Occupation du domaine public : caractérisation d’une emprise sur le domaine public et compétence du maire de Paris pour délivrer les permis de stationnement

CE 15 mars 2017 Ville de Paris, req. n° 391901

Dans le cadre de travaux de rénovation de l’hôtel Le Ritz, situé 15-17, place Vendôme à Paris, et donc voisin du ministère de la justice installé place Vendôme, le préfet de police agissant au nom de la ville de Paris a, par un arrêté du 5 juillet 2013, accordé à la société The Ritz hotel Limited un permis de stationnement autorisant la société Bouygues Bâtiment Ile-de-France à édifier, le long de la façade de l’hôtel, un cantonnement de chantier installé sur une dalle de béton et comportant quatre-vingt-quinze bungalows répartis sur cinq niveaux pour une période d’environ un an et demi.

Cet important cantonnement avait en effet été édifié au sein d’un périmètre défini par un arrêté du préfet de police du 6 mai 2002, pris en application du deuxième alinéa de l’article L. 2512-14 du code général des collectivités territoriales (CGCT), et au sein duquel le préfet peut réglementer les conditions de circulation et de stationnement. En l’occurrence, il s’agit d’un périmètre destiné à assurer la protection du ministère de la justice.

Le préfet de police avait donc estimé être compétent pour y délivrer un permis de stationnement.

Cette autorisation unilatérale d’occupation du domaine public a fait l’objet, de la part de la société « Galaxie Vendôme », propriétaire de l’hôtel d’Evreux, sis aux n° 19 à 25 de la place Vendôme, d’un recours pour excès de pouvoir auprès du tribunal administratif de Paris qui l’a annulée pour incompétence1.

Le préfet de police a alors saisi la cour d’administrative d’appel de Paris, qui a rejeté son appel au motif qu’il n’était effectivement pas compétent pour délivrer cette autorisation. Il s’est alors pourvu en cassation devant le Conseil d’Etat, dont la décision, rendue le 15 mars 2017, est notable à deux points de vue.

1. La distinction entre permission de voirie et permis de stationnement dépend d’une emprise, laquelle consiste en une modification de l’assiette du domaine occupé

1.1 Lorsqu’une autorisation d’occupation du domaine public est accordée par le biais d’un acte unilatéral (arrêté) et non contractuel, il est traditionnellement distingué entre la permission de voirie, si l’occupation donne lieu à emprise, et le permis de stationnement, si ce n’est pas le cas ; l’autorité compétente pour accorder l’une et l’autre pouvant, le cas échéant, être alors différente2.

Pour savoir si l’autorisation doit être délivrée par le gestionnaire ou le propriétaire du domaine3 ou bien par l’autorité titulaire du pouvoir de police de la circulation (et du stationnement), il faut donc déterminer si l’on est en présence d’une permission de voirie ou d’un permis de stationnement ; et donc s’il y a ou non emprise.

Dans le cas du domaine public routier, cette distinction entre permission de voirie et permis de stationnement en considération de l’existence ou non d’une emprise est, d’ailleurs, consacrée par les textes à l’article L. 113-2 du code de la voirie routière qui prévoit que, en dehors de certains cas particuliers, « […] l’occupation du domaine public routier n’est autorisée que si elle a fait l’objet, soit d’une permission de voirie dans le cas où elle donne lieu à emprise, soit d’un permis de stationnement dans les autres cas. Ces autorisations sont délivrées à titre précaire et révocable ».

1.2 La jurisprudence a, à cet égard, défini de longue date la notion d’emprise sur le domaine public : celle-ci doit s’entendre d’une modification de l’assiette du domaine public4.

1.3 Dans le cas des bungalows nécessaires au chantier de l’hôtel Le Ritz, la cour administrative d’appel avait fait usage de cette distinction entre permission de voirie et permis de stationnement et de la notion d’emprise comme critère de distinction.

En revanche, elle avait quelque peu innové en considérant que bien qu’il n’y ait eu « aucun ancrage direct dans le sol préexistant », il y avait quand même emprise de par « les caractéristiques de construction, l’ampleur, et la durée de cette installation » comportant dalle et piliers de béton avec poutres métalliques pendant un an et demi5.

1.4 Après avoir rappelé les dispositions de l’article L. 113-2 du code de la voirie routière, le Conseil d’Etat censure cette solution pour erreur de droit, en rappelant qu’il ne peut y avoir permission de voirie que s’il y a emprise, et emprise que s’il y a modification de l’assiette du domaine. Ce qui n’était pas le cas en l’espèce puisque la cour avait, précisément, relevé qu’il n’y avait pas ancrage de l’installation dans le sol et, semble-t-il, que la dalle de béton coulée était isolée de la chaussée par une feuille de polyane :

    « Pour l’application de ces dispositions [de l’article L. 113-2 du code de la voirie routière], l’emprise sur le domaine public routier consiste en une modification de l’assiette du domaine occupé.
    La cour a relevé, par une appréciation souveraine des faits non arguée de dénaturation, que l’installation du cantonnement de chantier le long de la façade de l’hôtel Le Ritz avait donné lieu à d’importants travaux de préparation, consistant notamment dans le coulage d’une dalle de béton isolée de la chaussée pavée par une feuille de polyane et sur laquelle avaient été implantés des piliers en béton, des poutres métalliques, des rails et des palissades. En jugeant que l’installation du cantonnement de chantier le long de la façade de l’hôtel Le Ritz devait être regardée, eu égard aux caractéristiques de construction, l’ampleur et la durée de cette installation, comme comportant une emprise sur le domaine public, alors qu’elle n’avait pas relevé de modification de l’assiette du domaine public, la cour a commis une erreur de droit. Par suite, le préfet de police est fondé à demander l’annulation de l’arrêt qu’il attaque
    ».

Il faut donc s’en tenir à la présence ou non d’une modification de l’assiette du domaine public, sans que puisse entrer en considération l’ampleur du chantier. Dès lors, l’emprise sur le domaine public n’était pas caractérisée et l’autorisation nécessaire était un permis de stationnement. Restait, néanmoins, à savoir qui pouvait le délivrer.

2. Compétence du maire de Paris pour délivrer les permis individuels de stationnement

Cette affaire est aussi et surtout l’occasion pour le Conseil d’Etat, en tranchant le conflit opposant le préfet de police à la société « Galaxie Vendôme », de préciser quelle est l’autorité de police compétente à Paris pour délivrer les permis de stationnement, plus particulièrement au sein des zones délimitées par le préfet en vue en application du deuxième alinéa de l’article L. 2512-14 du CGCT.

2.1 Les articles L. 2213-1 et L. 2213-6 du CGCT attribuent au maire la police de la circulation sur les voies à l’intérieur de l’agglomération et le pouvoir d’y délivrer des permis de stationnement sur la voie publique.

Toutefois, l’article L. 2512-14 du CGCT dans sa rédaction alors en vigueur, prévoyait, en son premier alinéa, que ces pouvoirs sont exercés à Paris par le maire de Paris sous réserve des alinéas suivants, et, en son deuxième alinéa, que, au sein des sites qu’il délimite pour des motifs d’ordre public ou de sécurité, le préfet de police « réglemente les conditions de circulation et de stationnement dans certaines voies ou portions de voies »6.

Le préfet de police se fondait sur ce deuxième alinéa pour affirmer sa compétence pour délivrer le permis de stationnement, à la place de celle dévolue au maire de Paris par le premier alinéa7.

2.2 Le Conseil d’Etat règle cette question en précisant que la compétence que le préfet de police tient, au sein de ces périmètres, du deuxième alinéa de l’article L. 2512-14 du CGCT porte sur l’adoption de mesures de réglementation mais ne concerne pas les permis individuels de stationnement prévus à l’article L. 2213-6 du CGCT. Ceux-ci relèvent donc de la compétence du maire de Paris :

    « En conférant ainsi au maire de Paris les pouvoirs de police en matière de circulation et de stationnement reconnus aux maires dans les communes par le premier alinéa de l’article L. 2213-1 et par les articles L. 2213-2 à L. 2213-6 du code général des collectivités territoriales, le premier alinéa de l’article L. 2512-14 précité lui a attribué la compétence pour délivrer les permis de stationnement en application de l’article L. 2213-6 du même code. Si le deuxième alinéa de l’article L. 2512-14 permet au préfet de police, à l’intérieur des périmètres des sites qu’il a déterminés, d’adopter des mesures de réglementation des conditions de circulation et de stationnement dans certaines voies ou portions de voies ou d’en réserver l’accès à certaines catégories d’usagers ou de véhicules, cette disposition ne lui attribue pas, en revanche, de compétence pour délivrer, à l’intérieur de ces périmètres, les permis individuels de stationnement prévus à l’article L. 2213-6.
    Par suite, s’il est constant que le cantonnement de chantier le long de la façade de l’hôtel Le Ritz devait être édifié sur une voie comprise à l’intérieur du périmètre correspondant au site du ministère de la justice défini par l’arrêté du préfet de police du 6 mai 2002 relatif  » aux sites énoncés au second alinéa de l’article L. 2512-14 du code général des collectivités territoriales « , seul le maire de Paris était compétent pour délivrer le permis de stationnement sollicité par la société The Ritz hotel Limited
    ».

La distinction paraît donc être, en ce qui concerne le stationnement au sein de ces périmètres, entre acte réglementaire et acte individuel.

En conséquence, le Conseil d’Etat confirme la solution des juges du fond qui avaient retenu la compétence du maire de Paris.

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  1. Cf. CAA Paris 20 mai 2015 Préfet de police, req. n° 14PA02140, point 1. []
  2. CE 9 mai 2014 Etablissement public du domaine national de Chambord, req. n° 366483 : AJDA p. 1840, note Foulquier : « 4. Considérant que l’occupation d’une dépendance du domaine public fait l’objet, lorsqu’elle donne lieu à emprise, d’une permission de voirie délivrée par l’autorité responsable de la gestion du domaine et, dans les autres cas, d’un permis de stationnement ; que si la délivrance incombe en principe à ce même gestionnaire, c’est sous réserve de dispositions contraires ; qu’il résulte des dispositions des articles L. 2213-1 et L. 2213-6 du code général des collectivités territoriales qu’en sa qualité d’autorité compétente en matière de police de la circulation sur les voies de communication situées à l’intérieur des agglomérations, le maire est seul compétent pour délivrer des permis de stationnement sur ces mêmes voies et sur les autres lieux publics visés à l’article L. 2213-6 ». []
  3. Initialement, c’était le gestionnaire qui était compétent, même s’il n’était pas propriétaire du domaine (CE 8 juillet 1996 Merie, req. n° 121520 : Rec. CE p. 272 : compétence d’une commune gestionnaire du domaine de l’Etat). Les articles R. 2122-4 et R. 2122-5 du code général de la propriété des personnes publiques prévoient désormais que l’autorisation est délivrée par la personne publique propriétaire, tout en admettant que certains gestionnaires d’un élément du domaine public puissent recevoir le pouvoir d’y délivrer des titres d’occupation. []
  4. CE 15 juillet 1964 Sieur Longuefosse, req. n° 61100 : Rec. CE p. 423 : « l’installation de ce kiosque [à journaux], qui était construit sur une dalle de béton implantée dans le sol de la voie publique, a eu pour effet de modifier l’assiette de ladite voie ; que, dès lors, elle impliquait la délivrance d’une permission de voirie ». []
  5. CAA Paris 20 mai 2015 Préfet de police, req. n° 14PA02140, point 4 : « qu’il ressort des pièces du dossier que l’implantation, le long de la façade de l’hôtel, du cantonnement de chantier composé de cinq niveaux de bungalows a donné lieu à d’importants travaux de préparation, qu’il s’agisse du coulage d’une dalle de béton isolée de la chaussée pavée par une feuille de polyane, de la création d’un portique composé de piliers massifs en béton implantés dans des plots également en béton ainsi que de poutres métalliques ; que des canalisations courent sous le portique et que des palissades, fixées sur des rails vissés dans la dalle de béton, sont installées autour de l’ensemble ; que les caractéristiques de construction, l’ampleur, et la durée de cette installation ne permettent pas de la faire regarder comme ne comportant pas d’emprise sur le domaine public et relevant d’un permis de stationnement, quand bien même elle ne comporte aucun ancrage direct dans le sol préexistant; que les installations litigieuses relevaient donc d’une permission de voirie, que le préfet de police n’était pas compétent pour délivrer à la société  » The Ritz hotel limited «  ». []
  6. « Les pouvoirs conférés au maire par le premier alinéa de l’article L. 2213-1 et par les articles L. 2213-2 à L. 2213-6 sont, à Paris, exercés par le maire de Paris sous réserve des dispositions ci-après. / Pour les motifs d’ordre public ou liés à la sécurité des personnes et des biens ou pour assurer la protection du siège des institutions de la République et des représentations diplomatiques, le préfet de police détermine, de façon permanente ou temporaire, des sites où il réglemente les conditions de circulation et de stationnement dans certaines voies ou portions de voies, ou en réserve l’accès à certaines catégories d’usagers ou de véhicules […] ». []
  7. Cf. le point 3 de l’arrêt de la CAA. []