Des constructions sans lien physique ou fonctionnel entre elles n’ont pas à faire l’objet d’un permis unique mais peuvent être autorisées distinctement, leur conformité aux règles d’urbanisme étant alors appréciée par l’autorité administrative pour chaque projet pris indépendamment

image_pdfimage_print

CE 28 décembre 2017 Société d’études et de réalisations immobilières et foncières 3B et autres, req. n° 406782 : mentionné dans les tables du recueil Lebon

1 Le contexte du pourvoi

La société d’études et de réalisations immobilières et foncières 3B avait acquis une unité foncière composée d’un immeuble de bureaux, de locaux à usage de bureaux installés dans d’anciennes écuries, et de garages. Dans un premier temps, par une décision du 17 janvier 2014, le maire de Strasbourg ne s’est pas opposé à la déclaration préalable de cette société relative à des travaux de réhabilitation de l’immeuble de bureaux. Dans un second temps, par un arrêté du 27 mars 2014, celui-ci a accordé à la société foncière 3B un permis de démolir et un permis de construire en vue de l’édification d’un immeuble collectif de dix huit logements.

Par un jugement n° 1401299 et 1402883 du 6 juillet 2015, le tribunal administratif de Strasbourg, saisi par Mme F. D. et autres, a annulé ces deux décisions, au motif que l’administration aurait dû porter une appréciation unique sur la légalité de l’ensemble des travaux dès lors qu’ils constituaient un ensemble immobilier unique.

Par un arrêt n° 15NT01645 du 17 juin 2016, la cour administrative d’appel de Nancy a transmis au Conseil d’Etat les pourvois en cassation1 formés, d’une part, par la société d’études et de réalisations immobilières et foncières 3B et la société foncière 3B et, d’autre part, par la commune de Strasbourg contre ce jugement en tant qu’il avait annulé l’arrêté portant permis de démolir et permis de construire.

Par une décision n°s 406782, 411764 du 28 décembre 2017, le Conseil d’Etat, joignant les deux pourvois, a, en premier lieu, annulé le jugement attaqué et, en second lieu, renvoyé l’affaire devant le tribunal administratif de Strasbourg.

Ce faisant, il considère que des constructions distinctes ne comportant pas entre elles de liens physiques ou fonctionnels n’ont pas à faire l’objet d’un seul permis de construire mais sont susceptibles de faire l’objet d’autorisations séparées, leur conformité aux règles d’urbanisme étant alors appréciée pour chaque projet pris indépendamment (2.1) tout en précisant l’obligation de délivrance d’un permis unique lorsque les caractéristiques d’un ensemble immobilier impliquent qu’il doive faire l’objet d’une seule autorisation de construire, issue de sa jurisprudence Commune de Grenoble (2.2), sous réserve de l’ampleur et de la complexité du projet (2.3).

2 Les précisions apportées par Conseil d’Etat

2.1 En premier lieu, et c’est là l’apport principal de sa décision, le Conseil d’Etat affirme l’exception au permis unique en application de laquelle la seule interdépendance technique ne peut pas suffire à qualifier des constructions distinctes d’ensemble immobilier unique2 :

« (…) qu’en revanche, des constructions distinctes, ne comportant pas de liens physiques ou fonctionnels entre elles, n’ont pas à faire l’objet d’un permis unique, mais peuvent faire l’objet d’autorisations distinctes, dont la conformité aux règles d’urbanisme est appréciée par l’autorité administrative pour chaque projet pris indépendamment ; (…) ».

Le Conseil d’Etat avait, en ce sens, déjà admis la divisibilité de travaux portant sur plusieurs bâtiments distincts mettant en cause une habitation et un hangar3 ou un garage4 séparés.

Au cas particulier, la société pétitionnaire avait dissocié son projet en deux opérations distinctes en faisant intervenir deux maîtres d’ouvrage différents, implantées sur deux parcelles séparées et indépendantes l’un de l’autre, qui n’avaient en commun que l’institution d’une servitude de cour commune5.

Par suite, le Conseil d’Etat, relevant que la conformité aux règles d’urbanisme de chacun de ces deux projets distincts devait en l’espèce être appréciée par l’autorité administrative pour chaque projet pris indépendamment, a considéré qu’en annulant le permis contesté au motif que l’administration n’avait pas été en mesure d’évaluer l’incidence réciproque des deux projets et de porter une appréciation globale sur le respect des règles d’urbanisme, le tribunal administratif de Strasbourg avait commis une erreur de droit.

La Haute juridiction a ainsi eu l’occasion de dissiper certains malentendus dans l’interprétation de sa jurisprudence Commune de Grenoble.

2.2 En deuxième lieu, la Haute juridiction administrative rappelle le principe du permis unique, imposant à l’autorité compétente de s’assurer de la conformité aux règles d’urbanisme d’une construction dans son ensemble, dès lors qu’elle est constituée de plusieurs éléments formant, en raison des liens physiques ou fonctionnels entre eux, un « ensemble immobilier unique »6 :

« 4. Considérant qu’il résulte [des dispositions des articles L. 421-17 et L. 421-68 du code de l’urbanisme alors applicables à la date de l’arrêté attaqué] que la construction d’un ensemble immobilier unique, même composé de plusieurs éléments, doit en principe faire l’objet d’une seule autorisation de construire (…) ».

Relèvent ainsi d’un ensemble immobilier unique les constructions qui présentent, d’une part, un lien physique9 ou, d’autre part, un lien fonctionnel résidant dans le caractère indissociable de plusieurs constructions pourtant séparées au regard des règles d’urbanisme, en l’occurrence un lien juridique10 – et non technique ou économique11.

Avec pour conséquence que, même s’ils relèvent en principe du régime de la déclaration préalable, certains travaux doivent néanmoins être autorisés par un seul permis de construire, lorsqu’ils forment avec une construction déjà autorisée par un tel permis en cours de validité et dont la réalisation n’est pas encore achevée, un ensemble immobilier unique12.

2.3 En troisième lieu, le Conseil d’Etat rappelle la dérogation au principe du permis unique d’ores et déjà admise13, selon laquelle les dispositions du code de l’urbanisme ne font pas obstacle à ce que le projet fasse l’objet d’autorisations distinctes :

« (…) sauf à ce que l’ampleur et la complexité du projet justifient que des éléments de la construction ayant une vocation fonctionnelle autonome puissent faire l’objet de permis distincts, sous réserve que l’autorité administrative soit en mesure de vérifier, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l’ensemble des permis délivrés ; (…) ».

Ainsi, des ensembles immobiliers uniques résultant d’opérations complexes et de grande ampleur ayant fait l’objet d’une conception globale par un maître d’ouvrage unique et d’une instruction commune peuvent valablement être autorisés par des permis distincts14.

  1. Le tribunal statuant en premier et dernier ressort sur le fondement de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative, dès lors que le permis de construire litigieux portait sur des constructions à usage d’habitation et que la commune de Strasbourg est située en zone tendue au sens du décret n° 2013-392 du 10 mai 2013 relatif au champ d’application de la taxe annuelle sur les logements vacants instituée par l’article 232 du code général des impôts. []
  2. CE 12 octobre 2016 Société WPD Energie 21 Limousin, req. n° 391092 : mentionné aux tables du Rec. CE p. 992, à propos de permis concernant la construction de cinq éoliennes et d’un poste de livraison jugé indispensable à leur fonctionnement mais implantés sur deux unités foncières distinctes et géographiquement éloignées, situées sur des communes différentes : « lorsque deux constructions sont distinctes, la seule circonstance que l’une ne pourrait fonctionner ou être exploitée sans l’autre, au regard de considérations d’ordre technique ou économique et non au regard des règles d’urbanisme, ne suffit pas à caractériser un ensemble immobilier unique ; (…) » – Cf. en ce sens l’article blog du 16 septembre 2016. []
  3. CE 18 février 2005 M. et Mme Jean-Pierre X., req. n° 261171 : inédit au Rec. CE : à propos d’un permis de construire autorisant à la fois, en des lieux distincts, la construction d’un hangar et celle d’une habitation. []
  4. CE 15 mai 2013 M. et Mme A. req. n° 345809 : inédit au Rec. CE, à propos de deux permis autorisant respectivement un garage et un pavillon. []
  5. Servitude de droit civil prévue par l’article L. 471-1 du code de l’urbanisme permettant aux propriétaires de terrains voisins de s’affranchir entre eux des règles d’urbanisme relatives à l’implantation des constructions par rapport aux limites de propriété – Cf. l’article blog du 7 mai 2013. []
  6. CE Sect. 17 juillet 2009 Commune de Grenoble et Communauté d’agglomération Grenoble Alpes métropole, req. n° 301615 : publié au Rec. CE, à propos de deux permis de construire portant respectivement sur la réalisation d’un stade et d’un parc de stationnement situé sous les tribunes de celui-ci. []
  7. « Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d’un permis de construire ». []
  8. « Le permis de construire ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l’utilisation des sols, à l’implantation, la destination, la nature, l’architecture, les dimensions, l’assainissement des constructions et à l’aménagement de leurs abords et s’ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d’utilité publique (…) ». []
  9. CE 25 septembre 1995 Mme Y., req. n° 120438 : inédit au Rec. CE, à propos d’un permis pour une construction se composant de deux corps de bâtiments séparés au rez-de-chaussée par un passage ouvert et comportant chacun une toiture indépendante mais qui communiquent à partir du premier étage et qui comportent un même escalier et une circulation commune – CE 17 décembre 2003 M. A, req. n° 242282 : inédit au Rec. CE, à propos d’une déclaration préalable portant sur l’édification d’un mur de soutènement et d’une terrasse, indissociables d’une piscine []
  10. CE 31 juillet 1996 Société Balladins-Ville de Marseille, req. n° 127667 : inédit au Rec. CE, à propos d’un permis de construire autorisant la construction d’un hôtel et l’aménagement des places de stationnement exigées par le POS pour un édifice de cette nature. []
  11. CE 12 octobre 2016 Société WPD Energie 21 Limousin, n° 391092, préc. []
  12. CE 20 juin 2012 Richard, req. n° 344646 : mentionné aux tables du Rec. CE, à propos d’une déclaration préalable en vue à la fois d’installer des antennes-relais et de réaliser des travaux sur une construction formant un ensemble fonctionnel indissociable – CE 12 novembre 2012 Société Caro Beach Village, req. n° 351377 : mentionné aux tables du Rec. CE, à propos d’une déclaration préalable pour des toboggans modifiant certaines constructions déjà autorisées par un permis de construire – Cf. en ce sens l’article blog du 26 novembre 2012. []
  13. CE Sect. 17 juillet 2009 Commune de Grenoble et Communauté d’agglomération Grenoble Alpes métropole, req. n° 301615 : préc. []
  14. TA Grenoble 25 septembre 2014 Société l’Immobilière Groupe Casino, req. n° 1300400, à propos d’un centre commercial constitué de neuf bâtiments physiquement distincts dotés d’un parc de stationnement commun – CE 19 juin 2015 Société « Grands magasins de la Samaritaine – Maison Ernest Cognacq » et Ville de Paris, req. nos 387061, 387768 : mentionné aux tables du Rec. CE, écartant le moyen tiré de ce que l’opération aurait dû faire l’objet d’un permis de construire unique à propos de deux îlots immobiliers séparés, qui avait fait l’objet de deux autorisations distinctes instruites dans le cadre d’une procédure commune, mais ayant une vocation fonctionnelle autonome – CAA Versailles 7 décembre 2017 Sociétés Allianz Vie, Ugitour et Tour First, req. n° 15VE02620, à propos de plusieurs demandes de permis déposées conjointement, accompagnées d’un dossier présentant l’opération dans son ensemble et instruites communément, pour une opération complexe ayant donné lieu à une conception globale et conduite par un maître d’ouvrage unique, mais composée de trois îlots immobiliers à vocation fonctionnelle autonome. []