Contrôle restreint des juges du fond tant sur les conséquences de l’insuffisance d’une étude d’impact que sur le respect de l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme par l’autorité ayant délivré le permis de construire

CE 13 février 2019 Société Ferme éolienne de Plo d’Amourès, req. n° 416055

1          Contexte du pourvoi

En l’espèce, la société Ferme éolienne de Plo d’Amourès, avait obtenu, par arrêté du préfet de l’Aveyron en date du 17 février 2012, un permis de construire pour l’implantation de six éoliennes sur le territoire de la commune de Fondamente.

L’arrêté du préfet a fait l’objet de plusieurs recours d’associations auxquels le tribunal administratif de Toulouse a fait droit en prononçant l’annulation du permis de construire délivré (TA Toulouse, 3 juillet 2015, n°1203581).

Les appels formés par la société Ferme éolienne de Plo d’Amourès et du ministre du logement ont été rejetés par la cour administrative d’appel de Bordeaux (CAA Bordeaux, 28 septembre 2017, n°15BX02978, 15BX02995). La cour a en effet confirmé l’annulation du permis de construire prononcée en première instance, en considérant notamment que l’omission de la mention dans l’étude d’impact de la présence d’aigles royaux avait nuit à l’information du public, ce qui avait entrainé l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude. Elle a également considéré que le permis de construire méconnaissait les dispositions de l’ancien article R. 111-15 du code de l’urbanisme (aujourd’hui R. 111-26) dans la mesure où la seule prescription par le préfet de l’Aveyron, d’un suivi avifaunistique tous les trois ans, n’était pas de nature à prévenir le risque créé pour la vie et la reproduction des aigles royaux.

La société s’est alors pourvue en cassation devant le Conseil d’État.

2          Décision du Conseil d’État

Par une décision du 13 février 2019, le Conseil d’État annule l’arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux et rappelle ainsi d’une part que seules les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une étude d’impact qui ont eu pour effet de nuire à l’information complète de la population ou qui sont de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative sont susceptibles d’entraîner l’illégalité de la  décision prise au vu de cette étude (2.1) et d’autre part que le contrôle par les juges du fond du respect par l’autorité administrative qui a délivré le permis de construire, des préoccupations environnementales définies aux articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l’environnement, est limité à l’erreur manifeste d’appréciation (2.2).

2.1       Sur l’appréciation par les juges du fond des insuffisances entachant une étude d’impact susceptibles d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude, le Conseil d’État rappelle que :

« les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une étude d’impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative ».

Le Conseil d’État vérifie ensuite, si en l’espèce, l’omission dans l’étude d’impact de la mention de la présence d’aigles royaux avait été susceptible de nuire à l’information complète du public ou avait été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative,  et relève ainsi que : cette omission avait été qualifiée de mineure par la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) appelée à se prononcer en qualité d’autorité environnementale, l’étude d’impact comportait des développements détaillés sur les intérêts faunistiques et notamment de l’avifaune ainsi qu’une analyse détaillée des enjeux pour l’avifaune et qu’enfin, l’analyse de l’aire d’étude et les mesures proposées pour la sauvegarde des oiseaux avaient été qualifiées de globalement satisfaisantes par l’autorité environnementale.

Au regard de ces éléments, le Conseil d’État a jugé que la cour administrative d’appel de Bordeaux avait dénaturé les pièces du dossier en considérant que l’omission de la présence des aigles royaux avait nuit à l’information complète de la population.

Le Conseil d’Etat fait ici une application fidèle de l’arrêt Société Ocréal (( CE 14 octobre 2011 Société Ocréal, req n°323257)), qui a utilisé pour le cas des études d’impact, le principe selon lequel les irrégularités de procédure ne peuvent entacher une décision d’illégalité si le vice a pu avoir une influence sur le sens de la décision ou s’il a privé les intéressés d’une garantie ((Dans un arrêt CE Ass., 23 décembre 2011, M. D et autres, req n°335033, publié au recueil Lebon, la Haute juridiction avait considéré, de manière générale, que les irrégularités de procédure ne peuvent entacher une décision d’illégalité si le vice a pu avoir une influence sur le sens de la décision ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie.)).

2.2       Sur le contrôle par les juges du fond du respect par l’autorité administrative ayant délivré le permis de construire, des dispositions de l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme aux termes desquelles, le permis de construire doit respecter les préoccupations d’environnement définies aux articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l’environnement, le Conseil d’État rappelle que :

« Eu égard à la marge d’appréciation que ces dispositions laissent à l’autorité administrative, il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi d’un moyen en ce sens, d’apprécier si elle n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation, en autorisant la construction projetée, le cas échéant assortie de prescriptions spéciales ».

En jugeant que la prescription d’un suivi avifaunistique tous les trois ans, n’était pas de nature à prévenir le risque créé pour la vie et la reproduction des aigles royaux, et en tenant compte du fait que deux autres parcs éoliens avaient été autorisés le même jour dans les environs alors que ni l’aire ni les itinéraires de chasse n’avaient été repérés, la cour administrative d’appel de Bordeaux a exercé un contrôle entier sur la décision de l’autorité administrative ayant délivré le permis de construire au regard de l’ancien article R. 111-15 (aujourd’hui R. 111-26), et a donc entaché son arrêt d’une erreur de droit.

Cette solution s’inscrit dans la droite ligne de la jurisprudence antérieure de la Haute Juridiction, puisque dans un arrêt du 16 octobre 2015, le Conseil d’État avait déjà, dans une espèce similaire, énoncé que le contrôle du juge administratif se limitait à l’erreur manifeste d’appréciation au regard de l’article R. 111-15 du code de l’urbanisme. Le Conseil d’État avait en effet considéré qu’en délivrant un permis de construire pour l’implantation d’un projet éolien, sans l’assortir de prescriptions spéciales destinées à protéger l’avifaune, le préfet n’avait commis aucune erreur manifeste d’appréciation, le projet étant situé à l’écart des couloirs de migration ((CE 16 octobre 2015, req n°385114 : mentionné dans les tables du Rec. CE)).




Publication du décret n° 2018-1217 du 24 décembre 2018 pris en application des articles 56 et 57 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance : la mise en place à titre expérimental d’une PPVE en remplacement de l’enquête publique pour les autorisations environnementales délivrées en Bretagne et dans les Hauts-de-France

Décret n° 2018-1217 du 24 décembre 2018 pris en application des articles 56 et 57 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance

Pris en application des articles 56 et 57 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018, le décret n° 2018-1217 du 24 décembre 2018, publié au Journal officiel du 26 décembre 2018, a pour objet l’expérimentation dans deux régions (Bretagne et Hauts-de-France) d’un droit à déroger aux dispositions relatives à l’enquête publique.

Le texte est entré en vigueur le lendemain de sa publication, soit le 27 décembre 2018.

En premier lieu, l’article 1 du décret dispose qu’à titre expérimental, dans les régions de Bretagne et des Hauts-de-France, et pendant une durée de trois ans à compter de la promulgation de la loi du 10 août 2018, l’autorisation environnementale prévue aux articles L. 181-1 et suivants du code de l’environnement est délivrée dans les conditions définies à l’article 56 de la loi susvisée.

Pour mémoire, l’article 56 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 prévoit, à titre expérimental pour une durée de trois ans, certaines adaptations à la procédure d’autorisation environnementale, dans un nombre limité de régions désignées par décret en Conseil d’État.

Ainsi, dans le seul cas où le projet a fait l’objet d’une concertation préalable du code de l’environnement ((Article L. 121-15-1 du code de l’environnement )) organisée sous l’égide d’un garant en application de l’article L 121-16-1 du code de l’environnement, la procédure de délivrance de l’autorisation environnementale fait l’objet des aménagements procéduraux suivants :

  • par dérogation aux articles L. 181-9 à L. 181-11, l’enquête publique prévue au I de l’article L. 123-2 est remplacée par une participation du public par voie électronique dans les formes prévues à l’article L. 123-19 ;
  • l’affichage de l’avis d’ouverture est effectué dans les mêmes communes que celles dans lesquelles aurait été affiché l’avis d’enquête publique en l’absence d’expérimentation ;
  • cet avis mentionne l’adresse à laquelle des observations peuvent être transmises par voie postale.

Rappelons enfin, que l’article 56 n’est pas applicable lorsqu’il est fait application des deux premiers alinéas du I de l’article L. 123-6 du code de l’environnement (c’est-à-dire en cas d’enquête publique unique).

En second lieu, l’article 2 du décret commenté apporte certaines modifications au chapitre Ier du titre II du livre Ier du code de l’environnement intitulé « Participation du public à l’élaboration des plans, programmes et projets ayant une incidence sur l’environnement ».

En effet, cet article ajoute une publication de l’avis de publicité des concertations préalables (article R. 121-19 modifié du code de l’environnement) et des participations par voie électronique (article R. 123-46-1 modifié du code de l’environnement) dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés, ainsi que dans un journal à diffusion nationale pour les projets d’importance nationale et les plans et programmes de niveau national. L’avis relatif à la participation du public par voie électronique est également affiché dans les locaux de l’autorité compétente pour élaborer le plan ou programme ou autoriser le projet.

En outre, le III de l’article R. 123-46-1 modifié du même code prévoit que dans le cas d’une participation du public par voie électronique, les dépenses relatives à son organisation matérielle sont à la charge du maître d’ouvrage ou de la personne publique responsable du plan ou du programme.




Étendue de l’évaluation environnementale d’un projet s’inscrivant dans une zone ouverte à l’urbanisation

CE 28 novembre 2018 Société Loti Ouest Atlantique, req. n° 419315 : mentionné dans les tables du recueil Lebon

Par une décision du 28 novembre 2018, mentionnée aux tables du recueil Lebon, le Conseil d’État a apporté d’utiles précisions sur l’étendue de l’évaluation environnementale des projets d’aménagement qui sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.

1. Contexte du pourvoi

Le 23 octobre 2017, le maire de la commune de La Turballe a pris un arrêté délivrant un permis d’aménager permettant à la société Loti Ouest Atlantique la création d’un lotissement de dix-huit lots devant accueillir des logements.

L’association Collectif du Clos Des Simons et autres ont demandé la suspension du permis d’aménager au tribunal administratif de Nantes. Par une ordonnance du 13 mars 2018 (( Requête n°1801136.)), le juge des référés a considéré que l’aménagement autorisé par le permis querellé n’était qu’une partie d’un unique projet d’aménagement plus global d’une zone. Le juge des référés a ainsi estimé que c’était l’ensemble du projet d’aménagement de cette zone en vue de son ouverture à l’urbanisation qui devait être regardé, pour l’appréciation de son éventuelle soumission à l’obligation préalable d’évaluation environnementale et qu’au regard de la superficie couverte par ce projet global, un examen au cas par cas s’imposait, justifiant la saisine de l’autorité environnementale.

Le maître d’ouvrage s’étant abstenu d’y procéder, le juge des référés a prononcé en conséquence la suspension du permis d’aménager, en application des dispositions de l’article L. 122-2 du code de l’environnement.

Par deux pourvois, la commune et la société pétitionnaire ont sollicité l’annulation de l’ordonnance du 13 mars.

2. La décision du Conseil d’État

Après avoir rappelé la définition d’un « projet » au sens du 1° du I de l’article L. 122-1 du code de l’environnement ((« la réalisation de travaux de construction, d’installations ou d’ouvrages, ou d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l’exploitation des ressources du sol ».)), les critères de soumission de celui-ci à évaluation environnementale ((Article L. 122-1 II. du code de l’environnement : « les projets qui par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine font l’objet d’une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d’entre eux, après un examen au cas par cas effectué par l’autorité environnementale ».)) et le fait que lorsqu’ « un projet est constitué de plusieurs travaux, installations, ouvrages ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, il doit être appréhendé dans son ensemble, y compris en cas de fractionnement dans le temps et dans l’espace et en cas de multiplicité de maîtres d’ouvrage, afin que ses incidences sur l’environnement soient évaluées dans leur globalité », le Conseil d’État censure la décision de suspension du juge des référés pour erreur de droit en considérant :

« qu’en statuant ainsi, aux seuls motifs que la modification du plan local d’urbanisme de la commune avait prévu l’aménagement d’une zone en plusieurs étapes et que le projet de lotissement contesté s’inscrivait dans le cadre de cet aménagement, le juge des référés a commis une erreur de droit ».

Cette décision du Conseil d’État vient utilement préciser que l’ouverture à l’urbanisation d’une zone d’un PLU ne permet pas de caractériser la réalisation d’un projet de travaux de construction, d’installations ou d’ouvrages, ou d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage au sens du code de l’environnement justifiant de réaliser une évaluation environnementale.




Précisions sur l’évaluation environnementale et l’évaluation Natura 2000

CJUE 7 novembre 2018 Brian Holohan, Richard Guilfoyle, Noric Guilfoyle et Liam Donegan, aff. C-461/17

CJUE 7 novembre 2018 Coöperatie Mobilisation for the Environment UA, Vereniging Leefmilie, et Stichting Werkgroep Behoud de Peel, Aff. C‑293/17 et C‑294/17

Dans ces deux arrêts, la Cour de justice de l’Union européenne apporte quelques précisions sur la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (dite « habitats » et surtout connue pour l’institution du réseau Natura 2000) et la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (dite « EIE »).

1          L’évaluation des incidences Natura 2000

Le réseau « Natura 2000 » est un réseau écologique européen cohérent formé par des sites abritant des types d’habitats naturels et des habitats de certaines espèces énumérés dans les annexes de la directive 92/43/CEE. Afin d’assurer la conservation de ces sites, le paragraphe 3 de l’article 6 de la directive énonce que :

« Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d’affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans et projets, fait l’objet d’une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Compte tenu des conclusions de l’évaluation des incidences sur le site et sous réserve des dispositions du paragraphe 4, les autorités nationales compétentes ne marquent leur accord sur ce plan ou projet qu’après s’être assurées qu’il ne portera pas atteinte à l’intégrité du site concerné et après avoir pris, le cas échéant, l’avis du public ».

Cette disposition organise une procédure en deux phases, en exigeant d’abord des États membres qu’ils effectuent une évaluation appropriée des incidences d’un plan ou d’un projet sur un site protégé lorsqu’il existe une probabilité que ce plan ou ce projet affecte de manière significative ce site et en soumettant ensuite l’autorisation d’un tel plan ou projet à la condition que celui-ci ne porte pas atteinte à l’intégrité du site concerné.

A cet égard, dans son premier arrêt, la Cour précise que :

  • Une « évaluation appropriée » doit, d’une part, recenser la totalité des types d’habitats et des espèces pour lesquels un site est protégé, ainsi que, d’autre part, identifier et examiner tant les incidences du projet proposé sur les espèces présentes sur ce site, et pour lesquelles celui-ci n’a pas été répertorié, que celles sur les types d’habitats et les espèces situés hors des limites dudit site, pour autant que ces incidences sont susceptibles d’affecter les objectifs de conservation du site.
  • L’autorité compétente ne peut autoriser un plan ou un projet qui laisse le maître d’ouvrage libre de déterminer ultérieurement certains paramètres relatifs à la phase de construction, tels que la localisation de l’enceinte de construction et les routes de transport, que s’il est certain que l’autorisation fixe des conditions suffisamment strictes qui garantissent que ces paramètres ne porteront pas atteinte à l’intégrité du site.
  • Lorsque l’autorité compétente rejette les conclusions d’une expertise scientifique préconisant l’obtention d’informations supplémentaires, l’« évaluation appropriée » doit comporter une motivation explicite et détaillée, de nature à dissiper tout doute scientifique raisonnable concernant les effets des travaux envisagés sur le site concerné.

Dans les affaires jointes C‑293/17 et C‑294/17, elle précise, entre autres réponses, que :

  • La directive « habitats » ne contenant pas de définition de la notion de « projet », la notion de « projet » au sens de la directive « EIE » est pertinente en vue de dégager celle issue de la directive « »habitats ». Celle de la directive « EIE » étant toutefois plus restrictive, il en résulte que les activités de pâturage de bétail et d’épandage d’effluents sur ou dans le sol à proximité de zones Natura 2000 peuvent être qualifiées de « projet » au sens de l’article 6  paragraphe 3 de la directive « habitats », même dans l’hypothèse où ces activités, en ce qu’elles ne représenteraient pas une intervention physique dans le milieu naturel, ne constitueraient pas un « projet », au sens de la directive « EIE ».
  • L’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » ne s’oppose pas à une réglementation programmatique nationale dispensant certains projets qui n’atteignent pas un certain seuil ou qui ne dépassent pas un certain plafond en termes de dépôts d’azote, de la nécessité d’obtenir une autorisation individuelle, si la juridiction nationale a l’assurance que l’évaluation appropriée, effectuée en amont, satisfait au critère de l’absence de doute scientifique raisonnable quant à l’absence d’effets préjudiciables de ces plans ou projets pour l’intégrité des sites concernés.

2          L’évaluation des incidences sur l’environnement

La directive 2011/92/UE « EIE » a été modifiée par la directive 2014/52/UE du 16 avril 2014. Les précisions ici apportées portent sur la rédaction de la version d’origine.

L’article 5 de la directive est relatif aux informations, détaillées à l’annexe IV, que le maître d’ouvrage d’un projet soumis à évaluation de ses incidences doit fournir (c’est-à-dire celles que doit contenir son étude d’impact selon la terminologie française).

La cour juge que :

  • Ces dispositions imposent au maître d’ouvrage de fournir des informations examinant explicitement les incidences notables de son projet sur toutes les espèces identifiées dans l’étude d’impact qu’il doit ainsi fournir.
  • L’obligation de fournir « une esquisse des principales solutions de substitution qui ont été examinées par le maître d’ouvrage et une indication des principales raisons de son choix, eu égard aux incidences sur l’environnement» implique que le maître d’ouvrage fournisse des informations relatives aux incidences environnementales tant de la solution retenue que de chacune des principales solutions de substitution examinées par celui-ci ainsi que les raisons de son choix, au regard, à tout le moins, de leurs incidences sur l’environnement, même en cas de rejet à un stade précoce d’une telle solution de substitution.



La compatibilité d’une autorisation IOTA avec un SDAGE s’apprécie de manière globale

CE 21 novembre 2018 SNC Roybon Cottages, req. n° 408175 : mentionné aux T. du Rec. CE

La décision commentée permet au Conseil d’État de rappeler encore une fois ce qu’implique le rapport de compatibilité. Ici, il s’agit de la portée de l’obligation de compatibilité prévue à l’article L. 212-1 du code de l’environnement entre des autorisations délivrées au titre de la législation de l’eau (IOTA) et un schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) (( Article L. 212-1 du code de l’environnement, § I : « Sont soumis à autorisation de l’autorité administrative les installations, ouvrages, travaux et activités susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d’accroître notablement le risque d’inondation, de porter gravement atteinte à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique, notamment aux peuplements piscicoles […] »)).

  1. Le contexte du pourvoi

Par un arrêté du 3 octobre 2014, le préfet de l’Isère a accordé à la SNC Roybon Cottages une autorisation IOTA au titre de l’article L. 214-3 du code de l’environnement (( Article L. 214-3 du code de l’environnement)), en vue de la réalisation d’un centre de loisirs sur le territoire de la commune de Roybon.

L’union régionale fédération Rhône-Alpes de protection de la nature, la fédération de la Drôme pour la pêche et la protection du milieu aquatique, l’union régionale des fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique de Rhône-Alpes et l’association « Pour les Chambaran sans Center Parcs » ont formé un recours visant à l’annulation dudit arrêté devant le tribunal administratif de Grenoble, le 4 novembre 2014.

Par un jugement du 16 juillet 2015 ((TA Grenoble 16 juillet 2015, req. n° 1406678, 1406933, 1501820)), le tribunal administratif de Grenoble a fait droit à la demande des requérants en annulant cet arrêté. Cette première décision a été validée en appel par la Cour administrative d’appel de Lyon dans un arrêt en date du 16 décembre 2016 ((CAA Lyon 16 décembre 2016, req. n° 15LY03104, 15LY03144)) estimant que l’autorisation violait l’article L. 212-1 du code de l’environnement en raison de son incompatibilité avec un des articles du SDAGE Rhône-Méditerranée ((L’art. 6B-04 relatif à une compensation minimale à hauteur de 100 % de la surface des zones humides détruites par le projet.)). L’article L. 212-1 énonce en effet que « Les programmes et les décisions administratives dans le domaine de l’eau doivent être compatibles ou rendus compatibles avec les dispositions des schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux ».

  1. La décision du Conseil d’État

Saisi du pourvoi de la SNC Roybon Cottages, le Conseil d’État annule l’arrêt de la cour en reprenant sa solution de principe rendue dans le cadre d’un contentieux voisin, celui de la compatibilité d’un PLU avec un SCOT.

En premier lieu, la haute juridiction affirme « que les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs, ces derniers pouvant être, en partie, exprimés sous forme quantitative ».

En deuxième lieu, les juges du Palais royal soulignent que les autorisations délivrées au titre de la législation de l’eau sont soumises à une « simple » obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs.

Ainsi qu’il a déjà pu le juger s’agissant de l’articulation de normes urbanistiques entre elles ou de documents de planification avec des autorisations d’urbanisme ou d’urbanisme commercial ((  Pour la compatibilité d’un plan local d’urbanisme (PLU) avec un schéma de cohérence territoriale (SCoT), voir  CE, 18 décembre 2017 Regroupement des organismes de sauvegarde de l’Oise, req. n° 395216 : publié aux tables du Recueil Lebon

Pour la compatibilité d’une autorisation d’aménagement commercial avec un schéma de cohérence territoriale (SCoT), voir CE, 11 octobre 2017 Fédération des artisans et commerçants de Caen « Les vitrines de Caen », req. n° 401807 : publié aux tables du Recueil Lebon

Pour la compatibilité d’un projet d’exploitation commerciale avec un schéma de cohérence territoriale (SCoT), voir CE, 12 décembre 2012 SA Davalex, req. n° 353496 : publié aux tables du Recueil Lebon )), le Conseil d’État s’en tient à une lecture très littérale des dispositions législatives qui ne prévoient ici qu’une exigence de compatibilité, et non de conformité.

Enfin et en dernier lieu, le Conseil d’État précise l’office du juge concernant cette exigence de compatibilité. Pour apprécier cette dernière, « il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert, si l’autorisation ne contrarie pas les objectifs qu’impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation de l’autorisation au regard chaque disposition ou objectif particulier ».

Ce faisant, le Conseil d’État reprend ici la solution qu’il avait retenue une année auparavant au sujet du contrôle de la compatibilité d’un plan local d’urbanisme (PLU) avec un schéma de cohérence territoriale (SCoT) ((CE, 18 décembre 2017, précité )), décision que nous avions alors commentée ((Voir l’Article sur notre blog.)). Il est également intéressant de noter que le Conseil d’Etat rapproche ce contrôle de compatibilité du contrôle de cohérence effectué s’agissant du règlement d’un PLU au regard du projet d’aménagement et de développement durables de ce PLU ((CE 30 mai 2018 Mme A, req. n° 408068 : publié aux tables du Recueil Lebon)) en privilégiant également une approche globale.

Il peut toutefois être noté une légère variation dans le considérant de principe proposé par le Conseil d’État en l’espèce par rapport à la solution rendue le 18 décembre 2017 en matière de SCOT. La mention « en prenant en compte l’ensemble des prescriptions du document supérieur » a en effet disparu dudit considérant (( voir  CE 18 décembre 2017 Regroupement des organismes de sauvegarde de l’Oise, req. n° 395216 : publié aux tables du Recueil Lebon : « 3. Considérant qu’il résulte de ces dispositions qu’à l’exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs ; que les plans locaux d’urbanisme sont soumis à une simple obligation de comptabilité avec ces orientations et objectifs ; que si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d’urbanisme, qui déterminent les partis d’aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d’avenir, d’assurer, ainsi qu’il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu’ils définissent ; que, pour apprécier la compatibilité d’un plan local d’urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert en prenant en compte l’ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu’impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier ».)). Il faudra vérifier si cette absence entraine à l’avenir des conséquences sur le contrôle effectif réalisé par le juge, ce que nous ne pensons toutefois pas.

En conséquence, le Conseil d’État considère qu’en ne procédant pas à une analyse globale de la compatibilité de l’autorisation délivrée par le préfet de l’Isère avec le SDAGE Rhône-Méditerranée, et en se limitant à relever la contrariété du projet avec un article dudit SDAGE, la cour a commis une erreur de droit. Il annule donc l’arrêt litigieux et renvoie à la cour le soin de régler l’affaire au fond.




Participation du public et redevance ayant une incidence directe et significative sur l’environnement : précisions sur la modification de son mode de calcul après la fin de la consultation du public

CE 22 octobre 2018 UNICEM, req. n° 408943 : mentionné dans les tables du recueil Lebon

L’union nationale des industries de carrières et matériaux de construction (UNICEM) a saisi le Conseil d’État d’un recours en excès de pouvoir tendant à l’annulation du décret n° 2017-32 du 12 janvier 2017 qui fixe le montant d’une redevance d’exploitation de substances minérales en mer prévu par le code minier.

A l’appui de son recours, l’UNICEM prétendait que les dispositions de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement sur la participation du public n’avaient pas été respectées.

Le Conseil d’Etat va se prononcer, en particulier, sur les conditions dans lesquelles le mode de calcul de la redevance a pu valablement être modifié après la fin de la consultation du public.

1          D’abord, la Haute Juridiction précise que c’est l’article L. 132-15-1 du code minier ((Créé par la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.)) qui a institué une « redevance d’exploitation de substances non énergétiques due, chaque année, à raison des gisements en mer situés sur le plateau continental ou dans la zone économique exclusive, par les titulaires de concessions autres que de mines d’hydrocarbures liquides ou gazeux ».

Ainsi, le décret attaqué a été pris en application de l’article L. 132-15-1 précité et fixe les modalités de calcul de cette redevance ((Plus précisément, le montant de la redevance est déterminé « en appliquant à l’assiette constituée par les quantités de substances minérales extraites au cours de l’année civile écoulée un tarif par substance et un taux affecté de coefficients de pondération et de majoration qui tiennent compte, respectivement, de l’impact environnemental et du risque pour l’environnement liés à l’exploitation du gisement, du continent au large duquel est situé le gisement, du coût supérieur des travaux en profondeur, de la distance du gisement par rapport à la côte, de la circonstance que l’exploitation se déroule dans une aire marine protégée et du montant des dépenses consenties pendant la période d’exploration ».)).

Et, le Conseil d’État rappelle ensuite les dispositions de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement, lequel prévoit que :

« Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l’article 7 de la Charte de l’environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l’environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration », étant précisé que ces dispositions doivent être interprétées en conformité avec l’article 7 de la Charte de l’Environnement, tel qu’interprété par le Conseil Constitutionnel ((Conseil d’État 23 novembre 2015 sociétés Altus Energy et Solaïs, req. n° 381249.)).

La procédure ainsi prévue ne s’applique donc qu’aux décisions ayant une incidence directe et significative sur l’environnement.

En l’espèce, la juridiction estime que la redevance fixée par le décret a une incidence directe et significative sur l’environnement au sens du I de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement « eu égard à l’intensité de l’incitation ainsi mise en place pour atteindre l’objectif de protection des milieux marins ». En effet, cette redevance dont la « modulation résultant notamment du coefficient relatif à l’impact environnemental des techniques employées peut aller jusqu’à augmenter la redevance de 50 %, celle-ci étant d’un montant pouvant atteindre une proportion de l’ordre de 3 % de la valeur des substances minérales extraites, s’agissant des granulats marins » a pour effet d’« inciter les opérateurs à adopter des pratiques limitant l’impact de l’activité extractive sur l’environnement ».

C’est sur ce point que l’arrêt est mentionné aux Tables du Recueil du Conseil d’État.

2          Le Conseil d’État rappelle ensuite que « les dispositions du I de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement impliquent que les projets d’acte réglementaire de l’État ayant une incidence sur l’environnement soient mis à disposition du public afin de lui permettre de présenter des observations et propositions. Ces dispositions n’imposent de procéder à une nouvelle procédure de participation du public pour recueillir des observations du public sur les modifications qui sont ultérieurement apportées au projet de décision, au cours de son élaboration, que lorsque celles-ci ont pour effet de dénaturer le projet sur lequel ont été initialement recueillies ces observations» ((CE 17 juin 2015 syndicat national des industries des peintures, enduits et vernis (SIPEV) et l’association française des industries, colles, adhésifs et mastics (AFICAM), req. n° 408943.)).

En l’espèce, la Haute Juridiction relève que le projet de décret attaqué a fait l’objet d’une consultation du public entre le 27 octobre et le 17 novembre 2016.

Après la consultation, le mode de calcul de la redevance a été modifié sur plusieurs points ((Modifications portant sur l’introduction d’« un coefficient de majoration tenant compte de l’impact environnemental et du risque pour l’environnement liés à l’exploitation du gisement, dont la valeur, fixée par l’article 5 du décret, conduit à une majoration pouvant aller jusqu’à 25 % selon la technique de dragage utilisée s’agissant de l’extraction de granulats marins et jusqu’à 50 % selon la profondeur du point de rejet s’agissant de l’extraction des substances de mines », d’un « un coefficient de pondération tenant compte du coût supérieur des travaux en profondeur » et sur la suppression d’un « plafonnement des réductions de redevance accordées pour tenir compte du montant des dépenses consenties pendant la période d’exploration ».)).

Ici, le juge estime toutefois que ces modifications qui n’ont pas affecté l’objet même de la redevance, consistaient en des précisions de certaines des modalités de calcul prévues par l’article L. 132-15-1 du code minier. Le Conseil d’État rejette ainsi le recours de l’UNICEM.

 




Renforcement de la spécificité du régime des éoliennes terrestres et ajustements divers pour l’autorisation environnementale et le droit de l’environnement

Décret n° 2018-1054 du 29 novembre 2018 relatif aux éoliennes terrestres, à l’autorisation environnementale et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit de l’environnement

Paru au Journal officiel du 1er décembre 2018, ce décret est divisé en deux sections (« Modification du code de l’environnement » et « Dispositions diverses ») mais porte en réalité sur trois séries de dispositions. Il entre en vigueur le lendemain de sa publication ((Article 26 du décret.)).

1          Les dispositions relatives à l’autorisation environnementale

Le régime de cette autorisation, figurant aux articles L. 181-1 à L. 181-31 et R. 181-1 à R. 181-56 du code de l’environnement, fait l’objet de diverses modifications. On notera en particulier les points suivants :

Un projet soumis à autorisation environnementale n’est pas nécessairement soumis à évaluation environnementale. S’il l’est, le dossier de demande comporte une étude d’impact dont le contenu est fixé par l’article R. 122-5 du code de l’environnement ; s’il ne l’est pas, il comporte une étude d’incidence environnementale dont le contenu est régi par l’article R. 181-14 ((En vertu du 5° de l’article R. 181-13 du code de l’environnement.)). Le IV de l’article R. 122-5 prévoyait cependant que : « Pour les projets soumis à autorisation en application du titre Ier du livre II [c’est-à-dire à l’autorisation « loi sur l’eau » à laquelle s’est substituée en 2017 l’autorisation environnementale], l’étude d’impact vaut étude d’incidence si elle contient les éléments exigés pour ce document par l’article R. 181-14 ». Désormais, il prévoira que : « Pour les installations, ouvrages, travaux et aménagements relevant du titre Ier du livre II et faisant l’objet d’une évaluation environnementale, l’étude d’impact contient les éléments mentionnés au II de l’article R. 181-14 » (lesquels se rapportent à des informations complémentaires lorsque le projet est susceptible de porter atteinte aux milieux aquatiques).

En vue de l’information des tiers, les mesures de police administrative prévues en cas d’exploitation d’installations ou d’ouvrages sans autorisation (ou autre formalité) et celles prises pour prévenir les dangers graves et imminents en cas de non-respect des prescriptions applicables sont désormais publiées sur le site internet des services de L’État dans le département pendant une durée minimale de deux mois ((Article 3 du décret créant un nouvel article R. 171-1 dans le code de l’environnement.)).

Le pétitionnaire peut désormais inclure dans le dossier de demande d’autorisation environnementale une synthèse des mesures envisagées, sous forme de propositions de prescriptions. Il s’agit des diverses mesures que l’autorisation doit comporter pour assurer la prévention des dangers ou inconvénients que les travaux ou activités autorisés peuvent comporter, en particulier les mesures « ERC » ((Article 4 modifiant l’article R. 181-13 du code de l’environnement.)).

Deux avis prévus lorsque l’autorisation environnementale est requise au titre de la « loi sur l’eau » sont supprimés ((Article 5 modifiant l’article R. 181-22 du code de l’environnement.)).

L’objet des avis requis du ministre chargé de l’aviation civile, du ministre de la défense et de Météo France, lorsque l’autorisation environnementale porte sur un projet d’éolienne, est précisé, de même a priori que le cas où ils seront effectivement requis ((Article 6 modifiant l’article R. 181-32 du code de l’environnement.)).

Le préfet, qui devait statuer sur la demande d’autorisation environnementale dans les deux mois à compter du jour de réception par le pétitionnaire du rapport d’enquête publique, devra désormais statuer dans un délai de deux mois à compter de l’envoi par ses soins au pétitionnaire du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur. En outre, là où le délai pouvait être prorogé une fois avec l’accord du pétitionnaire, il le sera désormais par arrêté motivé du préfet dans la limite de deux mois, ou pour une durée supérieure si le pétitionnaire donne son accord ((Article 8 modifiant l’article R. 181-41 du code de l’environnement.)).

L’arrêté d’autorisation, qui devait notamment être publié sur le site internet de la préfecture qui a délivré l’acte pendant une durée minimale d’un mois, devra désormais l’être sur celui des services de L’État dans le département où il a été délivré, pendant une durée minimale de quatre mois ((Article 9 modifiant l’article R. 181-44 du code de l’environnement.)). Cette durée de quatre mois se justifiant a priori par le délai de recours des tiers par ailleurs prévu ((Article R. 181-50 du code de l’environnement.)).

Les prescriptions complémentaires qui peuvent être fixées par des arrêtés complémentaires le seront éventuellement après consultations, le projet d’arrêté étant par ailleurs communiqué par le préfet à l’exploitant, qui disposera de quinze jours pour présenter ses observations éventuelles par écrit ((Article 10 modifiant l’article R. 181-45 du code de l’environnement.)).

Sont par ailleurs modifiés les textes applicables à l’autorisation temporaire qui peut être délivrée dans le cas où l’ouvrage, l’installation, l’aménagement, les travaux ou l’activité ont une durée inférieure à un an et n’ont pas d’effets importants et durables sur les eaux ou le milieu aquatique ((Article 11 modifiant l’article R. 214-23 du code de l’environnement.)).

Est supprimée la disposition qui prévoyait que le bénéficiaire d’une autorisation ICPE de durée limitée qui désire obtenir son renouvellement était tenu de déposer une nouvelle demande, qui était soumise aux mêmes formalités que la demande primitive ((Article 14 modifiant l’article R. 512-36 du code de l’environnement )).

Est supprimée la disposition qui prévoyait que les demandes d’autorisation et les déclarations « loi sur l’eau » valent déclaration au titre de l’article L. 411-1 du code minier, lequel impose à toute personne exécutant un sondage, un ouvrage souterrain, un travail de fouille, quel qu’en soit l’objet, dont la profondeur dépasse dix mètres au-dessous de la surface du sol, de déposer une déclaration préalable ((Article 22 supprimant le II de l’article 1er du décret n° 2006-649 du 2 juin 2006 relatif aux travaux miniers, aux travaux de stockage souterrain et à la police des mines et des stockages souterrains.)).

2          Dispositions relatives aux éoliennes

Les cours administratives d’appel sont désormais compétentes pour connaître, en premier et dernier ressort, des litiges portant sur vingt décisions, y compris leur refus, relatives aux installations de production d’électricité utilisant l’énergie mécanique du vent classées au titre de la nomenclature ICPE, à leurs ouvrages connexes, ainsi qu’aux ouvrages de raccordement propres au producteur et aux premiers postes du réseau public auxquels ils sont directement raccordés. Les décisions en cause vont de l’autorisation environnementale à la dérogation « espèces protégées » en passant par l’autorisation d’occupation du domaine public ou le permis de construire lorsqu’il est encore requis. La cour administrative d’appel territorialement compétente pour connaître de ces recours est celle dans le ressort de laquelle a son siège l’autorité administrative qui a pris la décision ((Article 23 ajoutant un article R. 311-5 au code de justice administrative.)).

Les éoliennes bénéficieront également, pour les vingt décisions en cause, du mécanisme de « cristallisation » automatique des moyens qui existe depuis peu en matière d’urbanisme ((Article R. 600-5 du code de l’urbanisme créé par le décret n° 2018-617 du 17 juillet 2018 portant modification du code de justice administrative et du code de l’urbanisme.)) et qui implique que, lorsque la juridiction est saisie d’une de ces décisions, les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense ((Article 24 ajoutant un article R. 611-7-2 au code de justice administrative.)). A la différence toutefois de celle applicable en matière d’urbanisme, la disposition en cause est codifiée dans le code de justice administrative.

Ces deux dispositions relatives au contentieux des éoliennes s’appliquent aux requêtes enregistrées à compter de la date d’entrée en vigueur du décret (soit le 2 décembre 2018) ((Article 26 du décret.)).

Lorsqu’un projet d’installation d’éoliennes terrestres est soumis à autorisation environnementale, cette autorisation dispense du permis de construire. Il est désormais également prévu que, lorsque des travaux exécutés sur des éoliennes terrestres font l’objet d’un arrêté complémentaire, ces travaux sont pareillement dispensés de formalité au titre du code de l’urbanisme ((Article 24 modifiant l’article R. 425-29-2 du code de l’urbanisme.)).

3          Dispositions diverses

Le dossier de déclaration « loi sur l’eau » devra désormais être également remis sous forme électronique et non plus si le déclarant le souhaite ((Article 12 modifiant l’article R. 214-32 du code de l’environnement.)). Ces dispositions s’appliquent aux déclarations adressées à l’autorité administrative à compter du 1er janvier 2019 ((Article 26 du décret.)).

Diverses modifications sont apportées aux textes relatifs aux installations visées à l’annexe I de la directive 2010/75/ UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles ((Article 17 supprimant l’article R. 515-76 et modifiant les articles R. 515-77 et R. 515-78 du code de l’environnement )).

Le code de l’urbanisme prévoyait que lorsque la réalisation d’un projet était soumise à la réalisation de plusieurs enquêtes publiques, il était procédé à une enquête publique unique et que celle-ci était ouverte et organisée par le représentant de l’État compétent. Il est désormais prévu que, sous réserve des dispositions relatives à l’autorisation environnementale (où l’enquête unique reste de principe, sauf dérogation accordée), lorsque la réalisation du projet est soumise à la réalisation de plusieurs enquêtes publiques, il peut être procédé à une enquête publique unique dans les conditions prévues à l’article L. 123-6 du code de l’environnement ((Article 25 modifiant l’article R. 423-57 du code de l’urbanisme.)).

 

 




Modalités de régularisation du vice de procédure d’une autorisation environnementale, tenant à ce que l’avis de l’autorité environnementale a été rendu par le préfet de région

CE avis 27 septembre 2018 req. n° 420119 : publié au recueil Lebon

L’avis commenté, qui sera publié au Recueil, est l’occasion pour le Conseil d’État d’apporter des précisions importantes concernant les pouvoirs du juge en matière d’autorisation environnementale et les modalités de régularisation de l’avis de l’autorité environnementale.

Dans la lignée de son précédent avis « Association Novissen » rendu le 22 mars 2018 ((CE avis 22 mars 2018 Association Novissen, req. n° 415852, commenté sur le blog : http://www.adden-leblog.com/2018/04/02/precisions-sur-le-regime-contentieux-de-lautorisation-environnementale/)) sur les pouvoirs du juge administratif en matière d’autorisation environnementale à l’issue de la réforme de l’autorisation environnementale unique par l’ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017, le Conseil d’État vient ici répondre à trois questions posées par le tribunal administratif d’Orléans dans un jugement du 24 avril 2018, dans le cadre d’un contentieux portant sur l’annulation d’un arrêté autorisation l’exploitation d’éoliennes.

La première de ces questions portait sur l’hypothèse où le juge envisage de surseoir à statuer pour permettre à l’autorité compétente de régulariser l’autorisation en litige :

Dans le cas présent, le vice en cause concerne l’avis de l’autorité environnementale rendu par le préfet de région, cumulant les fonctions d’autorité consultative et décisionnelle, dont le Conseil d’Etat a jugé dans deux décisions récentes qu’il ne respectait pas la séparation fonctionnelle entre l’instruction de la demande d’autorisation et l’émission de l’avis sur l’évaluation environnementale ((CE 6 décembre 2017 Association France Nature Environnement, req. n° 400559 et 28 décembre 2017 Association France Nature Environnement, req. n° 407601, La Gazette des Communes n° 30-31 p. 56 et s.)).

Dans son avis, le Conseil d’État retient en premier lieu que ce vice de procédure est régularisable ; il précise en second lieu que la régularisation, qui implique l’intervention d’une nouvelle décision, doit intervenir, dans la mesure où cette régularisation est rétroactive, selon les modalités prévues à la date de la décision attaquée.

Lorsque, comme en l’espèce, ces modalités ne sont pas légalement applicables (( Ici en raison de l’annulation par le Conseil d’État du décret du 28 avril 2016 en tant qu’il maintenait au IV de l’article R. 122-6 du code de l’environnement le préfet de région comme autorité environnementale, en méconnaissance des objectifs de la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (v. 2).)), il appartiendra au juge de rechercher si la régularisation peut être effectuée selon d’autres modalités.

A cette fin, si de nouvelles dispositions réglementaires ont remplacé les dispositions annulées de l’article R. 122-6 du code de l’environnement, le juge peut s’y référer ((Projet de décret du 6 juillet 2018, soumis à la consultation du public jusqu’au 28 juillet 2018 : http://www.consultations-publiques.developpement-durable.gouv.fr/projet-de-decret-portant-reforme-de-l-autorite-a1838.html)). A défaut, et dans l’attente du nouveau décret, le Conseil d’Etat précise que l’avis pourra être rendu dans les conditions posées aux articles R. 122-6 à R. 122-8 et R. 122-24 du code de l’environnement par la mission régionale de l’autorité environnementale du Conseil général de l’environnement et du développement durable, cette dernière présentant les garanties d’impartialité requises par la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement précitée.

La seconde question portait en conséquence sur les modalités de régularisation permettant l’information du public :

Le Conseil d’État rappelle à cet égard que, lorsqu’un vice de procédure entache un avis qui a été soumis au public, dans le cadre d’une enquête publique notamment, la régularisation implique non seulement que la procédure de consultation soit reprise, mais aussi que le nouvel avis soit porté à la connaissance du public et qu’il revient au juge, dans ce cas, lorsqu’il sursoit à statuer en vue de la régularisation, de rappeler ces règles et de fournir toute précision utile sur les modalités selon lesquelles le public devra être informé et, le cas échéant, mis à même de présenter des observations et des propositions, une fois le nouvel avis émis et en fonction de son contenu.

Deux cas sont à distinguer : lorsque le nouvel avis ne modifie pas substantiellement la teneur de l’avis irrégulier, ce nouvel avis fera l’objet d’une simple publication sur internet, selon les modalités posées par l’article R. 122-7 du code de l’environnement.

Dans le cas contraire, le nouvel avis devra être soumis à une enquête publique complémentaire selon les modalités prévues par les articles L. 123-14 et R. 123-23 du code de l’environnement ; outre cet avis, seront également soumis au public tout élément de nature à régulariser d’éventuels vices révélés par ce dernier, tel que l’insuffisance de l’étude d’impact.

Dans l’hypothèse où, saisi d’un moyen en ce sens contre le nouvel avis, il constate qu’il a été soumis à une simple publication sur internet alors qu’il apportait des modifications substantielles à l’avis initial, le juge pourra rechercher si ce vice peut être régularisé, notamment par l’organisation d’une enquête publique complémentaire.

La troisième question était relative au cas où, constatant l’impossibilité de surseoir à statuer, le juge doit prononcer une annulation totale ou partielle de l’autorisation ; dans cette hypothèse, le tribunal a interrogé le Conseil d’Etat sur le degré de précision avec lequel ce dernier peut inviter l’administration à reprendre l’instruction, pour éviter qu’elle ne reparte sur des éléments viciés :

Le Conseil d’Etat énonce ici que les dispositions du 1° du I de l’article L. 181-18 du code de l’environnement (( Article L. 181-18 C. envt : « I.-Le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre une autorisation environnementale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés :

1° Qu’un vice n’affecte qu’une phase de l’instruction de la demande d’autorisation environnementale, ou une partie de cette autorisation, peut limiter à cette phase ou à cette partie la portée de l’annulation qu’il prononce et demander à l’autorité administrative compétente de reprendre l’instruction à la phase ou sur la partie qui a été entachée d’irrégularité ;

2° Qu’un vice entraînant l’illégalité de cet acte est susceptible d’être régularisé par une autorisation modificative peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation. Si une telle autorisation modificative est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations.

II.-En cas d’annulation ou de sursis à statuer affectant une partie seulement de l’autorisation environnementale, le juge détermine s’il y a lieu de suspendre l’exécution des parties de l’autorisation non viciées. »)) concernant l’annulation de l’une des trois phases de l’instruction de la demande (examen, enquête publique, décision), invitent le juge à indiquer dans sa décision quelle phase est viciée, afin de simplifier la reprise de la procédure, tout en conservant les éléments non viciés.

Toutefois, la Haute Assemblée précise qu’il ne relève pas de l’office du juge de préciser les modalités de cette reprise, notamment dans un cas similaire à celui auquel était soumis le tribunal administratif d’Orléans, lorsque des dispositions réglementaires sont entachées d’illégalité ou qu’il n’en n’existe pas.




Absence d’atteinte à l’équilibre économique d’une exploitation agricole : le Conseil d’État valide la déclaration d’utilité publique des travaux tendant à la transformation d’un tronçon de route national en autoroute

CE 12 octobre 2018 Association de défense et de recours des riverains de l’axe R.C.E.A., M. et Mme A. et la commune de Digoin-Val-de-Loire, req. n° 411658

Par un décret du 20 avril 2017, le premier ministre a (i) déclaré d’utilité publique les travaux de mise à 2×2 voies de la route Centre Europe Atlantique (RN79) entre Montmarault (Allier) et Digoin (Saône et Loire), (ii) conféré le statut autoroutier à cette section de RN79 et à ses voies d’accès direct, étant précisé que ce décret emportait en outre mise en compatibilité des documents d’urbanisme des communes de Besson, Chemilly, Dompierre-sur-Bresbre, Molinet et Sazeret dans le département de l’Allier et la commune de Digoin dans le département de Saône et Loire.

Le Conseil d’État – compétent en l’espèce pour se prononcer en premier et dernier ressort – a été saisi d’un recours en excès de pouvoir tendant à l’annulation du décret précité par l’Association de défense et de recours des riverains de l’axe R.C.E.A., un couple de particulier et la communauté de communes de Digoin-Val-de-Loire ((Cette dernière s’étant désistée en cours d’instance.)).

1          S’agissant des moyens des requérants tirés de la légalité externe, le Conseil d’État les examine et les rejette un à un :

  • D’abord, le Conseil d’État considère que le projet a bien été soumis au débat public (( Ce dernier ayant eu lieu du 4 novembre 2010 au 4 février 2011.)) et que ce dernier s’est déroulé de manière régulière ;
  • Ensuite, la Haute Juridiction ne relève aucune irrégularité ayant été susceptible d’entacher la procédure d’enquête publique (( L’enquête publique s’est déroulée du 25 avril au 17 juin 2016.)). Le Conseil d’État rappelle ainsi que « les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une étude d’impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative » (( CE 14 octobre 2011 Ocréal, req. n° 323257 : Rec. CE tables )) et que « l’appréciation sommaire des dépenses jointe au dossier d’enquête publique a pour objet de permettre à tous les intéressés de s’assurer que les travaux ou ouvrages, compte tenu de leur coût réel, tel qu’il peut être raisonnablement estimé à l’époque de l’enquête, ont un caractère d’utilité publique » ((CE 13 juillet 2007 Association de protection de la rentabilité de l’agriculture et de son environnement par rapport aux projets routiers de la zone de Dieppe Sud, req. n° 288752.)). La Haute Juridiction juge en l’espèce que « le dossier d’enquête comporte une appréciation du coût du projet ; que la circonstance, en l’absence de toute précision sur ce point de la part des requérants, qu’il ne comporterait que des montants de dépense estimés par grande masse ne peut être regardé comme ayant été de nature à nuire, en l’espèce, à l’information du public ».
  • En outre, sur le moyen tiré de ce que l’étude d’impact du projet sur l’économie agricole n’a pas été jointe au dossier soumis à enquête, le Conseil d’État considère pour écarter le moyen que les dispositions de l’article L. 112-1-3 du code rural et de la pêche maritime (( Cet article, issue de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt, exige que les projets susceptibles d’avoir des conséquences négatives importantes sur l’économie agricole doivent faire l’objet d’une étude préalable. Toutefois, son décret d’application n° 2016-1190 du 31 août 2016 prévoit que cet article n’est applicable qu’aux projets dont l’étude d’impact a été transmise à l’autorité environnementale à compter du 1er décembre 2016.)) invoquées par les requérants n’étaient pas applicables au projet dans la mesure où l’étude d’impact concernant les travaux déclarés d’utilité publique avait été transmis à l’autorité environnementale avant le 1er décembre 2016.
  • De la même manière, il écarte le moyen tiré de ce que le dossier soumis à l’enquête publique ne comportait pas l’examen d’une solution alternative à la concession autoroutière en estimant que les articles L. 122-3 et R. 122-5 du code de l’environnement n’était pas applicables au projet.
  • Enfin, les griefs formulés par les requérants à l’encontre de l’avis de la commission d’enquête sont également rejetés, la commission ayant formulé « un avis propre et circonstancié sur le projet».

2          Rappelons que lorsque le juge administratif doit se prononcer sur le caractère d’utilité publique d’une opération nécessitant l’expropriation d’immeubles, il contrôle successivement les 3 éléments suivants ((                CE 19 octobre 2012 Commune de Levallois-Perret, req. n° 343070 – CE 6 juillet 2016 commune d’Anchères et autres, req. n° 371034 et 371056).)) :

  • D’abord, que l’opération répond à une finalité d’intérêt général,
  • Ensuite, que l’expropriant n’était pas en mesure de réaliser l’opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine ; et
  • Enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d’ordre social ou économique que comporte l’opération ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente.

En l’espèce, sur la légalité interne, la Haute Juridiction rappelle d’abord le principe selon lequel « une opération ne peut être légalement déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier, les inconvénients d’ordre social, la mise en cause de la valorisation de l’environnement et l’atteinte éventuelle à d’autres intérêts publics qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente » (( CE 17 mars 2010 Association Alsace Nature Environnement et autres, req. n° 314114, 314463, 314476, 314477 et 31458 – Une opération est déclarée d’utilité publique « si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d’ordre social ou l’atteinte à d’autres intérêts publics qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente » (CE 28 mai 1971 Ville Nouvelle Est, req. n° 78825 ; CE 20 octobre 1972 Société civile Sainte Marie de l’Assomption, req. n° 78829).)).

En l’espèce, le Conseil d’Etat juge que :

« [le projet ] s’inscrit dans l’itinéraire dénommé  » Route Centre Europe Atlantique « , visant à relier, par une grande liaison transversale, la côte atlantique française à l’Allemagne et l’Italie ; que cet itinéraire constitue la première liaison est-ouest située au nord du massif central et répond à des objectifs d’aménagement du territoire ; que dans la traversée du département de l’Allier, cet itinéraire supporte un trafic très important, en particulier de poids lourds ; que la mise à 2×2 voies de cette route entre Montmarault et Chalon-sur-Saône avait été inscrite au schéma directeur routier national approuvé le 1er avril 1992 et les travaux nécessaires à cette mise à 2×2 voies déclarés d’utilité publique par trois décrets intervenus entre 1995 et 1997, sur la base desquels les expropriations nécessaires ont été réalisées ; que, toutefois, la réalisation de ces travaux n’a été que très partielle et le secteur se caractérise par un niveau très élevé d’accidents graves ; que le projet de réalisation d’une autoroute à péage a été justifié par la volonté d’améliorer la sécurité des usagers sur ce tronçon, compte tenu des garanties apportées par le standard autoroutier, et de permettre une accélération de la réalisation des travaux par le recours à la concession et aux modalités de financement que celle-ci permet ; que les atteintes au droit de propriété qui en résultent sont limitées, dès lors notamment que les acquisitions foncières nécessaires au passage à 2×2 voies ont été, pour l’essentiel, d’ores et déjà réalisées sur le fondement des précédentes déclarations d’utilité publique ; que les moyens relatifs aux atteintes à la santé et à l’environnement résultant d’une limitation de vitesse plus élevée sur les autoroutes que sur les voies expresses sont énoncées de manière générale sans lien avec le projet ; que l’atteinte portée à l’équilibre économique de l’exploitation agricole de M. et Mme C…ne peut, à elle seule et alors qu’elle devra, le cas échéant, faire l’objet d’une juste compensation lors de la phase ultérieure d’expropriation, retirer son utilité publique au projet ».

Autrement dit, il estime ainsi que la finalité poursuivie est bien d’intérêt général, la réalisation d’une autoroute à péage est en l’espèce justifiée par la volonté de sécuriser ce tronçon très accidentogène.

Le Conseil d’État considère ensuite que l’atteinte au droit de propriété est pour ce projet très limitée dans la mesure où l’essentiel des acquisitions foncières ont déjà eu lieu et que le coût financier est, par voie de conséquence, lui aussi limité.

Enfin, il considère que les impacts du projet sur l’environnement et l’agriculture sont eux aussi limités. En particulier, le Conseil d’État précise que l’atteinte à l’équilibre économique agricole n’est pas à elle seule de nature à pouvoir retirer le caractère d’utilité publique au projet et que cette atteinte devra faire l’objet d’une juste compensation lors de la phase d’expropriation.

En conséquence, il rejette la demande des requérants.




Précisions sur la procédure à suivre en cas de modifications substantielles apportées à l’ensemble d’un projet déclaré d’utilité publique

CE 22 octobre 2018 Commune de Mitry-Mory, association Non au CDG Express et autres, req. n° 411086 et 411154 : publié au rec. CE

La décision commentée permet au Conseil d’État d’apporter des précisions inédites sur la façon dont il faut procéder lorsque les modifications substantielles apportées à un projet déclaré d’utilité publique ne concernent pas seulement une partie physiquement distincte du projet, mais son ensemble, sans toutefois qu’il s’agisse d’un projet entièrement nouveau.

Le projet de liaison ferroviaire directe CDG Express entre Paris et l’aéroport de Paris-Charles de Gaulle, déclaré d’utilité publique une première fois en 2008, a ultérieurement subi diverses modifications portant sur l’attribution à une société détenue majoritairement par SNCF Réseau et Aéroports de Paris d’une concession de travaux, ses modalités de financement, et la réévaluation de son coût, qui a été porté de 780 à 1 410 millions d’euros. Compte tenu de ces modifications, et conformément à l’avis de la section des travaux publics interrogée sur ce point, une nouvelle enquête publique a été menée en 2016, ayant pour objet de présenter au public les modifications substantielles apportées au projet depuis la déclaration d’utilité publique de 2008, de recueillir les observations du public sur ces modifications et de se prononcer sur l’utilité publique du projet au regard des modifications apportées.

C’est l’arrêté du 31 mars 2017 déclarant une nouvelle fois le projet d’intérêt public après cette enquête publique qui était attaqué en l’espèce, notamment par la commune de Mitry-Mory et l’association contre le projet CDG Express.

Rappelons que la jurisprudence du Conseil d’État interdit d’apporter au projet déclaré d’utilité publique, des « modifications sensibles » ((CE 8 novembre 2000 Epoux Norais, req. n° 176394.)) ou encore des changements « substantiels » ((CE 3 juillet 2002 Commune de Beauregard-de-Terrasson e.a., req. n° 245236.)). A l’inverse, des modifications ne remettant pas en cause « les caractéristiques essentielles » du projet sont possibles  ((Même décision.)).

Et, il a ensuite été nécessaire de distinguer les projets modifiés substantiellement et les projets entièrement nouveaux. C’est ainsi que :

  • la section des travaux publics a estimé que le remplacement d’un échangeur par d’autres ouvrages pour réaliser l’autoroute A 14 était une modification substantielle nécessitant de modifier la DUP mais que l’enquête publique pourrait se faire sur la base d’un dossier limité à l’impact de la modification dont s’agit sur l’ouvrage déclaré d’utilité publique (( CE sect. T.P. 3 juillet 1990, n° 348252.)) ;
  • l’assemblée générale du Conseil d’État a ensuite estimé, pour une section de l’A85, que l’enquête publique pourrait géographiquement être limitée aux communes concernées par la modification (( CE sect. TP 10 janvier 1994, n° 355587.)) ;
  • la section des travaux publics a estimé que le choix de réaliser le viaduc de Millau par une concession et non en régie, impliquant le paiement d’un péage, nécessitait le réexamen de l’utilité publique du projet initial mais que « l’objet de la nouvelle enquête publique pourrait se limiter aux conséquences de la mise en concession de tout ou partie dudit ouvrage sur l’économie du fonctionnement de celui-ci et sa fréquentation », ce qui impliquait « que les pièces nouvelles devant entrer dans la composition du dossier d’enquête sont seulement celles qui sont nécessaires à une nouvelle appréciation du bilan d’utilité publique compte tenu de la modification envisagée » (( CE, sect. TP, 4 nov. 1997, n° 361173.)) ;
  • dans sa formation contentieuse, le Conseil d’État a jugé que si la modification d’un projet d’autoroute ne porte que sur une section géographiquement divisible, l’enquête publique de la DUP modificative peut ne porter que sur ce segment et n’être réalisée que dans les communes de cette section (( CE 18 février 1998 Association pour la sauvegarde de la région de Langeais, req. n° 178423)).

En l’espèce, les modifications affectant le projet de Charles de Gaulle Express se situaient également, comme le relève le rapporteur public, « dans cette région intermédiaire : la matérialité du projet de train est quasiment inchangée mais son coût a doublé et le montage juridique est bouleversé » ((M. Louis DUTHEILLET de LAMOTHE, conclusions sur CE 22 octobre 2018 Commune de Mitry-Mory, l’association Non au CDG Express et Mme C…D.., req. n° 411086 et 411154.)). Pour autant, il n’était cette fois pas possible de limiter le champ géographique de l’enquête ou en limiter l’objet.

Interrogée, la section des travaux publics du Conseil d’État a estimé nécessaire une nouvelle enquête publique par un avis du 1er octobre 2014 en précisant que le dossier d’enquête publique devrait être complété des « éléments relatifs aux modifications affectant le projet » et respecter la règlementation en vigueur à la date de la nouvelle enquête, avec les pièces requises par les changements récents de la réglementation.

Le Conseil d’État, ainsi qu’il y était invité par son rapporteur public, valide cette approche et précise ainsi les dispositions applicables à la nouvelle enquête ainsi que le contenu du nouveau dossier d’enquête :

« […] lorsqu’un projet déclaré d’utilité publique fait l’objet de modifications substantielles durant la période prévue pour procéder aux expropriations nécessaires, sans toutefois qu’elles conduisent à faire regarder celui-ci comme constituant un projet nouveau, il incombe à l’autorité compétente de porter une nouvelle appréciation sur son utilité publique au regard de ces changements et de modifier en conséquence la déclaration d’utilité publique initiale. Une telle modification, qui n’a pas pour effet de prolonger la durée pendant laquelle doivent être réalisées les expropriations, ne saurait toutefois légalement intervenir qu’à la suite d’une nouvelle enquête publique, destinée notamment à éclairer le public concerné sur la portée des changements ainsi opérés au regard du contexte dans lequel s’inscrit désormais le projet. La procédure de cette enquête publique et la composition du dossier sont régies par les dispositions applicables à la date de la décision modifiant la déclaration d’utilité publique. Il appartient donc au maître d’ouvrage, d’une part, de reprendre les éléments du dossier soumis à l’enquête publique initiale en les actualisant pour prendre en compte les modifications substantielles apportées au projet et les évolutions du contexte si ces dernières sont significatives, et, d’autre part, de produire les éléments du dossier soumis à enquête publique nouvellement requis par la réglementation ».

Une fois cette règle posée, le Conseil d’État considère en conséquence que le moyen tiré de ce que l’objet de l’enquête publique aurait été irrégulièrement limité aux seules modifications apportées au projet doit être écarté.

Ensuite, il rejette le moyen tiré de ce que l’arrêté attaqué serait entaché d’illégalité en raison des inexactitudes, omissions ou insuffisances des documents du dossier d’enquête publique. Plus précisément, il relève :

  • que « les modifications substantielles apportées au projet de liaison ferroviaire CDG Express et les évolutions significatives du contexte économique et social dans lequel il s’inscrit, en particulier en matière de déplacements en Île-de-France et d’évolution démographique et sociale de la région, ont été pris en compte par une actualisation des documents pertinents du dossier d’enquête publique» ;
  • que si les requérants soutiennent que l’étude d’impact figurant dans le dossier d’enquête publique n’aurait pas comporté certaines pièces requises par la réglementation applicable, « il ressort des pièces des dossiers que des éléments relatifs aux principes des modalités de rétablissement des voies, exigés par l’article L. 2123-9 du code général de la propriété des personnes publiques, figuraient dans l’évaluation socio-économique»  ((Faisant ainsi application de sa jurisprudence selon laquelle une information peut être contenue dans un document plutôt qu’un autre (voir par exemple CE 13 juillet 2007 Association de protection de la rentabilité de l’agriculture, req. n° 288752).)) ;
  • que « contrairement à ce qui est soutenu, un document présentant la compatibilité du projet avec les documents d’urbanisme opposables ainsi qu’avec divers plans, schémas et programmes n’était pas requis par les dispositions de l’article R. 122-5 du code de l’environnement en vigueur à la date de l’arrêté attaqué» ;
  • qu’une évaluation des incidences sur les sites Natura 2000 n’était pas non plus requise en application des dispositions de l’article R. 414-19 du code de l’environnement, « dès lors qu’il ne ressort pas des pièces des dossiers que le projet, qui ne prévoit pas la création de voies nouvelles à proximité de tels sites, serait susceptible les affecter de manière significative».
  • qu’il « ne ressort pas des pièces des dossiers que, notamment, les risques de mouvements de terrain ou de sismicité, la présence d’installations classées voisines du projet, les risques liées à certains cours d’eau ou l’état des chemins ruraux auraient connu des évolutions significatives nécessitant la mise à jour des pièces de l’étude d’impact initiale reproduites dans le dossier d’enquête publique» ;
  • que « si l’étude acoustique, fondée sur des mesures datant de 2004, doit être regardée comme obsolète, dans son identification des « points noirs de bruit », au regard de l’évolution des dessertes ferroviaires comme du bâti environnant, il ne ressort pas des pièces des dossiers que, dans les circonstances de l’espèce, et compte tenu notamment des nuisances sonores déjà identifiées lors de la première déclaration d’utilité publique, cette insuffisance de l’étude d’impact ait eu pour effet de nuire à l’information complète de la population ou été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative».

Enfin, s’agissant de la légalité interne de l’arrêté attaqué, le Conseil d’État juge que ni la modification du montage juridique et financier du projet CDG Express, ni la réévaluation de son coût, ni le projet de ligne 17 du réseau ferroviaire du Grand Paris, « dont la finalité et les caractéristiques sont au demeurant différentes de celles de la liaison CDG Express », ne sont de nature à remettre en cause l’intérêt s’attachant à ce projet.

Il rejette donc les requêtes présentées par la commune de Mitry-Mory et l’association contre le projet CDG Express et autres.