Certificat d’urbanisme, sursis à statuer et nouveau PLU approuvé dans le délai de sursis : à quelles règles soumettre la demande de permis de construire ?

image_pdfimage_print

CE 11 octobre 2017 M. et Mme A, req. n°401878

Dans cette affaire, le Conseil d’Etat vient utilement préciser les dispositions réglementaires applicables à une demande de permis de construire, lorsque celle-ci est précédée d’une articulation parfois complexe entre certificat d’urbanisme, sursis à statuer et l’approbation du nouveau PLU dans le délai de ce sursis.

Il est vrai que l’objet et les effets du certificat d’urbanisme d’un côté et du sursis à statuer de l’autre, semblent pour le moins contradictoires.

En effet, il est courant que le pétitionnaire ait pris la précaution de solliciter un certificat d’urbanisme avant de précéder au dépôt de son permis de construire, lequel précise en application du a) de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme « les dispositions d’urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d’urbanisme applicables à un terrain » à la date de sa délivrance.

Une telle précaution assure, en principe, au titulaire « lorsqu’une demande d’autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d’un certificat d’urbanisme, les dispositions d’urbanisme, le régime des taxes et participations d’urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu’ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause »1.

Pourtant, parallèlement, l’autorité compétente en matière d’urbanisme peut avoir décidé d’approuver la modification de son document d’urbanisme.

Celle-ci dispose, ainsi, de la possibilité en application des articles L. 153-1 et L. 424-1 du code de l’urbanisme de surseoir à statuer à une demande de permis de construire si le projet est « de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan ».

Le contradiction est évidente, le titulaire d’un certificat d’urbanisme, c’est à dire bénéficiaire de règles opposables à la date de sa délivrance, pourrait se voir opposer une décision de sursis à statuer sur le fondement de règles que l’autorité compétente est susceptible d’adopter pour l’avenir.

Pourtant, les dispositions de l’article L. 410-1 du code précité semblent avoir envisagées, en dépit de cette contradiction, une telle possibilité en indiquant que «lorsqu’un sursis à statuer serait opposable à une déclaration préalable ou à une demande de permis (…) les certificats d’urbanisme le mentionnent expressément ».

C’est à cette interaction complexe, que les juges du fonds et le Conseil d’Etat tentent semblent-ils de trouver un certain équilibre entre sécurité juridique et principe de mutabilité.

Ceci étant précisé, avant d’analyser la portée de la décision commentée (2) il convient de revenir sur le contexte de cette affaire (1).

1 Sur les faits de l’espèce

Les gérants d’un groupement foncier agricole GSR, M. et Mme A, propriétaires de parcelles situées en zone NC (agricole) ont sollicité et obtenu le 22 septembre 2011 la délivrance d’un certificat d’urbanisme du maire de la commune du Pallet sur le fondement du plan d’occupation des sols alors en vigueur (approuvé le 17 février 1986).

Précisons, d’emblée, que ce certificat n’indiquait pas que le POS était en révision depuis 2004 et qu’une décision de sursis à statuer était susceptible d’être opposée en cas de demande de permis de construire.

Pourtant, M. et Mme A, ont sollicité en date du 29 décembre 2011 un permis de construire une maison d’habitation à usage de logement de fonction.

Dans ce contexte, le maire de la commune du Pallet a, tout d’abord, décidé par une décision en date du 18 janvier 2012, de retirer le certificat délivré le 22 septembre 2011 au motif que celui-ci ne faisait pas mention de la possibilité de surseoir à statuer.

Ensuite, par une décision du 17 février 2012, le maire a décidé de surseoir à statuer à la demande de permis déposée le 29 décembre précèdent au motif que le projet était susceptible de méconnaître ou de rendre plus onéreux l’exécution du futur plan.

Dix jours plus tard, le conseil municipal approuvait par une délibération du 27 février 2012 le nouveau plan local d’urbanisme (PLU) de la commune du Pallet.

Enfin, par une décision en date du 2 mai suivant, le maire a refusé de délivrer le permis de construire sollicité par M. et Mme A sur le fondement des dispositions du PLU nouvellement approuvé.

Dans ces conditions, M. et Mme A, ont saisi le tribunal administratif d’une requête dirigée contre la décision du 18 janvier 2012 par laquelle le maire du Pallet a décidé de retirer le certificat d’urbanisme, d’une part et d’autre part, d’une requête, celle qui nous intéresse plus directement, tendant à l’annulation de l’arrêté du 2 mai 2012 par laquelle le maire du Pallet a refusé sur le fondement du nouveau PLU de délivrer le permis sollicité.

2 La délivrance d’un certificat d’urbanisme ne fait pas obstacle à ce que l’autorité compétente refuse de délivrer un permis de construire sur le fondement des dispositions du PLU nouvellement approuvé pourvu que ce refus intervienne dans le délai de sursis à statuer qui a été précédent opposé au motif qu’il serait de nature à compromette l’exécution du document cours d’élaboration

L’intérêt du débat portait, ainsi, principalement sur la question de savoir si un maire pouvait légalement opposer un refus de permis de construire, à la suite d’un sursis à statuer, sur le fondement du nouveau PLU alors que le pétitionnaire était titulaire d’un certificat d’urbanisme délivré sous l’empire de l’ancien document d’urbanisme plus favorable.

Précisons, que dans le cadre de la première instance le tribunal administratif de Nantes a annulé la décision du 18 janvier 2012 par laquelle le maire avait décidé de retirer le certificat d’urbanisme2.

Dans la seconde instance, le même tribunal a décidé de censurer par un jugement en date 16 décembre 20143, l’arrêté du 2 mai 2012 pour erreur de droit au motif que le maire de la commune ne pouvait légalement se fonder sur les dispositions du nouveau plan dès lors que les requérants était titulaires d’un certificat d’urbanisme du 22 septembre 2011.

La commune a dès lors interjeté appel de ce dernier jugement entaché, selon elle, d’une erreur de droit dans la mesure où « le sursis à statuer opposé à la demande durant la durée de validité du certificat d’urbanisme, et alors même que celui-ci ne mentionnait pas la possibilité de surseoir à statuer, permettait à la commune de faire application du nouveau plan, la décision de sursis à statuer faisant écran entre le certificat d’urbanisme et le refus de permis de construire ».

La Cour a fait droit à cette argumentation par un arrêt en date 27 mai 20164 en retenant que :

« le sursis à statuer opposé à la demande durant la durée de validité du certificat d’urbanisme, permettait à la commune de faire application du nouveau plan, la décision de sursis à statuer faisant écran entre le certificat d’urbanisme et le refus de permis de construire (…) que, dès lors, le maire de la commune de Le Pallet n’a pas commis d’erreur de droit en faisant application, pour refuser le permis de construire sollicité, non des dispositions de l’ancien plan d’occupation des sols de la commune, mais des dispositions du plan local d’urbanisme approuvé par la délibération du 27 février 2012 ».
M. et Mme A. s’étant pourvus contre cet arrêt, le Conseil d’Etat a confirmé cette position tout en précisant l’articulation de son raisonnement :

« Considérant qu’il résulte de ces dispositions que le certificat d’urbanisme délivré sur le fondement du a) de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme a pour effet de garantir à son titulaire un droit à voir toute demande d’autorisation ou de déclaration préalable déposée dans le délai indiqué examinée au regard des règles d’urbanisme applicables à la date de la délivrance du certificat ; que, parmi ces règles, figure la possibilité, lorsqu’est remplie, à la date de délivrance du certificat, l’une des conditions énumérées à l’article L. 111-7 précité du code l’urbanisme, d’opposer un sursis à statuer à une déclaration préalable ou à une demande de permis ; que si l’omission de la mention d’une telle possibilité dans le certificat d’urbanisme peut être, en vertu du cinquième alinéa de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme et du sixième alinéa de l’article A. 410-4 du même code, de nature à constituer un motif d’illégalité de ce certificat, elle ne fait pas obstacle à ce que l’autorité compétente oppose un sursis à statuer à une déclaration préalable ou à une demande de permis ultérieure concernant le terrain objet du certificat d’urbanisme ; que, lorsqu’un certificat d’urbanisme a été délivré sur le fondement du a) de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme et que, dans les conditions prévues aux articles L. 111-7 et L. 111-8 du même code, un sursis à statuer est opposé à la demande de permis de construire présentée par le bénéficiaire de ce certificat au motif que cette demande serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du plan local d’urbanisme dont l’élaboration est en cours, l’autorité compétente pour statuer sur la demande est fondée à faire application du nouveau plan local d’urbanisme si, à l’expiration du délai de sursis à statuer, ce nouveau plan est entré en vigueur »

En premier lieu, le Conseil d’Etat prend le soin de rappeler la portée et les effets d’un certificat d’urbanisme au sens de des dispositions du a) de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme, lequel a pour principe de garantir à son titulaire le droit de voir sa demande instruite sur le fondement des règles dispositions applicables à la date de sa délivrance.

Toutefois et en deuxième lieu, la Haute juridiction rappelle que parmi ces règles il est permis en application des dispositions de l’article L. 111-7, alors en vigueur, d’opposer une décision de sursis à statuer à une demande de permis de construire et ce alors même que le certificat d’urbanisme n’indique pas cette possibilité, confirmant ainsi sa position antérieure5.
En troisième et dernier lieu, selon la Haute juridiction, la circonstance qu’un certificat d’urbanisme pris sur le fondement des dispositions alors applicable ait été délivré ne s’oppose à ce que l’autorité compétente refuse un permis de construire sur le fondement du nouveau plan approuvé et entrée en vigueur sous réserve que ce refus intervienne dans le délai de sursis à statuer qui a été précédent opposé au motif qu’il serait de nature à compromette l’exécution du document en cours d’élaboration.

Il faut dire que le Conseil d’Etat a d’ores et déjà jugé que si le certificat d’urbanisme précise qu’un sursis à statuer peut être opposé à la suite de la décision d’élaboration du nouveau document d’urbanisme, lorsque ce document est approuvé dans le délai de validité du certificat d’urbanisme, un refus doit être opposé aux demandes d’autorisation d’occupation des sols6.

Partant de ce postulat, ce dernier confirme que le tribunal avait commis une erreur de droit :

« c’est à tort que, pour annuler le refus opposé par le maire à la demande de permis de construire déposée le 29 décembre 2011 par M. et Mme A…, le tribunal administratif a jugé que, dès lors qu’un certificat d’urbanisme leur avait été délivré le 22 septembre 2011, les règles du plan local d’urbanisme adopté le 27 février 2012 ne leur étaient pas opposables, alors qu’un sursis à statuer avait été opposé à bon droit à leur demande et que, avant l’expiration du délai de ce sursis, le nouveau plan local d’urbanisme était entré en vigueur ».

  1. Article L. 410-1 du code de l’urbanisme. []
  2. TA Nantes M. et Mme A, req n° 1204283. []
  3. TA Nantes 16 décembre 2014 M. et Mme A, req n° 1206553. []
  4. CAA Nantes 26 mai 2016 Commune du Pallet, req. n° 15NT00608. []
  5. Voir en ce sens le précédent, CE 3 avril 2014 Commune de Langolen, req. n° 362735 : « Considérant qu’il résulte de ces dispositions que le certificat d’urbanisme délivré sur le fondement du a) de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme a pour effet de garantir à son titulaire un droit à voir toute demande d’autorisation ou de déclaration préalable déposée dans le délai indiqué examinée au regard des règles d’urbanisme applicables à la date de la délivrance du certificat ; que, parmi ces règles, figure la possibilité, lorsqu’est remplie, à la date de délivrance du certificat, l’une des conditions énumérées à l’article L. 111-7 du code l’urbanisme, d’opposer un sursis à statuer à une déclaration préalable ou à une demande de permis ; que si l’omission de la mention d’une telle possibilité dans le certificat d’urbanisme peut être, en vertu du cinquième alinéa de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme et du sixième alinéa de l’article A. 410-4 du même code, de nature à constituer un motif d’illégalité de ce certificat, elle ne fait pas obstacle à ce que l’autorité compétente oppose un sursis à statuer à une déclaration préalable ou à une demande de permis ultérieure concernant le terrain objet du certificat d’urbanisme » []
  6. CE 10 juillet 1987 Ministre de l’urbanisme, du logement et du transport, req. n° 63010 : « Considérant que dans le cas où, d’une part, le certificat d’urbanisme mentionne, conformément à l’article R. 410-16, que l’établissement d’un plan d’occupation des sols ayant été prescrit un sursis à statuer pourra, sur le fondement de l’article L. 123-5 être opposé à une demande de permis de construire et où, d’autre part, ce plan a été rendu public à la date où l’autorité administrative statue sur une telle demande, il appartient à cette autorité de rejeter cette demande, même si elle a été présentée dans le délai de six mois prévu à l’article L. 410-1, dès lors qu’elle ne respecte pas les dispositions du plan d’occupation des sols, qui sont au nombre des dispositions d’urbanisme mentionnées dans le certificat d’urbanisme ». []