Responsabilité de la personne publique qui laisse son cocontractant croire qu’il bénéficie de la propriété commerciale : conditions de mise en œuvre

CE 19 janvier 2017 commune de Cassis, req. n° 388010

Depuis 1976, un exploitant assurait une activité de restauration sur la plage du Bastouan à Cassis, sur un terrain relevant pour partie du domaine privé de la commune de Cassis et pour partie de son domaine public. Une première convention dite de « bail commercial » a été conclue en 1976 entre la commune et l’exploitant avant d’être remplacée à compter de 1985 par un nouveau contrat dénommé « nouveau bail de concession d’un emplacement pour la vente au public sur un terrain communal jouxtant la plage du Bestouan ». En 1992, l’exploitant a été contraint de démolir la construction édifiée pour accueillir l’activité de restauration, ce qui a conduit la commune de Cassis à l’autoriser en 1996 par délibération à réaliser un nouveau bâtiment sur le terrain donné à bail.

En 2003, la commune a souhaité mettre un terme au contrat conclu avec cet exploitant, ce qui l’a conduit à chercher à obtenir réparation du préjudice subi. Les juges du fond ont fait droit à ses demandes à hauteur de 30 000 EUR.

Rappelons que le régime du bail commercial contredit certes les caractéristiques les plus essentielles du domaine public (parmi lesquelles l’imprescriptibilité), ce qui conduit le juge à systématiquement refuser qu’il puisse être conclu sur le domaine public, et donc que son interruption donne lieu à indemnisation dans les conditions que prévoit le régime de la propriété commerciale.

Cependant, depuis longtemps le juge considère que la personne publique peut voir sa responsabilité engagée envers l’occupant en raison de la faute qu’elle commet si elle l’incite à penser qu’il pourrait bénéficier du régime de la propriété commerciale sur le domaine public ¹⁾ CE 23 janvier 1976 Kergo, req. n° 97342 : Rec. CE p. 56 – CE 6 décembre 1985 Melle Boin-Favre, req. n° 44716 : Rec. CE p. 353 ; RFDA 1986, p. 382, note Terneyre – voir pour une confirmation récente : CE 24 novembre 2014 Société des remontées mécaniques Les Houches-Saint-Gervais, req. n° 352402..

Le Conseil d’Etat rappelle cette règle dans l’arrêt commenté :

« Lorsque l’autorité gestionnaire du domaine public conclut un ” bail commercial ” pour l’exploitation d’un bien sur le domaine public ou laisse croire à l’exploitant de ce bien qu’il bénéficie des garanties prévues par la législation sur les baux commerciaux, elle commet une faute de nature à engager sa responsabilité. Cet exploitant peut alors prétendre, sous réserve, le cas échéant, de ses propres fautes, à être indemnisé de l’ensemble des dépenses dont il justifie qu’elles n’ont été exposées que dans la perspective d’une exploitation dans le cadre d’un bail commercial ainsi que des préjudices commerciaux et, le cas échéant, financiers, qui résultent directement de la faute qu’a commise l’autorité gestionnaire du domaine public, en l’induisant en erreur sur l’étendue de ses droits. »

Mais pour la Haute Juridiction, les juges du fond ont commis deux erreurs de qualification juridique des faits en concluant en l’espèce à la commission d’une faute par la commune et en écartant sans raison les fautes commises par l’exploitant.

D’abord, le Conseil d’Etat souligne qu’en 1996, la commune a simplement autorisé le requérant à déposer un permis de construire pour édifier un nouveau bâtiment sur la parcelle occupée, mais sans assurer au requérant qu’il bénéficierait d’une quelconque propriété commerciale sur cette construction. D’ailleurs, le dossier de demande de permis de construire précisait bien que la construction serait implantée pour partie sur le domaine public communal et pour autre partie sur le domaine public maritime.

Les juges du Palais Royal ne semblent donc pas identifier ici une attitude de la commune de Cassis assurant son contractant qu’il bénéficierait des garanties de la propriété commerciale, mais une simple autorisation donnée par le propriétaire à l’occupant de déposer un permis de construire.

Ensuite, le Conseil d’Etat estime que les juges d’appel, qui ont pourtant relevé que le requérant connaissait le statut juridique des terrains occupés, ne pouvaient pas écarter la faute qu’il a commise lui-même en réalisant cette construction alors qu’il ne pouvait ignorer la précarité de l’autorisation accordée, faute susceptible d’exonérer ou au moins d’atténuer la responsabilité de la commune.

Le Conseil d’Etat renvoie l’affaire devant la cour administrative d’appel de Marseille, qui devra reprendre l’instruction de cette affaire au regard de ces orientations.

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