« Silence vaut acceptation » : publication des décrets d’application

Au Journal officiel du 1er novembre 2014 sont parus, pour une application aux demandes présentées à compter du 12 novembre 2014, les décrets d’application, au nombre de 42, fixant, dans le cadre du nouveau principe selon lequel le silence de l’administration gardé pendant deux mois vaut acceptation implicite, les exceptions au principe et / ou au délai de deux mois.

1 Du silence valant refus au silence valant acceptation

Il a été admis de très longue date que le silence gardé par l’administration sur une demande qui lui est adressée valait, à l’expiration d’un certain délai (quatre mois puis deux mois), rejet implicite de celle-ci. Le juge administratif ne pouvant être saisi, sauf en matière de travaux publics, que d’un recours dirigé contre une décision (( Article R. 421-2 du code de justice administrative.)), cette règle permet d’éviter que l’inertie de l’administration ne prive un administré d’une décision et, donc, de la possibilité de saisir le cas échéant le juge administratif. Cette règle a été consacrée par les textes (( La première fois par l’article 7 du décret du 2 novembre 1864 relatif à la procédure devant le Conseil d’Etat en matière contentieuse et, en dernier lieu, par la précédente rédaction de l’article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (disposant alors que : « Sauf dans les cas où un régime de décision implicite d’acceptation est institué dans les conditions prévues à l’article 22, le silence gardé pendant plus de deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet. / Lorsque la complexité ou l’urgence de la procédure le justifie, des décrets en Conseil d’Etat prévoient un délai différent ») et par l’article R. 421-2 du code de justice administrative disposant que : « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, le silence gardé pendant plus de deux mois sur une réclamation par l’autorité compétente vaut décision de rejet. / Les intéressés disposent, pour se pourvoir contre cette décision implicite, d’un délai de deux mois à compter du jour de l’expiration de la période mentionnée au premier alinéa. Néanmoins, lorsqu’une décision explicite de rejet intervient dans ce délai de deux mois, elle fait à nouveau courir le délai du pourvoi […] ».)) comme par la jurisprudence (( Qui y a d’abord vu une simple règle nécessitant un texte et à laquelle le pouvoir réglementaire pouvait déroger (CE Ass. 27 février 1970 Commune de Bozas, req. n° 76380 : Rec. CE p. 139) puis, finalement, un « principe général du droit » (CE 14 février 2001 Ministre de l’emploi et de la solidarité, req. n° 202830: Rec. CE p. 793-955).)).

Si des exceptions à ce principe selon lequel le silence vaut refus ont été ponctuellement apportées, ce n’est qu’en 2013 qu’il a été décidé une inversion dudit principe.

L’article 1er de la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens est ainsi venu modifier l’article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (dite loi DCRA) pour prévoir que le silence vaudrait désormais, en principe, acceptation implicite de la demande.

Ce nouveau principe doit cependant entrer en vigueur à des dates différentes : dans le délai d’un an à compter de la promulgation de la loi du 12 novembre 2013 pour les actes relevant de la compétence des administrations de l’Etat ou des établissements publics administratifs de l’Etat ; et dans le délai de deux ans pour les actes pris par les collectivités territoriales et leurs établissements publics, ainsi que pour ceux des organismes de sécurité sociale et des autres organismes chargés de la gestion d’un service public administratif. Il convient à cet égard d’observer que le maire agit en certaines hypothèses comme agent de l’Etat (( Articles L. 2122-27 à L. 2122-34 du code général des collectivités territoriales.)) et que, dans ce cas, ce sera le délai d’un an qui lui est applicable.

Dans sa rédaction résultant de la loi du 12 novembre 2013, l’article 21 de la loi DCRA énonce ainsi que :

« I. – Le silence gardé pendant deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision d’acceptation.
La liste des procédures pour lesquelles le silence gardé sur une demande vaut décision d’acceptation est publiée sur un site internet relevant du Premier ministre. Elle mentionne l’autorité à laquelle doit être adressée la demande, ainsi que le délai au terme duquel l’acceptation est acquise.
Le premier alinéa n’est pas applicable et, par dérogation, le silence gardé par l’administration pendant deux mois vaut décision de rejet :
1° Lorsque la demande ne tend pas à l’adoption d’une décision présentant le caractère d’une décision individuelle ;
2° Lorsque la demande ne s’inscrit pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire ou présente le caractère d’une réclamation ou d’un recours administratif ;
3° Si la demande présente un caractère financier sauf, en matière de sécurité sociale, dans les cas prévus par décret ;
4° Dans les cas, précisés par décret en Conseil d’Etat, où une acceptation implicite ne serait pas compatible avec le respect des engagements internationaux et européens de la France, la protection de la sécurité nationale, la protection des libertés et des principes à valeur constitutionnelle et la sauvegarde de l’ordre public ;
5° Dans les relations entre les autorités administratives et leurs agents.
II. – Des décrets en Conseil d’Etat et en conseil des ministres peuvent, pour certaines décisions, écarter l’application du premier alinéa du I eu égard à l’objet de la décision ou pour des motifs de bonne administration. Des décrets en Conseil d’Etat peuvent fixer un délai différent de celui que prévoient les premier et troisième alinéas du I, lorsque l’urgence ou la complexité de la procédure le justifie
».

Le principe « silence vaut acceptation » est donc assorti de très nombreuses exceptions : certaines sont de droit et directement définies par le législateur (1°, 2°, 3° et 5° du I de l’article 21) ; certaines sont de droit mais doivent être définies par décret en Conseil d’Etat (4° du I de l’article 21) ; certaines enfin peuvent être ajoutées par le pouvoir réglementaire s’il le juge opportun (II de l’article 21). En outre, même lorsque ce principe est maintenu, il est admis que le pouvoir réglementaire puisse fixer un autre délai que le délai de deux mois pour que le silence vaille acceptation (II de l’article 21).

Afin notamment d’identifier les exceptions à ce principe impliquées par diverses normes et devant être précisées par décret, le Conseil d’Etat a réalisé à la demande du Premier ministre une étude sur l’application de ce nouveau principe (( Conseil d’Etat, L’application du nouveau principe « silence de l’administration vaut acceptation », La documentation française, juin 2014.)).

2 Les décrets fixant les exceptions

Les décrets prévus par l’article 21 de la loi DCRA, tous en date du 23 octobre 2014, sont parus au Journal officiel du 1er novembre 2014. Elaborés par les services du Premier ministre et par chacun des ministères, ils sont au nombre de 42 et prévoient les exceptions au principe et/ou au délai de deux mois.

Leur nombre s’explique par le fait que chaque département ministériel a, schématiquement, élaboré trois décrets :
– le premier fixant les exceptions de droit au principe « silence valant acceptation » prévues au 4° du I de l’article 21 de la loi DCRA, le délai de deux mois continuant donc à valoir refus pouvant lui-même être assorti d’une exception et être remplacé par un autre délai ;
– le deuxième fixant des exceptions supplémentaires sur le fondement du II de l’article 21 de la loi DCRA, le cas échéant également assorties d’une exception au délai de deux mois ;
– le troisième fixant les exceptions au seul délai de deux mois, pour prévoir que le silence vaudra acceptation à l’issue d’un délai différent.

Dans de nombreux cas, toutefois, les exceptions ne sont que des exceptions qui existaient déjà lorsque l’on se situait dans une matière où le silence pouvait déjà valoir acceptation tacite. Ainsi, si l’on prend l’exemple du permis de construire, le silence vaudra (par exception au cas où il sera possible d’avoir un permis tacite à l’issue d’un délai de deux mois) selon le cas acceptation ou rejet de la demande, à l’expiration d’un délai variant de trois mois à un an (( Décrets n° 2014-1271, 2014-1273, 2014-1299, et 2014-1300.)). Mais certaines des exceptions en cause préexistaient.

3 Acquisition et publicité de la décision implicite d’acceptation

Dans le cas où le silence gardé peut donc valoir acceptation implicite ou tacite, la loi du 12 novembre 2013 a apporté deux précisions.

D’une part, en modifiant l’article 20 de la loi DCRA pour prévoir le cas où la demande adressée à l’administration est incomplète ; cet article prévoit désormais que :

« Lorsqu’une demande est adressée à une autorité administrative incompétente, cette dernière la transmet à l’autorité administrative compétente et en avise l’intéressé.
Le délai au terme duquel est susceptible d’intervenir une décision implicite de rejet court à compter de la date de réception de la demande par l’autorité initialement saisie.
Le délai au terme duquel est susceptible d’intervenir une décision implicite d’acceptation ne court qu’à compter de la date de réception de la demande par l’autorité compétente. Si cette autorité informe l’auteur de la demande qu’il n’a pas fourni l’ensemble des informations ou pièces exigées par les textes législatifs et réglementaires en vigueur, le délai ne court qu’à compter de la réception de ces informations ou pièces.
Dans tous les cas, l’accusé de réception est délivré par l’autorité compétente
».

D’autre part, en réécrivant l’article 22 de la même loi pour prévoir les modalités de publicité de la décision tacitement acquise :

« Dans le cas où la décision demandée peut être acquise implicitement et doit faire l’objet d’une mesure de publicité à l’égard des tiers lorsqu’elle est expresse, la demande est publiée par les soins de l’administration, le cas échéant par voie électronique, avec l’indication de la date à laquelle elle sera réputée acceptée si aucune décision expresse n’est intervenue.
La décision implicite d’acceptation fait l’objet, à la demande de l’intéressé, d’une attestation délivrée par l’autorité administrative.
Les conditions d’application du présent article sont précisées par décret en Conseil d’Etat
».




Prestation de serment de Mathilde Beth

140909-Mathilde BethAdDen avocats a le plaisir de vous annoncer que Mathilde Beth, juriste au cabinet depuis janvier 2014, a prêté serment ce jeudi 30 octobre.




Veille du 28 au 30 octobre 2014

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La contestation en cours d’instruction de la qualité du pétitionnaire co-indivisaire d’un permis de construire ou d’une déclaration préalable de travaux ne suffit pas à démontrer la fraude

CE 17 octobre 2014 Commune de Jouars-Pontchartrain, req. n° 360968, à mentionner aux T. du Rec. CE

En application de l’article R. 423-1 du code de l’urbanisme, une demande d’autorisation d’urbanisme (permis de construire, d’aménager ou de démolir, déclaration préalable de travaux) peut, en cas d’indivision, être présentée par un ou plusieurs co-indivisaires. Depuis le 1er octobre 2007, le demandeur doit seulement attester remplir les conditions définies à l’article R. 423-1 pour déposer une demande de permis (( Cf. art. R. 431-5 C.urb. pour les permis de construire et R. 431-35 C.urb. pour les déclarations préalables.)).

Dans son arrêt de principe Quennesson (( Voir en ce sens l’arrêt CE 15 février 2012 Mme Quenesson, req. n° 333631 : Rec. CE p. 41 : « Considérant, en premier lieu, qu’aux termes du dernier alinéa de l’article R. 431-35 du code de l’urbanisme : « La déclaration comporte (…) l’attestation du ou des déclarants qu’ils remplissent les conditions définies à l’article R. 423-1 pour déposer une déclaration préalable » ; que les articles R. 431-36 et R. 431-37 du même code fixent de façon limitative les pièces que comprend le dossier joint à la déclaration, au nombre desquelles ne figure pas l’autorisation de l’assemblée générale des copropriétaires d’effectuer les travaux ; qu’en vertu de l’article R. 423-38 du même code, l’autorité compétente réclame à l’auteur de la déclaration les seules pièces exigées en application du livre IV de ce code que le dossier ne comprend pas ;
Considérant que, quand bien même le bien sur lequel portaient les travaux déclarés par M. A…aurait fait partie d’une copropriété régie par la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, le maire était fondé à estimer que ce dernier avait qualité pour présenter une déclaration préalable de travaux, dès lors qu’il attestait remplir les conditions définies à l’article R. 423-1 pour déposer cette déclaration, sans exiger la production des autorisations auxquelles la loi subordonne le droit, pour chacun des copropriétaires, de réaliser certains travaux et, en particulier, sans vérifier si les travaux faisant l’objet de la déclaration affectaient des parties communes ou l’aspect extérieur de l’immeuble et nécessitaient ainsi l’assentiment de l’assemblée générale des copropriétaires ;
Considérant, en second lieu, qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que M. A…, en attestant remplir les conditions définies à l’article R. 423-1 du code de l’urbanisme, ait procédé à une manœuvre de nature à induire l’administration en erreur et que la décision de non-opposition ait ainsi été obtenue par fraude ; que cette décision ayant été prise sous réserve des droits des tiers, elle ne dispense pas M. A…d’obtenir une autorisation en application de la loi du 10 juillet 1965 si cette autorisation est requise pour effectuer les travaux mentionnés dans sa déclaration ».)), le Conseil d’Etat a précisé que sous réserve du cas de fraude, « le maire était fondé à estimer que [le pétitionnaire] avait qualité pour présenter une déclaration préalable de travaux, dès lors qu’il attestait remplir les conditions définies à l’article R. 423-1 pour déposer cette déclaration », tout en ajoutant que dans la mesure où les permis de construire sont délivrés sous réserve du droit des tiers (( Cf. dernier alinéa de l’art. A. 424-8 C.urb.)), il ne dispensait le pétitionnaire d’obtenir les autorisations qui pourraient être exigées en application d’une autre réglementation, et en l’espèce, en application de la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.

Selon le Conseil d’Etat, la fraude en matière d’autorisation d’urbanisme, c’est-à-dire l’existence de manœuvres de nature à induire l’administration en erreur, est caractérisée lorsque le pétitionnaire ne peut « sérieusement prétendre ignorer » qu’il ne peut obtenir cette autorisation. Il a ainsi jugé le 6 décembre 2013 (( CE 6 décembre 2013, req. n° 354703 : T. du Rec. CE p. 802.)) que la fraude était établie dans le cas où un locataire atteste avoir qualité pour présenter une demande d’autorisation d’urbanisme alors qu’aucun texte ne le prévoit et qu’un contentieux en cours devant le juge judiciaire l’oppose à l’un des propriétaires du terrain d’assiette de son projet :

« Considérant que ni les dispositions du code rural relatives aux baux ruraux applicables à la date de la demande de permis litigieuse, ni le bail rural conclu le 1er avril 1991 avec Mme E…n’autorisaient Mme A…à présenter une demande de permis en vue de réaliser une construction sur les terrains loués ; que, contrairement à ce que soutient Mme A…, le jugement du 18 juin 2011 du tribunal paritaire des baux ruraux d’B… n’a pas jugé qu’elle était habilitée à déposer une demande de permis de construire, mais s’est borné à relever que la construction sur les terres du bailleur sans son autorisation ne constituait pas un motif de résiliation du bail ; qu’il ressort par ailleurs des pièces du dossier que Mme A… a attesté dans sa demande avoir qualité pour demander le permis de construire conformément aux dispositions des articles R. 423-1 et R. 431-5 du code de l’urbanisme ; qu’elle ne pouvait toutefois sérieusement prétendre ignorer, compte tenu du litige en cours avec Mme E…, copropriétaire indivis du terrain d’assiette du projet, l’opposition de cette dernière à la réalisation des travaux litigieux ; qu’ainsi, en attestant remplir les conditions définies à l’article R. 423-1 du code de l’urbanisme, Mme A…doit être regardée comme s’étant livrée à une manœuvre de nature à induire l’administration en erreur ; qu’est sans incidence sur ce point la circonstance, à la supposer même établie, que le maire aurait eu connaissance de l’opposition de Mme E… ; que, par suite, le permis de construire délivré à Mme A…le 6 mars 2009 par le maire de Champ-le-Duc doit être regardé comme ayant été obtenu par fraude ».

Dans l’affaire commentée, un maire s’est opposé à une déclaration préalable de travaux portant sur l’édification d’un portail coulissant, d’un portillon et d’une clôture au motif que le rail permettant le coulissement du portail était implanté sur un passage en indivision et qu’il avait reçu des courriers de propriétaires co-indivisaires dénonçant la réalisation de travaux sans leur accord. Il a alors estimé qu’il existait une contestation sérieuse sur la propriété d’une partie du lieu où les travaux devaient être réalisés et s’est donc opposé à la réalisation des travaux.

Le Conseil d’Etat annule de la décision d’opposition du maire aux motifs suivants :

« Considérant qu’il résulte de ces dispositions que, sous réserve de la fraude, le pétitionnaire qui fournit l’attestation prévue à l’article R. 431-5 du code de l’urbanisme selon laquelle il remplit les conditions fixées par l’article R. 423-1 du même code doit être regardé comme ayant qualité pour présenter sa demande ; qu’il résulte également de ces dispositions, notamment du b) de l’article R. 423-1, qu’une demande d’autorisation d’urbanisme concernant un terrain en indivision peut être régulièrement présentée par un seul co-indivisaire, alors même que les travaux en cause pourraient être contestés par les autres propriétaires devant le juge judiciaire ; qu’il appartient au seul juge judiciaire, le cas échéant, de se prononcer sur le bien-fondé d’une telle contestation, qui ne peut, en tout état de cause, caractériser, par elle-même, une fraude du pétitionnaire ; qu’il suit de là qu’en jugeant que l’existence d’une contestation de la part de propriétaires co-indivisaires ne pouvait, alors même que l’autorité compétente avait été saisie de courriers des intéressés, légalement fonder la décision d’opposition à la déclaration de travaux, le tribunal administratif de Versailles n’a entaché son jugement d’aucune erreur de droit »

Notons que dans un arrêt du 13 décembre 2013, le Conseil d’Etat avait déjà eu l’occasion de considérer qu’« une demande d’autorisation d’urbanisme concernant un terrain en indivision peut être régulièrement présentée par un seul co-indivisaire, alors même que les travaux en cause pourraient être contestés par les autres propriétaires devant le juge judiciaire » (( Voir pour un contentieux relatif à des travaux portant sur un mur mitoyen CE 13 décembre 2013 M. D… B…, req. n° 356097 : T. du Rec. CE, p. 880 : « Considérant qu’il résulte des dispositions rappelées au point 2, notamment du b) de l’article R. 423-1, qu’une demande de permis de construire concernant un mur séparatif de propriété peut, alors même que les travaux en cause pourraient être contestés par les autres propriétaires devant le juge judiciaire sur le fondement des articles 653 et suivants du code civil, être présentée par un seul co-indivisaire.
5. Considérant qu’il résulte de ce qui précède qu’en jugeant qu’il appartenait à l’autorité administrative compétente, saisie d’une demande de permis de construire prévoyant des travaux portant sur un mur séparatif de propriété, d’exiger du pétitionnaire, outre l’attestation mentionnée au point 2, la production d’un document établissant soit que M. B…était seul propriétaire de ce mur, soit qu’il avait l’accord de l’autre copropriétaire de ce mur, la cour administrative d’appel de Marseille a entaché son arrêt d’une erreur de droit ».)).

En revanche, pour la première fois le Conseil d’Etat juge clairement :

que la seule contestation des co-indivisaires en cours d’instruction ne peut valablement fonder un refus du service instructeur car il n’est pas compétent pour apprécier son bien-fondé ;
que cette contestation ne démontre pas à elle-seule que le pétitionnaire a manœuvré pour induire l’administration en erreur.

Compte tenu de l’arrêt du 6 décembre 2013 précité, la différence de solution retenue dans cet arrêt s’expliquerait-elle par la spécificité du régime de l‘indivision et notamment par le fait que l’article R. 421-1 b) du code de l’urbanisme prévoit expressément qu’un co-indivisaire peut présenter seul sa demande de permis de construire ?

Ou bien par la volonté du Conseil d’Etat de réduire le contrôle des services instructeurs dans la lignée de la solution retenue en matière d’autorisation d’exploitation commerciale portant sur un immeuble soumis au régime de la copropriété pour lesquelles il a considéré que l’autorisation des autres copropriétaires n’était pas nécessaire (( CE 23 juin 2014 Commune de Versailles, Syndicat des copropriétaires du centre commercial régional Parly 2 et autres, req. n° 368926 et 369151, inédit : « En ce qui concerne le titre habilitant la société Le Ciel de Parly à présenter une demande d’autorisation :
Considérant qu’aux termes de l’article R. 752-6 du code de commerce :  » La demande d’autorisation prévue à l’article L. 752-1 (…) est présentée soit par le propriétaire de l’immeuble, soit par une personne justifiant d’un titre l’habilitant à construire sur le terrain ou à exploiter commercialement l’immeuble.  » ; qu’il ressort des pièces du dossier que la demande d’autorisation a été présentée par la société Le Ciel de Parly , agissant en qualité de propriétaire ; que, si le projet d’extension est situé au sein d’un ensemble commercial soumis au régime de la copropriété et prévoit la réalisation d’aménagements, outre sur les immeubles appartenant à la société pétitionnaire, sur certaines parties communes, cette circonstance n’impliquait pas à elle seule que cette société justifie, au stade de la demande d’autorisation prévue par l’article L. 752-1 du code de commerce, d’une délibération de l’assemblée générale des copropriétaires donnant son accord à la réalisation de ces aménagements ».)), alors même que l’article R. 752-6 du code de commerce exige du pétitionnaire qu’il justifie d’un titre l’habilitant à construire et non pas seulement qu’il atteste avoir qualité pour présenter la demande (( voir pourtant la solution rendue par le Conseil d’Etat en matière de permis de construire avant le 1er octobre 2007 lorsque le pétitionnaire devait disposer d’un titre l’habilitant à construire (contrôle de la légalité d’un retrait de permis ayant pour effet de modifier la façade d’un immeuble en copropriété) : CE 6 avril 1992 SARL Espace 9, req. n° 93930, mentionné aux T. du Rec. CE : « Considérant, d’une part, qu’aux termes de l’article R. 421-1-1 du code de l’urbanisme, la demande de permis de construire est présentée soit par le propriétaire du terrain ou son mandataire, soit par une personne justifiant d’un titre l’habilitant à construire sur le terrain » ;
Considérant, d’autre part, qu’il résulte des dispositions de l’article 25-b) de la loi susvisée du 10 juillet 1965, auxquelles les règlements de copropriété ne sauraient déroger en vertu de l’article 43 de la même loi, que les travaux affectant les parties communes ou l’aspect extérieur d’un immeuble sont soumis à l’autorisation de l’assemblée générale des copropriétaires ;
Considérant qu’il découle de la combinaison des dispositions susmentionnées que lorsque l’autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire, en l’état du projet qui lui est soumis, est informée de ce que le projet porte sur un immeuble en copropriété, il lui appartient d’exiger la production des autorisations auxquelles la loi, complétée le cas échéant par les stipulations du règlement de copropriété, subordonne l’exercice du droit de construire de chaque propriétaire ;
Considérant qu’au cas de l’espèce, il ressort des pièces du dossier que les travaux projetés en vue de transformer l’un des deux locaux du rez-de-chaussée de l’immeuble litigieux, et qui affectaient la façade de l’immeuble, étaient de ceux que vise l’article 25-b) de la loi du 10 juillet 1965 ; que le maire d’ Halluin n’ignorait pas, à la date à laquelle il a tacitement accordé le permis de construire, que le projet portait sur un immeuble en copropriété, pour l’édification duquel il avait d’ailleurs lui-même accordé le permis initial ; qu’il ne peut être tenu pour établi que la société ait alors justifié auprès du maire avoir recueilli préalablement l’accord des copropriétaires ; que c’est dès lors à bon droit que le maire d’ Halluin s’est fondé sur l’absence de cet accord pour rapporter dans le délai de recours contentieux le permis de construire entaché d’illégalité qu’il avait implicitement accordé »)).




Un examen des projets d’aménagement cinématographique au regard des seuls objectifs et critères résultant des articles L. 212-6 et L. 212-9 du code du cinéma et de l’image animée

Le Conseil d’Etat réaffirme, dans la décision commentée (CE 15 octobre 2014 Société Royal Cinéma, req. n° 363457 et 363458), que la densité d’équipements cinématographiques dans la zone d’attraction d’un projet ne constitue plus l’un des critères d’appréciation au regard desquels les commissions d’aménagement cinématographiques apprécient la conformité d’un projet aux objectifs et principes fixés par la loi. Ainsi, deux projets concurrents peuvent être autorisés dans une même zone dès lors qu’il ressort des pièces du dossier que l’un et l’autre sont conformes aux exigences de diversité de l’offre cinématographique, d’aménagement culturel du territoire, de protection de l’environnement et de qualité de l’urbanisme.

Par deux décisions du 12 décembre 2012 (( Recours n° 192 et 193 présentés par la société Royal Cinéma, préalables aux requêtes n° 363458 et 363457.)), la commission nationale d’aménagement commercial statuant en matière cinématographique (ci-après CNACi), saisie de deux projets concurrents, a, d’une part, refusé de délivrer l’autorisation sollicitée par la société Royal Cinéma pour la création d’un multiplexe de 9 salles (1 298 places) à Mont-de-Marsan et, d’autre part, autorisé la création d’un cinéma de 8 salles (1 350 places) portée par la société Altae dans la même ville.

Ces deux décisions ont été contestées par la société Royal Cinéma devant le Conseil d’Etat (( Enregistrées le 12 juillet 2012, ces requêtes sont antérieures au décret n° 2013-730 du 13 août 2013 ayant transféré la compétence en matière d’aménagement commercial et cinématographique aux cours administratives d’appel.)). La requérante demandait à la Haute juridiction d’annuler ces décisions, mais également d’enjoindre à la CNACi de réexaminer la demande d’autorisation présentée par elle pour la création du cinéma « Le Royal ».

Le Conseil d’Etat, examinant successivement les deux projets, a estimé que la commission nationale avait à juste titre autorisé le projet de la société Altae, mais qu’en revanche, elle avait commis une erreur d’appréciation en refusant l’autorisation sollicitée par la société Royal Cinéma.

Dans la décision commentée, il rappelle que, depuis la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie, les projets de création d’établissement de spectacles cinématographiques « doivent répondre aux exigences de diversité de l’offre cinématographique, d’aménagement culturel du territoire, de protection de l’environnement et de qualité de l’urbanisme», en application des dispositions de l’article L. 212-6 du code du cinéma.

Il précise dans un considérant de principe que les commissions d’aménagement cinématographique doivent « apprécier la conformité d’un projet à ces objectifs et principes, au vu des critères d’évaluation et indicateurs mentionnés (…) à l’article L. 212-9 [du même code], parmi lesquels ne figure plus la densité d’équipements en salles de spectacles cinématographiques dans la zone d’attraction du projet ».

Autrement dit, les seuls critères que doivent prendre les commissions sont les suivants :

« 1- L’effet potentiel sur la diversité cinématographique offerte aux spectateurs dans la zone d’influence cinématographique concernée, évalué au moyen des indicateurs suivants:
a) Le projet de programmation envisagé pour l’établissement de spectacles cinématographiques objet de la demande d’autorisation et, le cas échéant, le respect des engagements de programmation éventuellement souscrits en application des articles L. 212-19 et L. 212-20;
b) La nature et la diversité culturelle de l’offre cinématographique proposée dans la zone concernée, compte tenu de la fréquentation cinématographique;
c) La situation de l’accès des œuvres cinématographiques aux salles et des salles aux œuvres cinématographiques pour les établissements de spectacles cinématographiques existants;
2- L’effet du projet sur l’aménagement culturel du territoire, la protection de l’environnement et la qualité de l’urbanisme, évalué au moyen des indicateurs suivants:
a) L’implantation géographique des établissements de spectacles cinématographiques dans la zone d’influence cinématographique et la qualité de leurs équipements;
b) La préservation d’une animation culturelle et le respect de l’équilibre des agglomérations;
c) La qualité environnementale appréciée en tenant compte des différents modes de transports publics, de la qualité de la desserte routière, des parcs de stationnement;
d) L’insertion du projet dans son environnement;
e) La localisation du projet
».

En l’espèce, la Haute juridiction a considéré que le projet présenté par la société Altae, participait bien à l’objectif de diversité de l’offre cinématographique en proposant « aux spectateurs une offre cinématographique plus large et mieux adaptée aux exigences de confort et de qualité que l’établissement existant, déjà ancien ». Elle a par ailleurs estimé que la qualité environnementale du projet et son insertion dans son environnement étaient suffisantes pour satisfaire les exigences en matière d’aménagement culturel du territoire, de protection de l’environnement et de qualité de l’urbanisme.

En revanche, elle a censuré l’appréciation portée par la CNACi sur le projet de la société Royal Cinéma.

En effet, le Conseil d’Etat énonce que la création concomitante des deux multiplexes litigieux, augmentant de trois le total d’écrans dans l’agglomération, n’aura pas nécessairement pour effet d’entraîner « des tensions dans l’accès aux films », contrairement à ce qu’a relevé la commission.

La commission devait donc examiner si, en l’espèce, l’ouverture du nouvel établissement destiné à remplacer l’ancien cinéma « Le Royal » portait atteinte à l’accès aux œuvres ou à tout autre critère permettant d’évaluer l’effet du projet en matière de diversité cinématographique, compte tenu de l’offre existante et de la création d’un second projet.

Dans ces conditions, et alors qu’aucune pièce du dossier ne permettait d’établir que le projet « n’aurait pas été de nature à augmenter l’offre cinématographique en termes de sièges, d’œuvres diffusées et d’accès du public à ces dernières », il ne pouvait être regardé comme promettant l’objectif de diversité de l’offre cinématographique.

De même, analysant les pièces du dossier au regard des critères et indicateurs relatifs à l’aménagement culturel, la protection de l’environnement et la qualité de l’urbanisme, le Conseil d’Etat a considéré que, contrairement à ce qu’avait estimé la CNACi, le projet satisfaisait bien les exigences précitées.

Le projet de la société Royal Cinéma ne compromettant aucun des objectifs fixés par la loi, c’est donc par une inexacte application des dispositions précitées que la CNACi a refusé de délivrer l’autorisation sollicitée.

Par conséquent, le Conseil d’Etat a annulé la décision de refus et enjoint à la commission de réexaminer la demande.




Les limites au pouvoir de sursis à exécution du préfet ou la suspension de la suspension du PLU

Par une décision Ministre du logement, de l’égalité des territoires et de la ruralité c/ Commune de Privas, n° 377088 du 15 octobre 2014, le Conseil d’Etat s’est prononcé sur la faculté dont dispose le préfet de suspendre le caractère exécutoire d’un plan local d’urbanisme à l’occasion de son contrôle de légalité, en application de l’article L. 123-12 du code de l’urbanisme dans sa version applicable au litige.

A l’occasion du pourvoi dont il était saisi, le Conseil d’Etat a également eu à se prononcer sur la transmission ou non au Conseil constitutionnel d’une question tenant à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l’article L. 123-12 du code précité.

Dans la présente affaire, le conseil municipal de commune de Privas a, par une délibération du 16 décembre 2013, approuvé le plan local d’urbanisme.

Cette délibération a ensuite été transmise au préfet de l’Ardèche afin de satisfaire aux conditions posées par l’article L. 123-12 du code de l’urbanisme – le respect de ces formalités permettant de conférer au document d’urbanisme un caractère exécutoire.

Toutefois, par une décision du 13 janvier 2014, le préfet de l’Ardèche a, sur le fondement de l’article précité, décidé de surseoir au caractère exécutoire du PLU et a demandé au maire de la commune de Privas d’apporter des modifications au document d’urbanisme pour prendre en compte les risques miniers, « en interdisant dans tous les secteurs concernés par une zone d’aléa, toute nouvelle construction ou modification substantielle du bâti ».

La commune a donc saisi, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, le tribunal administratif de Lyon d’une requête en référé tendant à obtenir la suspension de la décision préfectorale.

Par une ordonnance du 24 février 2014, le juge des référés du tribunal administratif de Lyon a fait droit à la requête de la commune et ainsi suspendu l’exécution de la décision litigieuse.

Cependant, la Ministre du logement, de l’égalité des territoires et de la ruralité s’est pourvue en cassation au motif que le juge des référés aurait commis une erreur de droit « en regardant comme sérieux le moyen tiré de ce que le PLU de la commune […] ne compromettait pas l’objectif de sécurité publique ».

De son côté, la Commune de Privas a, naturellement, conclu au rejet du pourvoi.

Elle a par ailleurs demandé au Conseil d’Etat, au soutien de sa défense, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l’article L. 123-12 du code de l’urbanisme en soutenant que cette disposition méconnaissait le principe de libre administration des collectivités territoriales garanti par l’article 72 de la Constitution dans la mesure où l’acte approuvant le PLU ne devient exécutoire qu’après que la commune ait effectué les modifications demandées par le préfet.

Dans un premier temps, le Conseil d’Etat a refusé de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité (I), avant de rejeter, dans un second temps, le pourvoi présenté par la Ministre (II).

I- La non transmission de la question prioritaire de constitutionnalité

Au préalable, le Conseil d’Etat a rappelé, conformément au premier alinéa de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, que la question prioritaire de constitutionnalité dont il était saisi ne pouvait être transmise que sous réserve de satisfaire à trois conditions cumulatives à savoir :

– que la disposition en cause soit applicable au litige ;
– qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement de circonstance ;
– et enfin, que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.

Analysant les dispositions de l’article en cause, le Conseil d’Etat a toutefois écarté le moyen en considérant que celui-ci ne présentait pas de caractère sérieux.

L’article L. 123-12 précité, dispose, dans sa version applicable au litige, que :

« Dans les communes non couvertes par un schéma de cohérence territoriale, l’acte publié approuvant le plan local d’urbanisme devient exécutoire un mois suivant sa transmission au préfet. Toutefois, il ne devient exécutoire qu’après l’intervention des modifications demandées par le préfet lorsque celui-ci, dans le délai d’un mois mentionné au premier alinéa, notifie par lettre motivée à l’établissement public de coopération intercommunale ou à la commune les modifications qu’il estime nécessaire d’apporter au plan, lorsque les dispositions de celui-ci : / a) Ne sont pas compatibles avec les directives territoriales d’aménagement maintenues en vigueur après la publication de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement ou avec les prescriptions particulières prévues par le III de l’article L. 145-7 et, en l’absence de celles-ci, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral mentionnées à l’article L. 111-1-1 ; / b) Compromettent gravement les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1, sont contraires à un projet d’intérêt général, autorisent une consommation excessive de l’espace, notamment en ne prévoyant pas la densification des secteurs desservis par les transports ou les équipements collectifs, ou ne prennent pas suffisamment en compte les enjeux relatifs à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques […] ».

Toutefois, selon le Conseil d’Etat, si l’article 72 de la Constitution prévoit que les collectivités territoriales « s’administrent librement par des conseils élus », il précise également – et au préalable – que cette libre administration ne s’exerce que « dans les conditions prévues par la loi ».

Or, le pouvoir conféré au préfet de suspendre le caractère exécutoire de l’acte approuvant le PLU est justifié par « un objectif d’intérêt général consistant à assurer la compatibilité du plan [local d’urbanisme] avec les principes et documents d’urbanisme » que l’article L. 123-12 (et donc la loi) mentionne.

Par conséquent, le Conseil d’Etat en déduit que le « moyen tiré de ce que les dispositions litigieuses porteraient à la libre administration des collectivités territoriales une atteinte qui excéderait la réalisation de l’objectif général poursuivi ne présente pas de caractère sérieux ».

Dès lors, la question précitée ne réunit pas les conditions cumulatives exigées pour être transmise au Conseil constitutionnel.

Après avoir refusé la transmission au Conseil constitutionnel, le Conseil d’Etat rejette le pourvoi présenté par la Ministre, confirmant ainsi la suspension de la décision par laquelle le préfet a suspendu le caractère exécutoire de la délibération approuvant le PLU.

II- Le rejet du pourvoi

Le juge des référés du tribunal administratif de Lyon a considéré que le moyen selon lequel le PLU ne compromettait pas l’objectif de sécurité publique énoncé à l’article L. 110 du code de l’urbanisme était de nature à créer un doute sur la légalité de la décision préfectorale.

La Ministre, sollicitant l’annulation de l’ordonnance du juge des référés, arguait de ce que ledit juge aurait commis une erreur de droit, aux motifs, d’une part, « que le classement en zone naturelle de la majeur partie des terrains de la commune exposés au risque minier ne permet[tait] pas d’assurer la prévention du risque minier et de la sécurité publique » et que, d’autre part, « les risques en question ne [pouvaient] être prévenus par des prescriptions techniques concernant les constructions plutôt qu’une interdiction de construire ».

Toutefois, le Conseil d’Etat a écarté cette argumentation en considérant, s’agissant du classement en zone naturelle et forestière (en l’espèce, de « la majeure partie des terrains exposés à un faible aléa »), qu’un tel classement avait pour conséquence, conformément à l’article R. 123-8 du code de l’urbanisme, de n’autoriser dans ces secteurs les installations et constructions « que de manière exceptionnelle ».

Par ailleurs, contrairement à l’argumentation de la requérante, le Conseil d’Etat a considéré, au visa de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, que le respect de la sécurité publique pouvait suffisamment être pris en compte par l’édiction dans le PLU « d’un ensemble de prescriptions […], notamment des […] prescriptions techniques dans les secteurs à faible aléa ».

Dès lors, les dispositions du PLU de la commune de Privas, par le classement en zone naturelle, d’une part, et par l’édiction de prescriptions spécifiques d’autre part, permettent d’assurer la prévention du risque minier et la sécurité publique.

En d’autres termes, le juge des référés n’a commis aucune erreur de droit en jugeant que la requérante n’était pas fondée à soutenir que seule une interdiction de construire permettait de prévenir ledit risque.




Responsabilité de l’Etat pour défaut de publication d’un décret d’application dans un délai raisonnable

CE 22 octobre 2014 société Métropole Télévision, req. n° 361464

Agissant dans le cadre des dispositions de l’article 103 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, issu de la loi du 5 mars 2007, la société M6 avait demandé au Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) l’attribution d’un canal compensatoire en contrepartie de l’arrêt de la télévision en mode analogique et de la réduction consécutive de la durée des autorisations de diffusion qui avaient été accordées pour l’hertzien.

Le CSA avait implicitement rejeté cette demande. En outre, le décret qui devait être pris pour l’application de l’article 103 de la loi du 30 septembre 1986 n’était pas intervenu.

Sur la base de ces deux éléments, M6 a introduit :

(i) un recours en annulation de la décision implicite de rejet de sa demande d’attribution du canal compensatoire ; et
(ii) un recours en responsabilité contre l’Etat au titre des fautes qu’il aurait commises :
– en rejetant sa demande
– en s’abstenant de prendre le décret d’application de l’article 103 de la loi du 30 septembre 1986
– au titre de l’édiction des dispositions de cet article 103 et de la méconnaissance des principes de sécurité juridique et de confiance légitime.

Se prononçant sur ces diverses questions, le Conseil d’Etat a livré d’intéressantes précisions pour les cas où aucun décret d’application n’intervient après l’adoption d’une loi.

D’une part, le CSA était tenu de rejeter la demande de M6 en l’absence de la publication du décret portant application de l’article 103 de la loi du 30 septembre 1986, de sorte que le rejet de la demande présentée par M6 au titre des dispositions de cet article par le CSA n’est pas constitutive d’une faute de nature à ouvrir droit à réparation.

D’autre part, le Conseil d’Etat reconnaît que « les préjudices qui résultent du retard mis à prendre, au-delà d’un délai raisonnable, un décret nécessaire à l’application d’une loi sont, en principe, de nature à ouvrir droit à réparation ». Pour autant, il considère qu’au cas d’espèce, aucune faute ne peut être retenue contre l’Etat en la matière, compte tenu de ce que l’absence de publication du décret en cause s’explique par l’avis motivée par la Commission européenne contre l’article 103 contestant la compatibilité de la disposition législative en cause avec le droit de l’Union européenne et invitant les autorités françaises à prendre les mesures requises pour rétablir, dans un délai de deux mois, la compatibilité de la législation française.

Il n’en demeure pas moins que, si la responsabilité de l’Etat n’a pas été reconnue en l’espèce, cette décision est tout à fait intéressante pour les opérateurs qui restent dans l’attente parfois pendant de longues années de la publication d’un décret d’application et qui disposeront ainsi d’un « levier » contentieux pour espérer faire accélérer une telle publication.

Enfin, on notera que, si elle réfute son application au cas d’espèce, la Haute juridiction reprend une nouvelle fois son considérant de principe de la décision d’Assemblée du 8 février 2007 (( CE Ass. 8 février 2007 Gardelieu., req. n° 279522.)) reconnaissant la possible responsabilité de l’Etat du fait des lois dans l’hypothèse de l’adoption d’une loi contraire aux engagements internationaux ou européens de la France, pour inclure au nombre de ces engagements, le respect des principes de sécurité juridique et de confiance légitime reconnus par le droit communautaire et, désormais, par le droit de l’Union européenne (( CE 23 juillet 2014 Société d’éditions et de protection route, req. n° 354365.)).




La gestion de la densité en ZAC en l’absence de CCCT

Dans un arrêt ASEZAT La Gaude du 15 octobre 2014 (( CE 15 octobre 2014 Association de sauvegarde de l’environnement de la zone d’activité technologique du Plan du Bois à La Gaude (ASEZAT La Gaude), req. n° 349775.)), le Conseil d’Etat est venu, d’une part, juger que la surface constructible en ZAC est en principe déterminée pour chaque parcelle par le cahier des charges de la cession du terrain (CCCT), en l’absence duquel l’autorité compétente ne peut légalement délivrer un permis de construire, y compris lorsque la ZAC a été créée avant la loi SRU généralisant l’obligation d’assortir les cessions de terrain de tels cahiers des charges, et, d’autre part, qu’il pouvait toutefois en aller différemment lorsque l’autorité compétente disposait d’autres moyens pour déterminer la surface encore constructible dans la ZAC.

1 La nécessité en principe d’un CCCT pour pouvoir délivrer un permis de construire

Le rappel de ce principe, bien qu’opportun, n’est pas sans appeler plusieurs observations.

1.1 Le principe posé

En l’espèce, une ZAC avait été créée en 1986 et le Conseil d’Etat commence par relever les différentes dispositions imposant de fixer, d’une part, la surface constructible dans un îlot au sein d’une ZAC, autrefois par le biais du règlement de la ZAC ou aujourd’hui du PLU, et, d’autre part, la surface constructible sur une parcelle au sein de cet îlot, par le biais du cahier des charges de la cession du terrain :

« 2. Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article L. 421-6 du code de l’urbanisme : « Le permis de construire ou d’aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l’utilisation des sols (…) » ; que, d’une part, en vertu de l’article R. 311-10-3 du code de l’urbanisme, applicable lors de l’approbation du règlement de la ZAC du Plan du Bois par arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 17 juin 1986, le règlement d’une zone d’aménagement concertée fixait notamment : « la surface de plancher développée hors œuvre nette dont la construction est autorisée dans chaque îlot, en fonction, le cas échéant, de la nature et de l’affectation future des bâtiments » ; que le règlement de la ZAC du Plan du Bois est demeuré applicable en vertu de l’article L. 311-7 du code de l’urbanisme, en ayant les mêmes effets pour la zone intéressée qu’un plan local d’urbanisme ; qu’il résulte de l’article L. 123-3 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable à la décision litigieuse, que le plan local d’urbanisme peut, dans les ZAC, déterminer de la même façon que le faisait auparavant le règlement de la ZAC la surface dont la construction est autorisée dans chaque îlot ; que, d’autre part, aux termes de l’article L. 311-6 du même code, dans sa rédaction applicable à la décision litigieuse : « Les cessions ou concessions d’usage de terrains à l’intérieur des zones d’aménagement concerté font l’objet d’un cahier des charges qui indique le nombre de mètres carrés de surface hors œuvre nette dont la construction est autorisée sur la parcelle cédée (…) / Le cahier des charges est approuvé lors de chaque cession ou concession d’usage par le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale, lorsque la création de la zone relève de la compétence du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale, et par le préfet dans les autres cas (…) » ; que l’approbation du cahier des charges de cession de terrains par l’autorité administrative confère à ce document le caractère d’un acte réglementaire ».

Il en déduit ensuite :

« qu’il résulte de ces dispositions que le nombre de mètres carrés de surface hors œuvre nette dont la construction est autorisée sur une parcelle cédée au sein d’une ZAC est déterminé par le cahier des charges de la cession du terrain, approuvé par l’autorité administrative compétente ; qu’en l’absence d’une telle détermination, et à défaut de coefficient d’occupation des sols qui soit applicable, l’autorité chargée de la délivrance du permis de construire ne peut connaître la surface dont la construction est autorisée sur la parcelle et celle qui reste autorisée sur les autres parcelles du même îlot ; que, par suite, elle ne peut, en principe, légalement délivrer un permis de construire sur la parcelle considérée ».

1.2 Observations

Le principe ainsi posé appelle en lui-même plusieurs observations.

Premièrement, s’il est donc nécessaire pour délivrer un permis de construire sur une parcelle au sein d’une ZAC de connaître la surface constructible et celle restant autorisée sur les autres parcelles du même îlot, et que cette connaissance peut s’effectuer par le biais du CCCT ou, à défaut, du coefficient d’occupation du sol (COS), on peut s’interroger sur la détermination, par l’aménageur, de la surface à mentionner dans le CCCT pour une parcelle donnée lorsque celui-ci ne disposera pas, en amont, des éléments nécessaires pour déterminer la surface disponible à l’échelle de l’îlot (les anciens règlements de ZAC – plans d’aménagement de zone – n’existant plus à compter de l’approbation d’un PLU en vertu de l’article L. 311-7 du code de l’urbanisme, et la fixation par le PLU de la surface constructible sur un îlot n’étant qu’une faculté en vertu de l’article L. 123-3) et lorsqu’aucun COS n’aura été fixé (COS qui, d’ailleurs, a été supprimé dans les PLU par la loi ALUR du 26 mars 2014 et ne pourra donc plus, dans ces documents, pallier l’absence de CCCT).

Et ce, alors même que la surface de plancher ainsi prévue, qui constitue un élément obligatoire de la conclusion, elle-même obligatoire, du cahier des charges de cession de terrain, résultera de l’application de tout ou partie des règles susmentionnées (( « S’il existe un coefficient d’occupation des sols, le cahier des charges pourra fixer une superficie hors œuvre nette résultant de l’application du coefficient d’occupation des sols au terrain vendu. Il ne pourra pas fixer une superficie hors œuvre nette supérieure à la superficie hors œuvre nette découlant de l’application du coefficient d’occupation des sols au terrain vendu. En revanche, le cahier des charges de cession de terrain semble pouvoir minorer la densité affectée au terrain vendu, si l’aménageur juge opportun de plafonner la constructibilité de la parcelle vendue, ou encore si l’acquéreur entend ne pas utiliser la totalité de la superficie hors œuvre nette et obtenir, de ce fait, une réduction du prix du terrain » (Sylvain Pérignon, Gestion de la densité en ZAC, Defrénois, 2002, p. 381) ; « Cette obligation d’une fixation de la surface de plancher affectée au terrain trouve toute sa signification lorsque le document d’urbanisme a fixé un quantum de surface de plancher dont la construction est autorisée dans chaque îlot. Dans le respect du plafond fixé par îlot, l’aménageur a toute liberté de ventiler ce quantum » (Franck Bourdon et Sylvain Pérignon, Surface de plancher et densité de construction, Le Moniteur, 2012, p. 166).)).

On peut à cet égard relever que le Conseil d’Etat ne mentionne ni, à l’échelle de l’îlot ou de la ZAC, le projet de programme global des constructions à réaliser dans la zone figurant dans le dossier de réalisation de la ZAC en vertu de l’article R. 311-7 ni, à l’échelle de la parcelle, l’application des règles d’implantation, de gabarit, de prospect et de volumétrie posées par le PLU.

Deuxièmement, si le Conseil d’Etat rappelle à juste titre qu’un CCCT revêt un caractère réglementaire dès lors qu’il a été approuvé par l’autorité administrative (( On peut toutefois s’étonner que le CCCT définissant la densité constructible sur une parcelle puisse être réglementaire quand la décision approuvant le dossier de réalisation et celle approuvant le programme des équipements publics de la ZAC sont considérées comme des décisions d’espèce ou non réglementaires (cf. Claire Landais, concl. sur CE, avis, 4 juillet 2012, Biglione et Perrin, req. n° 356221 : BJDU 5/2012, p. 355).)), il omet en revanche curieusement de rappeler que ce CCCT n’est ensuite opposable, au demandeur comme aux tiers, que s’il a également fait l’objet de mesures de publicité (( CE 18 mai 1984 Etablissements Prévost, req. n° 02988 : Rec. CE p. 715 – CE 20 septembre 1991 Ministre de l’urbanisme, du logement et des transports, req. n° 75157 – CE 31 mai 1995 Association syndicale libre « Les allées du château de Montigny », req. n° 107617 – CAA Bordeaux 29 mai 2012 Commune de Blagnac, req. n° 11BX00708 – CAA Nantes 2 mai 2014, Commune de Beauvoir-sur-Mer, req. n° 12NT00004 – Cass. civ. 3ème 30 juin 1993, pourvoi n° 90-18906 ; Cass. civ. 3ème 24 avril 2003, pourvoi n° 01-13393. Ajoutons que les cahiers des charges de cession de terrain établis en reprenant les clauses imposées par les annexes du décret n° 55-216 du 3 février 1955 portant approbation de clauses-types à insérer dans les cahiers des charges annexés aux actes de cession de terrains acquis en application du titre IX du livre Ier du code de l’urbanisme et de la construction sont également regardés, semble-t-il de ce seul fait, comme revêtant un caractère réglementaire (CE 27 juillet 2005 Société La foncière du golf, req. n° 268715).)).

En effet, si ces deux conditions sont réunies, le CCCT est opposable à la demande de permis de construire, l’autorité compétente pouvant alors vérifier à cette occasion que le permis sollicité respecte la surface de plancher stipulée par le CCCT, de même que l’autorité compétente prévue à l’article L. 311-6 aura, au préalable, vérifié, lors de l’approbation du CCCT, que la densité que celui-ci stipule respecte celle attribuée à l’îlot par le PLU (ou, autrefois, le PAZ). Une copie des dispositions y afférentes du CCCT doit d’ailleurs, aujourd’hui, figurer en application de l’article R. 431-23 du code de l’urbanisme dans le dossier de demande de permis de construire aux fins de contrôle de la densité ainsi autorisée par l’aménageur.

Ce qui pose la question des conséquences de l’absence de CCCT.

2 La délivrance du permis malgré l’absence de CCCT

Le problème de l’absence de CCCT se pose essentiellement dans deux hypothèses, dans lesquelles le CCCT n’est en effet pas obligatoire : d’une part, ce n’est qu’à compter de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) que l’obligation d’assortir les cessions de terrain en ZAC d’un CCCT a été généralisée et, d’autre part, cette obligation ne vaut que lorsque le terrain a été acquis auprès de l’aménageur de la ZAC. Ce qui pose le problème de la détermination de la surface de plancher alors utilisable lorsque le PLU a défini la surface de plancher possible pour chaque îlot (( « Lorsque le plan d’aménagement de zone ou le plan local d’urbanisme fixe un quantum de S.H.O.N. par îlot, comment déterminer la S.H.O.N. pouvant être affectée à ce terrain non acquis de l’aménageur, puisqu’il ne peut alors être question de se soumettre à un cahier des charges de cession de terrain fixant une S.H.O.N. ? » (Sylvain Pérignon, préc.) ; « Dans le dossier de réalisation figure le programme global définitif [des constructions]. Bien que l’expression soit des plus imprécises, aucune disposition n’ayant pris la peine d’en préciser les contours, il est permis de présumer qu’il s’agit de l’indication de la SHON globale constructible dans le périmètre de ZAC, voire dans chaque site si elle est « multisites », et sa répartition en nombre de bâtiments en fonction de leur destination, de leur nature, de leur taille et leur mode de financement […]. Que la commune soit dotée ou non d’un document d’urbanisme, ce mode de gestion de la répartition de la SHON globale prévue – si elle l’est – au programme global de construction par les cahiers des charges ne règlera pas le problème de la détermination de la SHON constructible sur les terrains non acquis de l’aménageur, puisque les cahiers des charges ne s’y appliquent pas » (Sylvain Demeure, Jean-Yves Martin et Michel Ricard, La ZAC, 2e éd., Le Moniteur, 2008, p. 98-99). Voir aussi 103ème Congrès des notaires de France, Division de l’immeuble : le sol, l’espace, le bâti, ACNF, 2007, p. 251.)).

2.1 La solution de l’arrêt

Dans un tel cas de figure, et nonobstant le principe précédemment rappelé de la nécessité de disposer d’un CCCT ou à défaut d’un COS pour pouvoir délivrer le permis de construire sollicité, le Conseil d’Etat considère, dans son arrêt du 15 octobre 2014, que la délivrance d’un tel permis était possible aux motifs :

« d’une part, qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le règlement de la ZAC du Plan du Bois a été approuvé par arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 17 juin 1986, soit antérieurement à la généralisation, par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, de l’obligation d’assortir chaque cession d’un cahier des charges approuvé et que la SARL Antigua a acquis le terrain d’assiette, en 2006, auprès d’une société qui l’avait elle-même acquis auprès de l’aménageur de la zone ; que, d’autre part, il résulte des énonciations de l’arrêt attaqué que le maire disposait d’informations, notamment grâce à un certificat d’urbanisme délivré en 2005, qui lui permettaient de s’assurer que le projet de la société Antigua n’excédait pas la surface hors œuvre nette dont la construction restait autorisée dans la ZAC ».

2.2 Observations

Là encore, l’arrêt appelle plusieurs observations.

Premièrement, si l’on peut comprendre que l’acquisition du terrain auprès d’une autre personne que l’aménageur puisse justifier l’absence de CCCT, on ne saisit pas clairement s’il s’agit d’une « circonstance atténuante » pouvant permettre en tout état de cause la délivrance d’un permis ou s’il reste nécessaire pour l’autorité compétente de disposer d’informations sur la surface régulièrement constructible à l’échelle de la parcelle. Il semble que cette circonstance soit, dans un premier temps, de nature à justifier l’absence régulière de CCCT et autorise, en conséquence, dans un second temps, l’autorité compétente pour délivrer le permis à rechercher si elle dispose d’informations suffisantes pour effectivement délivrer le permis sollicité.

Deuxièmement, il est relevé que le maire disposait des informations nécessaires grâce, notamment, à un certificat d’urbanisme délivré en 2005. On peut s’étonner à cet égard qu’un certificat d’urbanisme antérieur d’environ deux ans à la délivrance du permis de construire puisse être ainsi pris en compte. Il est vrai que, avant la loi SRU, les CCCT étaient facultatifs en ZAC et que le code de l’urbanisme ne les envisageait précisément que… comme un substitut au certificat d’urbanisme (( L’ancien article R. 311-19 du code de l’urbanisme, abrogé par le décret n° 2001-261 du 27 mars 2001, énonçait ainsi que : « Pour tenir lieu de certificat d’urbanisme prévu à l’article L. 111-5, le cahier des charges de cession, de location ou de concession d’usage des terrains à l’intérieur des zones d’aménagement concerté doit : a) indiquer le nombre de mètres carrés de surface hors œuvre nette dont la construction est autorisée sur la parcelle cédée, louée ou concédée et fixer les prescriptions techniques, urbanistiques et architecturales imposées aux constructeurs pendant la durée de la réalisation de la zone ; b) être approuvé […] ».)). Ici c’est donc le certificat d’urbanisme qui tient lieu en quelque sorte lieu de CCCT. Mais rien ne garantit qu’entre temps il n’y ait pas eu d’autres cessions ou d’autres constructions sur l’îlot et qu’il reste donc de la surface constructible pour la parcelle en cause.

Troisièmement, le Conseil d’Etat considère que, grâce à ce certificat d’urbanisme, le maire pouvait « s’assurer que le projet de la société Antigua n’excédait pas la surface hors œuvre nette dont la construction restait autorisée dans la ZAC ». Mais cela ne correspond pas au principe qu’il a précédemment posé, à savoir que le CCCT est requis préalablement à la délivrance du permis non pas pour connaître la surface restant disponible dans la ZAC mais celle restant disponible dans l’îlot et donc – et notamment – sur la parcelle concernée.




Veille du 24 au 27 octobre 2014

Lire l’actualité du 24 au 27 octobre 2014




Les rendez-vous de la FPI : séminaire Immobilier d’Entreprise

Elsa Sacksick, avocate associée AdDen avocats, participera le 6 novembre prochain au séminaire d’information consacré aux Evolutions du marché et du régime de l’Immobilier d’Entreprise, organisé par la Fédération des Promoteurs Immobiliers de France, parrainé par Christian Terrassoux, Président de la FPI d’Ile-de-France, et animé par Patrick Vigney, Délégué général de la FPI d’Ile-de-France.

Elsa Sacksick interviendra sur le thème de L’évolution de la planification en matière d’urbanisme commercial et d’immobilier d’entreprise.

Ce séminaire se déroulera le jeudi 6 novembre prochain de 9h30 à 17h30 dans les salons de l’Aéro-club de France, 6 Rue Galilée – Paris 16e.

Pour accéder aux modalités d’inscription merci de suivre ce lien