Les personnes publiques peuvent désormais juger elles-mêmes certains contentieux les concernant

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CE Ass. 1er avril 2017 Association des défenseurs de la pêche traditionnelle à la dynamite (ADPTD), req. n° 010101 Aboutissement d’un mouvement protéiforme conjuguant régularisation des décisions illégales ou modes alternatifs de règlement des litiges, le Conseil d’Etat juge que les personnes publiques dont les décisions sont contestées pourront désormais statuer non seulement sur les recours gracieux mais également sur les recours contentieux dirigés contre celles-ci.

    1 Les précédentes étapes

Pour importante qu’elle soit, cette évolution du droit n’est que l’aboutissement logique d’une évolution opérée par petites touches. 1.1 Un premier mouvement, ancien mais récemment raffermis, a consisté à inciter les justiciables à chercher justice ailleurs que chez le juge. Ainsi, la récente loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle a entendu, à son titre II, « favoriser les modes alternatifs de règlement des différends », en insérant au code de justice administrative des articles L. 213-5 et L. 213-6 prévoyant respectivement que « Les parties peuvent, en dehors de toute procédure juridictionnelle, organiser une mission de médiation et désigner la ou les personnes qui en sont chargées » et que « Les délais de recours contentieux sont interrompus et les prescriptions sont suspendues à compter du jour où, après la survenance d’un différend, les parties conviennent de recourir à la médiation ». Au même moment, le décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016 portant modification du code de justice administrative modifiait l’article R. 421-1 du code de justice administrative pour généraliser la règle de la décision préalable et mettre fin à l’exception séculaire selon laquelle, en matière de travaux publics, on pouvait saisir directement le juge sans devoir s’adresser d’abord à l’administration. 1.2 Un autre mouvement, plus récent, a consisté, avec le célèbre arrêt Danthony, à dégager le « principe selon lequel, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie »1. 1.3 Un troisième mouvement, plus audacieux et plus récent, a consisté à reconnaître aux personnes publiques un pouvoir de régularisation de leurs décisions illégales pour vice de légalité externe. Hors de la matière de l’urbanisme, où une telle faculté existe de longue date2, et celle des contrats où elle se rencontre de plus en plus fréquemment3, cette faculté de régularisation a été généralisée par l’arrêt Commune d’Emerainville jugeant que : « Lorsque, après avoir pris une décision attribuant une subvention à une association, l’administration constate que sa décision est entachée d’une irrégularité de forme ou de procédure, elle dispose de la faculté de régulariser le versement de cette subvention »4. Ainsi que le soulignait récemment le rapporteur public ayant conclu sur cette décision de section : « le doute n’est désormais plus permis : il existe, même en l’absence de texte, un pouvoir reconnu à l’administration de régulariser ses actes illégaux »5. Le terrain était donc prêt pour une nouvelle avancée.

    2 La reconnaissance d’attributions contentieuses aux personnes publiques

La décision ADPTD juge en effet que :

    « si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est pas nécessairement de nature à entacher d’illégalité la décision prise et, même lorsque c’est le cas, elle peut de toute façon encore être régularisée par son auteur ; que, par suite, si, malgré tout, un requérant n’a pas été dissuadé d’introduire un recours, il est loisible à la personne publique, qui en aura eu notification par Télérecours, de statuer sans attendre sur celui-ci ».

Ainsi que le justifiait le rapporteur public Edouard-Raymond Czzabajj à l’appui de la solution qu’il proposait pour renforcer la sécurité et la stabilité juridiques et réduire les annulations purement formalistes :

    « Nous avons bien conscience de la hardiesse de l’avancée que nous envisageons et ce n’est que d’une main tremblante que nous nous sommes éclaircis la voix avant de nous adresser à votre auguste assemblée. D’aucuns diront que nous rétablissons la théorie du ministre-juge abandonnée en 1889 avec l’arrêt Cadot ; mais, disons-le tout de go : ce serait là vous faire un mauvais procès. Nous y voyons bien plutôt, pour notre part, une marque de confiance envers l’ensemble des personnes publiques. De fait, le législateur lui-même a récemment montré l’exemple, en étendant, avec la loi du 9 décembre 2016, aux collectivités locales la faculté de déclassement anticipé d’un immeuble encore affecté au service public qui n’était jusqu’alors ouverte qu’à l’Etat et ses établissements publics. Nous y voyons également, au-delà, le symbole d’un pragmatisme de bon aloi. Par votre récente décision n° 392998 du 22 février 2017, vous avez rejeté un pourvoi en cassation à l’encontre d’un arrêt ayant validé une décision après un sursis à statuer, les requérants apprenant ainsi, au bout de dix ans de contentieux, que la décision qu’ils contestaient était effectivement illégale mais qu’elle avait pu être valablement régularisée. S’il avait d’ores et déjà été permis à la personne publique de statuer elle-même sur un tel recours contentieux, le résultat eût été le même mais les délais auraient été considérablement réduits. Nous voudrions ajouter un dernier argument en faveur de cette extension du pouvoir juridictionnel aux collectivités. Dans le cas où sont critiqués les motifs de la décision, l’exercice est souvent délicat – nous songeons tout particulièrement au cas où est invoqué un détournement de pouvoir – et apprécier les motifs, c’est, pour le juge, comme « sonder les reins et les cœurs » de l’administration disait Georges Vedel. En revanche, l’auteur de la décision est, pour sa part, particulièrement à même d’apprécier si elle est véritablement entachée de détournement de pouvoir. Si cette faculté pourrait donc certes n’être reconnue à l’administration que dans l’hypothèse de recours reposant sur des moyens de légalité externe, il se sera sans doute écoulé peu de temps avant que nous ne constatassiez qu’il eût été préférable que vous l’eussiez étendue à l’ensemble des moyens invocables ».

Il restera à voir si les personnes publiques oseront s’emparer de cette nouvelle opportunité de faire prévaloir la sécurité juridique.

  1. CE Ass. 23 décembre 2011 M. Claude Danthony, req. n° 335033 : Rec. CE p. 649. []
  2. CE 9 décembre 1994 SARL Séri, req. n° 116447 : Rec. CE p. 1261. – CE 2 février 2004 SCI La Fontaine de Villiers, req. n° 238315 : Rec. CE p. 914 ; BJDU 1/2004, concl. Guyomar, obs. Tremeau. – CE 30 mars 2015 Société Eole Res, req. n° 369431. – Articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de l’urbanisme. []
  3. CE 8 juin 2011 Commune de Divonne-les-Bains, req. n° 327515, BJCP 2011/78, p. 381, concl. Dacosta, obs. R.S. – CE CE 11 mai 2016 CUMPM, req. n° 390118, point 17 : BJCP 2016/107, p. 288, concl. Henrard, obs. R.S. ; AJDA 2016, p. 1173, chron. Dutheillet de Lamothe et Odinet, et AJDA 2017, p. 611, note Fatôme et Lafaix. – CE 10 février 2017 Ville de Paris, req. n° 395433, point 9. []
  4. CE Sect. 1er juillet 2016 Commune d’Emerainville, req. n° 363047, point 15 : Rec. CE ; JCPA n° 2281, concl. Daumas, note Kernéis-Cardinet ; AJDA p. 1859, chron. Dutheillet de Lamothe et Odinet. []
  5. Vincent Daumas, Le pouvoir de l’administration de régulariser ses actes illégaux : la jurisprudence en chantier, DA, mars 2017, étude 4. []