile de France et où les logements sociaux représentent moins de 10 % des résidences principales.

Le texte a été déféré au Conseil constitutionnel par les élus de l’opposition le 11 octobre.




Les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale assouplies par loi n° 2012-281 du 29 février 2012

La mise en œuvre concrète de la loi de réforme des collectivités territoriales n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 a fait émerger des difficultés d’application s’agissant des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), lesquels, rappelons-le, doivent établir « une couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et la suppression des enclaves et discontinuités territoriales » (art. L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales).

C’est ainsi que 33 départements n’avaient pas arrêté de SDCI au 31 décembre 2011, date butoir prévue par la loi de 2010.

La proposition de loi Pélissard avait donc pour objet de résoudre ces difficultés en reportant notamment la date limite d’adoption d’un SDCI au 15 mars 2012.

Toutefois, le texte amendé par l’Assemblée Nationale le 14 février 2012 et adopté en première lecture par le Sénat le 20 février, a permis, non seulement d’assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale, mais également de faciliter la poursuite de la concertation locale.

En effet, alors que la proposition de loi prévoyait simplement de laisser plus de temps au préfet (seul) pour arrêter le SDCI, la date initiale est conservée mais l’article 1er de la loi renforce les pouvoirs de la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI), dans les départements qui n’ont pas adopté leur schéma, pour la deuxième phase de la procédure d’adoption de la carte intercommunale, laquelle consiste à établir les périmètres de chacun des établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.

En pratique, alors que la loi de 2010 prévoyait qu’en l’absence de SDCI arrêté, le préfet pouvait, sous réserve de respecter les objectifs fixés par la loi, définir le périmètre des EPCI et le notifier aux communes pour avis, le nouveau texte prévoit qu’en l’absence de schéma arrêté, la CDCI doit être systématiquement consultée avant que le préfet n’arrête le périmètre soumis aux communes pour avis.

Ensuite, s’agissant de la révision du SDCI, la loi prévoit qu’il sera révisé au cours de l’année qui suit les élections municipales, c’est-à-dire en 2015, puis tous les 6 ans au moins.

Là encore, les parlementaires ont favorisé la concertation locale en adoptant un amendement prévoyant que la mise en œuvre de la procédure de révision du SDCI pouvait également être prévue « par une résolution adoptée par la commission départementale à la majorité des deux tiers de ses membres. Dans ce dernier cas, le représentant de l’État dans le département dispose d’un délai d’une année à compter de l’adoption de la résolution pour présenter à la commission départementale un projet de schéma révisé ».

Enfin, il convient de noter que la loi a ajouté une exception au principe de continuité territoriale et permet ainsi à une commune enclavée dans un département différent de celui auquel elle est administrativement rattachée d’appartenir à un EPCI à fiscalité propre dont le siège est fixé dans son département de rattachement.