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La loi portant engagement national pour l’environnement dite « Grenelle 2 » a été promulguée le 12 juillet 2010.
Cette note a pour objet de présenter les apports principaux de la loi Grenelle 2 en urbanisme et en aménagement commercial. Elle ne saurait donc de ce fait prétendre à l’exhaustivité.
Cela étant précisé, il convient, tout d’abord, d’indiquer que la loi Grenelle 2 ne modifie que de façon limitée la législation relative à l’aménagement commercial. Il faut toutefois relever l’obligation pour les schémas de cohérence territoriale (SCOT) de comporter un document d’aménagement commercial (DAC), ce qui, jusqu’ici, était seulement facultatif[1]. Il convient également d’indiquer qu’un chapitre de la loi est consacré aux publicités extérieures, enseignes et préenseignes (chapitre III du livre Ier).
Le droit de l’urbanisme, en revanche, outre le fait que le législateur autorise le gouvernement à procéder par voie d’ordonnances à une nouvelle rédaction des dispositions législatives du code de l’urbanisme afin d’en clarifier la rédaction et le plan (article 25 de la loi), est profondément réformé.
A ce titre, il convient de mentionner les modifications apportées aux documents d’urbanisme (1) mais également celles, moins nombreuses, relatives aux autorisations d’urbanisme (2) ainsi que celles concernant les études d’impact (3) et enquêtes publiques (4) qui, bien que ne relevant pas à proprement parler du droit de l’urbanisme, interviennent lors de l’élaboration de documents d’urbanisme ou pour l’obtention d’autorisations d’urbanisme.
1 Les documents d’urbanisme
La loi Grenelle 2 réforme profondément les SCOT et les plans locaux d’urbanisme (PLU). Les dispositions relatives aux directives territoriales d’aménagement (DTA) et au schéma directeur régional d’Ile-de-France (SDRIF) sont également mais dans une moindre mesure modifiées.
Concernant les SCOT tout d’abord, le point le plus significatif de la réforme est l’affirmation de son caractère prescriptif notamment au travers du document d’orientations et d’objectifs (DOO – ancien document d’orientations générales). Celui-ci peut désormais et notamment imposer aux PLU des règles de densité ou encore conditionner l’ouverture à l’urbanisation d’un secteur nouveau à sa desserte par les transports collectifs (article L. 122-1-5 III CU).
De plus, le DAC est devenu obligatoire au sein des SCOT ce qui fait de ce schéma un outil important de règlementation de l’aménagement commercial. Rappelons que le DAC délimite les zones d’aménagement commercial dans lesquelles il peut subordonner l’implantation d’équipements commerciaux à plusieurs conditions et notamment la desserte en transport collectifs et les conditions de stationnement (article L. 122-1-9 CU).
Par ailleurs, la loi Grenelle 2 prévoit la généralisation du SCOT à l’ensemble du territoire pour 2017. A défaut, les communes se verront progressivement interdire l’ouverture à l’urbanisation des zones à urbaniser.
S’agissant enfin de sa procédure d’élaboration, le principal changement réside dans l’accroissement des pouvoirs du préfet qui peut désormais et notamment se substituer à l’inaction de l’établissement de coopération intercommunale (EPCI) compétent (article L. 122-15-1 CU) ou prendre l’initiative de l’élaboration pour assurer la cohérence des politiques publiques (article L. 122-5-1 CU).
Notons que ces dispositions, à l’instar de celles relatives aux PLU, entrent en vigueur six mois après la publication de la loi soit le 13 janvier 2011. Des dispositions transitoires sont prévues[2].
S’agissant du PLU, ici encore, l’échelon intercommunal est privilégié puisque le législateur fait du PLU intercommunal le principe et du PLU communal l’exception (article L. 123‑6 CU). S’agissant de l’élaboration, il faut noter ici aussi un pouvoir renforcé du préfet qui s’affirme au travers de son contrôle et de nouveaux motifs d’oppositions dont la contrariété des dispositions du PLU avec un projet d’intérêt général (article L. 123-12 CU).
L’objet du PLU est, quant à lui, complété pour tenir compte des objectifs environnementaux. Le règlement du PLU peut notamment imposer des densités minimales de construction en prenant en compte la desserte par les transports en commun (article L. 123-1-4 13 bis CU).
Parmi les mesures importantes, on peut également citer la possibilité de dépasser les règles de densité pour les constructions satisfaisant à des critères de performances énergétiques sauf en secteur protégé (article L. 123-1-4 CU) ainsi que la création de plans de secteur pour les PLU élaborés par un EPCI (article L. 123‑1‑1‑1 CU).
Notons enfin la création de nouveaux documents à prendre en compte lors de l’élaboration d’un PLU. Il s’agit des schémas régionaux de cohérence écologique et des plans climats-énergie. Les PLU doivent également être compatibles avec les plans de gestion des risques inondation nouvellement créés[3].
Pour conclure sur ce point, il faut également mentionner les modifications relatives au SDRIF et aux DTA.
La procédure de révision et de modification du SDRIF, tout d’abord, est réformée[4].
Les DTA, ensuite, disparaissent au profit des DTADD (directives territoriales d’aménagement et de développement durable)[5]. Ces dernières doivent donc prendre en compte des objectifs environnementaux (Il s’agit par exemple d’objectifs d’amélioration des performances énergétiques – article L. 113-1 CU).
Par ailleurs, les DTADD ne sont plus directement opposables aux documents directement inférieurs sauf au travers d’un projet d’intérêt général. L’article 13 de la loi prévoit donc de nouveaux rapports hiérarchiques entre les différents documents d’urbanisme (article L. 111-1-1 modifié)[6].
2 Les autorisations d’urbanisme
La législation relative aux autorisations d’urbanisme est, dans une moindre mesure, modifiée. Plusieurs dispositions méritent d’être soulignées :
► L’autorisation d’urbanisme ne peut s’opposer à l’utilisation de matériaux renouvelables ou de systèmes domestiques de production d’énergie renouvelable ou de matériaux ou procédés de construction permettant d’éviter l’émission de gaz à effet de serre (saufs secteurs protégés dont secteurs sauvegardés et zones de patrimoine architectural urbain et paysager – ZPPAUP[7]– sous réserve de justification particulière) – article L. 111-6-2 CU ;
► Obligation d’attester de la réalisation d’une étude de faisabilité des approvisionnements en énergie et de la prise en compte de la réglementation thermique au moment du dépôt du dossier de demande de PC + attestation d’un professionnel lors de l’achèvement des travaux (article L. 111-9 et L. 111-9-1 du code de la construction et de l’habitation)[8] ;
► L’avis simple de l’ABF pour les travaux à effectuer en ZPPAUP est maintenu[9] (article L. 642-6 du code du patrimoine) ;
► La décision d’autorisation, d’approbation ou d’exécution d’un projet soumis à étude d’impact fixe les mesures destinées à réduire ou éviter les effets néfastes sur l’environnement ou la santé humaine (L. 122-1 IV du code de l’environnement).
3 Les études d’impact
Le chapitre II du titre IV de la loi est consacré à la réforme des études d’impact.
Désormais, les projets qui y sont soumis seront énumérés par voie décrétale en fonction de critères et de seuils et, pour certains d’entre eux, après un examen au cas par cas effectué par l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement (article L. 122‑1 I CE).
En outre, parmi les dispositions intéressant les études d’impact, il faut noter l’instauration d’un mécanisme de sanctions administratives en cas de non respect des prescriptions figurant dans l’étude d’impact. Ainsi, après mise en demeure préalable de l’autorité compétente non suivie d’effet, celle-ci peut consigner la somme correspondant au coût des mesures à réaliser, faire procéder d’office aux travaux aux frais du pétitionnaire ou encore suspendre la réalisation des travaux (article L. 122-3-4 CE).
Ces dispositions seront applicables aux projets déposés à compter du premier jour du 6ème mois après la publication du décret d’application à intervenir relatif aux études d’impact et prévu à l’article L. 122-3 du code de l’environnement.
4 Les enquêtes publiques
L’un des apports de la loi Grenelle 2 en matière d’enquête publique réside dans une clarification de l’articulation entre les enquêtes relevant du code de l’expropriation et celles relevant du code de l’environnement. Ainsi et par exemple, la loi Grenelle 2 introduit la possibilité, lorsque la réalisation d’un projet, plan ou programme est soumise à l’organisation de plusieurs enquêtes dont l’une au moins relève du code de l’environnement, de procéder à une seule enquête relevant de ce code sous certaines conditions (L. 123-6 CE).
Le champ d’application des enquêtes publiques à finalité environnementale est, ensuite, modifié et ainsi clarifié. Ainsi, il convient notamment de relever, qu’hormis les projets de création d’une zone d’aménagement concerté et ceux de faible importance ou temporaire, les projets soumis à étude d’impact doivent faire l’objet d’une enquête publique[10].
Parmi les mesures importantes, il faut enfin noter la possibilité d’effectuer une enquête publique complémentaire si au vu des conclusions du commissaire enquêteur, des changements modifiant l’économie générale du projet semblent nécessaires (article L. 123‑14 II CE) ou encore la possibilité de suspendre l’enquête pendant 6 mois après l’audition du commissaire enquêteur si des modifications substantielles sont nécessaires (article L. 123-14 I CE).
Ces dispositions sont applicables « aux projets, plans, programmes ou autres documents de planification pour lesquels l’arrêté d’ouverture et d’organisation de l’enquête publique est publié à compter du premier jour du sixième mois après la publication du décret en Conseil d’Etat [à intervenir] prévu à l’article L. 123-19 du code de l’environnement [relatif à la procédure et au déroulement de l’enquête publique] » (article 245 de la loi).
[1] Voir point 1.
[2] Pour les SCOT : « Le présent article entre en vigueur six mois après la publication de la présente loi, le cas échéant après son intégration à droit constant dans une nouvelle rédaction du livre Ier du code de l’urbanisme à laquelle il pourra être procédé en application de l’article 25 de la présente loi.
Toutefois, les dispositions antérieurement applicables continuent de s’appliquer lorsqu’un schéma de cohérence territoriale est en cours d’élaboration ou de révision et que le projet de schéma a été arrêté par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale avant la date prévue à l’alinéa précédent. » (article 17 de la loi).
Pour les PLU : « Le présent article entre en vigueur six mois après la publication de la présente loi, le cas échéant après son intégration à droit constant dans une nouvelle rédaction du livre Ier du code de l’urbanisme à laquelle il pourra être procédé en application de l’article 25 de la présente loi.
Toutefois, les dispositions antérieurement applicables continuent de s’appliquer lorsqu’un plan local d’urbanisme est en cours d’élaboration ou de révision et que le projet de plan a été arrêté par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou le conseil municipal avant la date prévue au premier alinéa. » (article 19 de la loi).
[3] Les mêmes rapports de prise en compte et de compatibilité avec ces documents sont applicables aux SCOT.
[4] Articles 22 et 23 de la loi.
[5] Des dispositions transitoires sont prévues à l’article L. 113-6 III CU.
[6] Documents auxquels il faut désormais ajouter les Schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie, les plans climat-énergie et les plans de gestion des risques inondation.
[7] La loi Grenelle 2 remplace les ZPPAUP par des aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine.
[8] Les conditions d’aplication de ces dispostitions seront fixées par un décret en Conseil d’Etat à intervenir.
[9] L’avis simple s’est substitué à l’avis conforme depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009.
[10] Une enquête publique est également nécessaire pour :
2° Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification soumis à une évaluation environnementale en application des articles L. 122-4 à L. 122-11 du présent code, ou des articles L. 121-10 à L. 121-15 du code de l’urbanisme, pour lesquels une enquête publique est requise en application des législations en vigueur ;
3° Les projets de création d’un parc national, d’un parc naturel marin, les projets de charte d’un parc national ou d’un parc naturel régional, les projets d’inscription ou de classement de sites et les projets de classement en réserve naturelle et de détermination de leur périmètre de protection mentionnés au livre III du présent code ;
4° Les autres documents d’urbanisme et les décisions portant sur des travaux, ouvrages, aménagements, plans, schémas et programmes soumises par les dispositions particulières qui leur sont applicables à une enquête publique dans les conditions du présent chapitre » (article L. 123-2-1 CE).
