L’autorité préfectorale peut demander en appel la suspension de l’exécution d’un permis de construire sur le fondement des dispositions de l’article L. 2131-6 du CGCT

CE 8 février 2017 Ministre du logement, req. n° 402417 : à paraître au Rec. CE

Par une décision du 8 février 2017 à paraître au Recueil, le Conseil d’Etat a apporté d’utiles précisions sur la mise en œuvre du déféré préfectoral (CGCT, art. L. 2131-6) devant les cours administratives d’appel.

Pour rappel, le déféré préfectoral permet au représentant de l’Etat dans le département de contester devant le tribunal administratif les actes des collectivités territoriales qu’il estime illégaux dans un délai de deux mois suivant leur transmission au contrôle de légalité. Ce déféré, au fond, peut être accompagné d’une demande de suspension. Cette demande est communément appelée « référé sur déféré ».

En l’espèce, un maire avait délivré un permis de construire quatre maisons individuelles. Compte tenu du silence gardé par le maire sur sa demande de retrait dudit permis, le préfet de la Haute-Savoie a demandé au tribunal administratif de Grenoble, d’une part, d’annuler le permis et, d’autre part, de suspendre son exécution.

Si le tribunal a fait droit à la demande de suspension de l’autorité préfectorale, il a toutefois postérieurement rejeté le déféré préfectoral tendant à l’annulation du permis de construire.

Le préfet a relevé appel du jugement sur le fond et assorti sa requête d’une nouvelle demande de suspension, toujours sur le fondement des articles L. 2131-6 du CGCT et L. 554-1 du Code de justice administrative (CJA ci-après).

Or, par une ordonnance, la Cour administrative d’appel de Lyon a rejeté la demande de suspension sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du Code de justice administrative, faute pour l’autorité préfectorale de démontrer une situation d’urgence.

Par le présent arrêt, le Conseil d’Etat a fait droit au pourvoi du Ministre du logement et de l’habitat durable contre cette ordonnance en retenant que la Cour administrative d’appel avait commis une erreur de droit en rejetant la demande de suspension de l’exécution du permis de construire sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du Code de justice administrative.

Le raisonnement par lequel la Haute juridiction a annulé l’ordonnance du juge d’appel mérite d’être analysé.

I. – Une interprétation constructive des dispositions de l’article L. 2131-6 du Code général des collectivités territoriales

L’article L. 2131-6 du Code général des collectivités territoriales prévoit que le déféré préfectoral introduit devant le tribunal administratif peut être assorti d’une demande de suspension de l’acte déféré.

Or, si ce même article prévoit que le représentant de l’Etat peut faire appel des jugements et des décisions relatives aux demandes de suspension, il n’est pas expressément précisé que l’appel peut lui aussi être assorti d’une demande de suspension.

En l’espèce, le juge des référés de la Cour administrative d’appel de Lyon s’en était tenu à une conception littérale du texte.

En d’autres termes, à défaut pour l’article L. 2131-6 d’indiquer que l’appel des jugements rendus par les tribunaux peut être assorti d’une nouvelle demande de suspension, le juge des référés a contrôlé la recevabilité d’une telle demande au regard des deux conditions du référé-suspension prévus par l’article L. 521-1 du CJA (situation d’urgence et doute sérieux sur la légalité).

C’est donc cette ambigüité textuelle que la décision du 8 février 2017 est venue clarifiée en énonçant que :

    « alors même que le premier alinéa de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales ne mentionne expressément que le tribunal administratif, il résulte du troisième alinéa de cet article que le représentant de l’Etat, eu égard aux missions que l’article 72 de la Constitution confie au préfet, peut assortir d’une demande de suspension l’appel qu’il relève du jugement rendu par le tribunal administratif statuant sur sa demande d’annulation de l’acte qu’il lui a déféré »,

Et, par voie de conséquence :

    « une telle demande de suspension de l’exécution d’une décision, qui n’entre pas dans le champ de l’article L. 521-1 du code de justice administrative aux termes duquel « le juge des référés (…) peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision », ne peut être formée sur le fondement de cet article ».

Cette solution, qualifiée de constructive mais au prix d’une légère torsion du texte par Aurélie Bretonneau dans ses conclusions sur cette décision, se justifie à plusieurs égards.

D’une part, le référé-suspension et le référé sur déféré n’obéissent pas au même régime puisque la recevabilité de ce dernier n’est pas soumis à la démonstration d’une situation d’urgence. A ce titre, eu égard au rôle constitutionnel de garant de la légalité des actes des collectivités territoriales qu’il détient, l’urgence à suspendre est présumée pour le préfet. Il n’a donc qu’à démontrer, au stade de sa demande de suspension, qu’il existe un doute sérieux sur la légalité de l’acte attaqué.

D’autre part, le caractère autonome du référé sur déféré par rapport au référé-suspension de droit commun se déduit de l’article L. 554-1 du CJA qui précise que « les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l’Etat […] sont régies par les dispositions du 3ème alinéa de l’article L. 2131-6 du Code général des collectivités territoriales ». Partant, le législateur a donc entendu faire du référé sur déféré une procédure spéciale pour le préfet, exclusive du référé-suspension.

En l’espèce, la Haute juridiction en a donc conclu que :

    « le juge des référés de la cour administrative d’appel de Lyon n’a pu, sans erreur de droit, juger que la requête du préfet de la Haute-Savoie tendant à la suspension de l’exécution de l’arrêté du 9 juillet 2015 du maire de Chens-sur-Léman délivrant à M. A…un permis de construire pour l’édification de quatre maisons individuelles, dont était assorti son déféré tendant à l’annulation du jugement du 26 mai 2016 du tribunal administratif de Grenoble rejetant sa demande d’annulation de cet acte, devait être regardée comme présentée sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, alors que dans ses écritures le préfet de la Haute Savoie se fondait sur l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales »

En définitive, c’est au prix d’une interprétation constructive que le Conseil d’Etat estime que le 3ème alinéa de l’article L. 2131-6 du Code général des collectivités territoriales, aux termes duquel « le représentant de l’Etat peut assortir son recours d’une demande de suspension », s’applique en appel nonobstant l’absence d’une telle précision.

II. – Le caractère suspensif du référé sur déféré ne s’applique pas au stade de l’appel

Une fois le principe posé, le Conseil d’Etat a ensuite précisé le régime procédural de la demande de suspension de l’exécution en appel.

Le 4ème alinéa de cet article précise, en substance, que la demande de suspension par le préfet, devant être introduite devant le tribunal administratif dans les dix jours suivant la réception de l’acte litigieux, entraîne de facto la suspension de ce dernier.

La décision attaquée ne redevient exécutoire que dans deux hypothèses :

    – lorsque le président du tribunal ou son délégué ne statue pas dans un délai d’un mois à compter de sa saisine ;
    – et, bien sûr, lorsque la demande de suspension est rejetée

Toutefois, la Haute juridiction énonce que le caractère suspensif du référé sur déféré ne s’applique pas en appel aux motifs que :

    « le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales impose que le caractère suspensif du référé sur déféré ne s’applique, en vertu du quatrième alinéa, que lorsqu’il est présenté au juge des référés du tribunal administratif ».

Cette solution est justifiée par le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales à valeur constitutionnelle en vertu duquel l’Etat ne doit pas apporter des restrictions excessives à la mise œuvre des compétences des collectivités territoriales, notamment en matière d’urbanisme (Cons. const., décision n° 92-316 DC du 20 janvier 1993, Loi relative à la prévention de la corruption).

Ainsi, dans le cas d’espèce, le tribunal administratif de Grenoble avait rejeté au fond le déféré du préfet de la Haute-Savoie. Ce faisant, la juridiction avait reconnu la légalité du permis de construire attaqué.

Il aurait donc été contraire au principe de la libre administration des collectivités territoriales qu’un référé sur déféré au stade de l’appel puisse conduire à la suspension d’un acte dont la légalité avait été confirmée.

Dans ces conditions, le Conseil d’Etat a énoncé que l’effet suspensif du référé sur déféré ne s’applique qu’aux demandes de suspension formées par l’autorité préfectorale devant le tribunal administratif et non devant la Cour administrative d’appel.

Autrement dit, si le préfet peut demander la suspension de l’exécution d’un permis de construire au stade de l’appel, une telle demande n’entraîne toutefois pas la suspension de ce permis jusqu’à ce que le juge des référés de la juridiction d’appel ait statué sur cette demande.

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