Les recours relatifs à une subvention, y compris en cas de convention, relèvent du juge de l’excès de pouvoir

CE 29 mai 2019 Société par actions simplifiée Royal Cinéma, req. n° 428040 : publié au recueil Lebon

Par un avis du 29 mai 2019, le Conseil d’État a précisé le régime de recours contentieux dont relèvent les actions engagées en matière de subvention.

Par une délibération du 19 décembre 2014, le conseil municipal de Mont-de-Marsan a attribué à la société Le Club une subvention de 1 500 000 EUR.

Conformément aux dispositions de la loi n° 2000-321 du12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leur relations avec les administrations, qui imposent la conclusion d’une convention pour les subventions dont le montant annuel dépasse 23 000 EUR, cette délibération autorisait également le maire à signer une telle convention avec la société Le Club. Cette convention a été signée par les parties le 6 janvier 2015.

Des requérants ont déposé un recours tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de la délibération de 19 décembre 2014 ainsi que de la convention du 6 janvier 2015 devant le tribunal administratif de Pau. Cette requête a été rejetée par un jugement du 29 décembre 2015.

Les requérants ont interjeté appel de ce jugement et, par un arrêt n° 16BX00581 du 8 février 2019, la cour administrative d’appel de Bordeaux a transmis au Conseil d’État la question suivante :

« Le régime de recours contentieux ouvert par la décision du 4 avril 2014 du Conseil d’État, statuant au contentieux, département de Tarn-et-Garonne, n° 358994, (…) est-il applicable lorsque le litige porte sur une convention ayant pour objet l’octroi d’une subvention à la demande du bénéficiaire et dont les conditions d’attribution et les modalités de versement sont unilatéralement déterminées par la décision ou la délibération préalable d’une collectivité publique » ?

1          A cette interrogation le Conseil d’État répond par la négative : les recours relatifs à une subvention doivent être introduits devant le juge de l’excès de pouvoir dès lors que la décision d’attribution d’une subvention est un acte unilatéral qui crée des droits au profit de son bénéficiaire.

Cet avis apporte ainsi des précisions intéressantes et s’il constitue un avis important, deux arrêts antérieurs du Conseil d‘État avaient déjà amorcé cette position.

Le premier arrêt, du 5 juillet 2010, précisait ainsi que la décision d’attribution d’une subvention crée des droits au profit de son bénéficiaire, et que celui-ci peut en conséquence se prévaloir devant le juge administratif des règles relatives au retrait des décisions créatrices de droit ((CE 5 juillet 2010 Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, req. n° 308615)).

Le second arrêt, du 26 juillet 2011, concernait un contrat d’agriculture durable, qui attribue des aides à son titulaire. Après avoir estimé de la même manière qu’un tel contrat crée des droits au profit de son bénéficiaire, le Conseil d’État a affirmé que ce dernier peut contester par la voie du recours pour excès de pouvoir les dispositions règlementaires régissant son contrat ainsi que les mesures prises par l’administration dans le cadre de son exécution ((CE 26 juillet 2010 EARL Le Patis Maillet, req. n° 324523)).

Cette position du Conseil d’État n’a pas toujours été entendue par les juridictions du fond qui avaient tendance, jusqu’à encore récemment, à rendre des décisions contradictoires sur cette question.

Deux jurisprudences récentes illustrent cette contradiction : alors que la cour administrative d’appel de Nantes a tranché dans le sens du Conseil d’État ((CAA Nantes 5 octobre 2018 Commune de Nantes, req. n° 18NT01408)) en estimant que la décision d’attribution d’une subvention crée des droits au profit de son bénéficiaire, le tribunal administratif de Paris a lui estimé que le recours « Tarn-et-Garonne » devait s’appliquer dans une telle situation ((TA Paris 7 février 2019 Association Asie Horizon, req. n° 1712038)).

2          Aussi, le Conseil d’État par son avis du 29 mai 2019 clarifie désormais la situation.

Depuis l’arrêt « Département de Tarn-et-Garonne » ((CE 4 avril 2014 Département de Tarn-et-Garonne, req. n° 358994)), les tiers à un contrat administratif susceptibles d’être lésés dans leurs intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses peuvent le contester par la voie du recours de plein contentieux.

2.1       La question de l’ouverture de ce recours en matière de conventions attributives de subventions se posait donc.

En effet, au-delà de 23 000 EUR, la loi du 12 avril 2000 impose la conclusion d’une convention attributive de subvention entre son bénéficiaire et la personne publique, afin notamment de déterminer l’objet, le montant, les modalités de versement et les conditions d’utilisation de la subvention.

Prenant ainsi une dimension contractuelle, le contentieux de la subvention aurait pu relever du recours de plein contentieux tel que défini par l’arrêt « Département de Tarn-et-Garonne » précité.

Tel n’est toutefois pas la position retenue par le Conseil d’État : le régime de recours contentieux ne dépend pas tant de la forme que prend l’acte attributif de la subvention, mais davantage de la nature même des subventions.

Pour soustraire le contentieux des subventions au recours de plein contentieux, le Conseil d’État s’appuie sur le fait que la décision d’attribution d’une subvention est créatrice de droit, même si ces droits ne sont octroyés que dans la mesure où son bénéficiaire remplit les conditions mises à son octroi.

Peu importe d’ailleurs « que ces conditions découlent des normes qui régissent la subvention, qu’elles soient fixées par la personne publique elle-même dans sa décision d’octroi, qu’elles aient fait l’objet d’une convention signée avec le bénéficiaire ou encore qu’elles découlent implicitement mais nécessairement de l’objet même de la subvention » dès lors que l’attribution de la subvention crée des droits au profit de son bénéficiaire.

2.2       C’est ainsi que le Conseil d’État considère que « les recours relatifs à une subvention (…) ne peuvent être portées que devant le juge de l’excès de pouvoir, par le bénéficiaire de la subvention ou par des tiers qui disposent d’un intérêt leur donnant qualité à agir ».

Le Conseil d’État a souhaité exclure l’ensemble du contentieux des subventions du recours « Tarn-et-Garonne », en définissant ce qu’il faut entendre par « recours relatifs à une subvention ». Ainsi, est un recours relatif à une subvention le recours dirigé contre :

  • La décision même d’octroi de la subvention ;
  • Les conditions mises à son octroi, que ces conditions soient prévues par ladite décision ou par une convention ;
  • Les décisions de la personne publique auxquelles elle est susceptible de donner lieu.

Force est de constater, au vu de ces éléments, le caractère large et englobant de cette liste : outre le fait que la liste ne semble pas exhaustive par l’emploi des termes « en particulier », « ou encore » et « notamment », elle englobe tant la décision même d’attribution de la subvention que les décisions intervenant a posteriori, telles que la modification du montant de la subvention, la cessation de versement ou encore la demande de remboursement des sommes déjà versées.

2.3       Le juge administratif précise enfin qu’un tel recours pour excès de pouvoir peut être assorti d’une demande de référé suspension sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative.

 




Conciliation de l’économie des moyens et du choix du motif retenu par le juge de l’excès de pouvoir en cas de demande d’injonction au titre de l’article L. 911-1 ou L. 911-2 du code de justice administrative

CE 5 avril 2019 M. U…F.. et autres, req. n° 420608 : publié au recueil Lebon

1          Contexte du pourvoi

En l’espèce, M. F…et autres, en leur qualité de propriétaires membres de l’association foncière urbaine autorisée « Les jardins de Sérignan », ont demandé au président de cet établissement public administratif (EPA) la communication de différents documents relatifs à l’activité de l’association.

En l’absence de réponse, ils ont saisi la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) d’un recours administratif préalable obligatoire (RAPO) qui, le 5 novembre 2015, a émis un avis favorable à la communication de l’ensemble des documents sollicités.

A la suite du refus implicite né du silence gardé par le président de l’association foncière urbaine, M. F. et autre ont formé un recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif de Montpellier en vue d’obtenir, d’une part, l’annulation du refus implicite de communiquer les documents sollicités, et d’autre part, d’enjoindre au président de l’EPA de communiquer ces documents.

Par un jugement du 13 mars 2018, le tribunal administratif (TA) de Montpellier statuant en dernier ressort a annulé les décisions implicites portant refus de communication de ces documents mais rejeté les conclusions des requérants tendant à ce qu’il soit enjoint à l’association de les leur communiquer dans un délai d’un mois sous astreinte.

Les requérants se pourvoient en cassation contre ce jugement en tant qu’il n’a pas fait droit à leurs conclusions à fin d’injonction.

2          Décision du Conseil d’État

Par un arrêt rendu le 5 avril 2019, le Conseil d’État annule le jugement du TA de Montpellier en tant qu’il rejette les conclusions des requérants à fin d’injonction sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative (CJA) et enjoint à l’association foncière urbaine de communiquer les documents sollicités aux requérants dans un délai de un mois à compter de la notification de la décision, sous astreinte.

Cet arrêt s’inscrit dans le mouvement de l’arrêt de Section Société Eden (CE Sect. 21 décembre 2018 Société Eden, req. n° 409678 : Publié au Recueil Lebon) sur la possibilité de hiérarchiser les moyens au soutien de ses demandes en fonction de la cause juridique correspondant à la demande principale et à la demande subsidiaire du requérant.

2.1 Par principe, le juge n’est pas obligé de se prononcer sur tous les moyens dès lors qu’il estime qu’un des moyens soulevés devant lui est de nature à justifier l’annulation de la décision attaquée. Cette solution est rappelée par le Conseil d’État en l’espèce :

« 3. Le motif par lequel le juge de l’excès de pouvoir juge fondé l’un quelconque des moyens de légalité soulevés devant lui ou des moyens d’ordre public qu’il relève d’office suffit à justifier l’annulation de la décision administrative contestée. Il s’ensuit que, sauf dispositions législatives contraires, le juge de l’excès de pouvoir n’est en principe pas tenu, pour faire droit aux conclusions à fin d’annulation dont il est saisi, de se prononcer sur d’autres moyens que celui qu’il retient explicitement comme étant fondé. ».

Ce principe dit de « l’économie des moyens » signifie que, alors qu’un jugement de rejet doit se prononcer sur tous les moyens invoqués, un jugement d’annulation peut simplement exposer les raisons pour lesquelles l’un des moyens est fondé, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres ni avoir à justifier pourquoi ce moyen a été préféré à tel autre, qui pourrait pourtant être également fondé.

Au cas d’espèce, le TA de Montpellier a fait droit à leur demande en annulant la décision pour un motif de légalité externe. Comme le rappelle ici le Conseil d’État :

« 4. La portée de la chose jugée et les conséquences qui s’attachent à l’annulation prononcée par le juge de l’excès de pouvoir diffèrent toutefois selon la substance du motif qui est le support nécessaire de l’annulation. C’est en particulier le cas selon que le motif retenu implique ou non que l’autorité administrative prenne, en exécution de la chose jugée et sous réserve d’un changement des circonstances, une décision dans un sens déterminé. Il est, à cet égard, loisible au requérant d’assortir ses conclusions à fin d’annulation de conclusions à fin d’injonction, tendant à ce que le juge enjoigne à l’autorité administrative de prendre une décision dans un sens déterminé, sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, ou à ce qu’il lui enjoigne de reprendre une décision dans un délai déterminé, sur le fondement de l’article L. 911-2 du même code. ».

Or en excès de pouvoir, une annulation pour motif de légalité externe implique seulement le réexamen de la demande alors qu’une annulation pour motif de légalité interne peut contraindre l’administration de se placer en position de « compétence liée post-juridictionnelle » ((M. Guyomar et B. Seiller, Droit du contentieux administratif, Dalloz, coll. Hypercours, 3e édition, § 923.)).

Or, dans le cas d’espèce, les requérants avaient déjà obtenu de la CADA un avis favorable à la communication de l’ensemble des documents sollicités de sorte que ce qu’ils recherchaient réellement par leur recours contentieux n’était pas un réexamen par l’autorité administrative de leur situation, mais la communication concrète des documents, c’est-à-dire que la juridiction enjoigne à l’administration de prendre une décision dans un sens déterminé sur le fondement des dispositions de l’article L. 911-1 du CJA.

2.2 C’est pour cela que le Conseil d’État a considéré dans l’arrêt de Section Société Eden précité que:

  • d’une part, lorsqu’il annule une décision administrative alors que plusieurs moyens sont de nature à justifier l’annulation et que le requérant, a développé des conclusions à fin d’annulation et des conclusions à fin d’injonction tendant à ce que le juge enjoigne à l’autorité administrative de prendre une décision dans un sens déterminé, d’examiner prioritairement les moyens qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de l’injonction demandée. Il en va également ainsi lorsque des conclusions à fin d’injonction sont présentées à titre principal sur le fondement de l’article 911-1 du code de justice administrative et à titre subsidiaire sur le fondement de l’article L. 911-2 ;
  • d’autre part, lorsque le requérant choisit de hiérarchiser, avant l’expiration du délai de recours, les prétentions qu’il soumet au juge de l’excès de pouvoir en fonction de la cause juridique sur laquelle reposent, à titre principal, ses conclusions à fin d’annulation, il incombe au juge de l’excès de pouvoir de statuer en respectant cette hiérarchisation, c’est-à-dire en examinant prioritairement les moyens qui se rattachent à la cause juridique correspondant à la demande principale du requérant.



L’information des élus des affaires qui font l’objet d’une délibération et l’obligation de la transmission à l’autorité compétente d’une demande mal dirigée

CE 5 avril 2019, req. n° 416542 : mentionné dans les tables du recueil Lebon

Monsieur B. A. est conseiller communautaire de la communauté intercommunale des villes solidaires (CIVIS), EPCI situé sur l’île de La Réunion. Par courrier du 1er octobre 2016, il a adressé une demande au directeur général des services de la communauté en vue d’obtenir la communication de documents concernant deux délibérations du conseil communautaire du 18 décembre 2012 et du 31 août 2016. Sans réponse de la part de l’agent, le conseiller a alors saisi le tribunal administratif de La Réunion d’une demande d’annulation de la décision implicite de rejet de sa demande née du silence gardé par l’administration. Par jugement n° 1700297 du 12 octobre 2017, la juridiction de première instance a annulé partiellement la décision litigieuse en tant qu’elle porte refus de communication de certains documents, dont des consultations juridiques réalisées au bénéfice de la CIVIS et d’une SPLA et se rapportant à la création d’une ZAC. La CIVIS s’est alors directement pourvue en cassation, conformément aux dispositions de l’art. L. 821-1 du CJA.

La décision rendue par le Conseil d’État dans le cadre de cette affaire est remarquable à différents titres : elle vient étendre l’obligation de transmission des demandes mal dirigées et également compléter la grille de lecture du droit à l’information dont disposent les élus locaux.

Il est tout d’abord intéressant de relever qu‘il ressort de deux décisions rendues sur le fondement des dispositions de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ((CE 27 mai 2005 Commune d’Yvetot, req.  n° 265494 pour une commune et Département de l’Essonne, req. n° 268564, pour un département, décisions publiées au Recueil Lebon )) que c’est bien l’organe exécutif de l’assemblée qui est compétent pour connaître des demandes de communication d’informations présentées par les membres des assemblées délibérantes.

Dans ce cadre, le Conseil d’État précise que l’article L. 2121-13 du CGCT leur est applicable en vertu de l’article L. 5211-1 du même code. Partant, c’était donc au président de la CIVIS que la demande de communication aurait dû être adressée, et non au directeur général des services.

Participant alors d’une démarche emprunte de pragmatisme, et contrairement à ce que proposait le rapporteur public sous cette affaire, les juges du Palais Royal choisissent d’appliquer ici l’obligation de transmission des demandes mal dirigées qui n’était jusqu’alors pas appliquée dans le contentieux du droit à l’information des élus :

« dès lors qu’il appartient au maire, sous réserve des délégations qu’il lui est loisible d’accorder, d’apprécier s’il y a lieu de procéder à la communication de documents demandés sur le fondement des dispositions précédemment citées, de telles demandes de communication doivent en principe lui être adressées, sauf à ce qu’il ait arrêté des modalités différentes pour la présentation de telles demandes. Toutefois, une demande adressée au directeur général des services ne saurait être rejetée comme mal dirigée, dans la mesure où il revient, en tout état de cause, au directeur général des services de la transmettre au maire pour qu’il puisse apprécier s’il y a lieu d’y donner suite ».

Il s’agit donc d’un des principaux apports de cet arrêt, qui étend au contentieux du droit à l’information des élus locaux l’obligation de transmission d’une demande mal dirigée.

Les juges du Conseil d’État viennent ensuite préciser les contours du mécanisme du droit à communication, qui avait déjà été défini dans d’autres décisions qui se rapportaient à la communication de documents émanant d’un avocat :

« que, lorsqu’un membre du conseil municipal demande la communication de documents faisant partie de la correspondance échangée entre l’avocat de la commune et son exécutif ou des consultations juridiques rédigées par cet avocat pour le compte de la commune, il appartient au maire sous le contrôle du juge, d’une part, d’apprécier si cette communication se rattache à une affaire de la commune qui fait l’objet d’une délibération du conseil municipal, d’autre part, eu égard à la nature de ce document, de s’assurer qu’aucun motif d’intérêt général n’ y fait obstacle, avant de procéder, le cas échéant, à cette communication selon des modalités appropriées((CE 27 mai 2005 Commune d’Yvetot, req. n° 265494, décision précitée))

Contrairement à nouveau à ce que proposait le rapporteur public sous cette affaire, les juges du Palais Royal vont alors opter pour une lecture restrictive du droit à l’information des élus.

Il est ainsi de l’office du juge de déterminer si les documents dont un élu demande la communication peuvent ou non être regardés comme étant nécessaires pour que ce dernier puisse se prononcer utilement sur les affaires en cours de l’assemblée à laquelle il siège, et que ces affaires sont susceptibles de faire l’objet de délibérations à venir :

« En se bornant à constater que les documents en cause étaient directement liés à des délibérations, sans rechercher, alors que les délibérations invoquées étaient antérieures à la date de la demande de communication, si les documents demandés pouvaient être regardés comme étant nécessaires pour que M. B…A…puisse se prononcer utilement sur les affaires en cours de l’établissement public de coopération intercommunale, susceptibles de faire l’objet de délibérations à venir au cours desquelles les élus auraient à se prononcer sur les projets en cause, le tribunal administratif de La Réunion a commis une erreur de droit. »

En somme, le droit à l’information des élus doit donc concerner des affaires en cours susceptibles de pouvoir faire l’objet de délibérations à venir, et non des affaires passées (ou des délibérations passées sans lien avec d’autres délibérations à venir). Comme le relève le rapporteur public sous cette affaire, il peut sembler paradoxal que le droit d’information dont bénéficient les élus leur confère un droit d’accès à des documents plus restreint que celui dont pourraient bénéficier en tant qu’administré sur le fondement des dispositions de la loi CADA, sous réserve des secrets protégés par la loi.




Lire l’article de Nicolas Nahmias publié dans l’Argus de l’Enseigne – avril 2019

Découvrez l’article de Nicolas Nahmias, avocat associé AdDen avocats, sur le régime de l’ouverture dominicale issu de la loi Macron : « Dans le labyrinthe de l’ouverture du dimanche. Zones commerciales : des questions à régler… d’urgence ! », paru dans L’Argus de l’Enseigne n° 56 – avril 2019.

Lire l’article




La règle de caducité des requêtes introduites contre une autorisation d’urbanisme n’est pas conforme à la Constitution

Décision n° 2019-777 QPC du 19 avril 2019, M. Bouchaïd S.

Sur renvoi du Conseil d’État ((CE 8 février 2019 M. A.., req. n° 424146 ; Commentaire AdDen avocat publié le 20 février 2019.)), le Conseil constitutionnel a été saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) portant sur la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de la règle de caducité des requêtes dirigées contre une autorisation d’urbanisme prévue à l’article L. 600-13 du code de l’urbanisme.

Ces dispositions, introduites par l’article 111 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté, prévoyaient que lorsque le requérant n’a pas, dans un délai de trois mois, produit toutes les pièces nécessaires au jugement, sa requête est déclarée caduque ((Aux termes de l’article L. 600-13 du code de l’urbanisme : « La requête introductive d’instance est caduque lorsque, sans motif légitime, le demandeur ne produit pas les pièces nécessaires au jugement de l’affaire dans un délai de trois mois à compter du dépôt de la requête ou dans le délai qui lui a été imparti par le juge. / La déclaration de caducité peut être rapportée si le demandeur fait connaître au greffe, dans un délai de quinze jours, le motif légitime qu’il n’a pas été en mesure d’invoquer en temps utile. ».)).

Après avoir considéré qu’une règle de caducité pouvait être justifiée par l’objectif d’intérêt général tendant à limiter les recours dilatoires (1), le Conseil Constitutionnel a estimé que le dispositif mis en place par l’article L. 600-13 du code de l’urbanisme, trop imprécis, portait une atteinte disproportionnée au droit à un recours effectif (2).

1          La limitation des recours dilatoires, un objectif d’intérêt général justifiant les atteintes au droit à un recours effectif

En l’espèce, le requérant soutenait que les dispositions de l’article L. 600-13 du code de l’urbanisme portaient atteinte au droit à un recours effectif garanti par l’article 16 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen ((Décision n° 2011-129 QPC du 13 mai 2011, Syndicat des fonctionnaires du Sénat.)).

Le Conseil Constitutionnel a considéré que cette règle de caducité des requêtes était susceptible de porter atteinte au droit à un recours effectif dès lors qu’elle a pour effet d’éteindre l’instance. Elle prive en effet le requérant de la possibilité de voir sa requête examinée au fond par une juridiction au-delà d’un certain délai ((« si la déclaration de caducité peut être rapportée lorsque le demandeur fait connaître, dans un délai de quinze jours, un motif légitime justifiant qu’il n’a pas produit les pièces nécessaires au jugement de l’affaire dans le délai imparti, elle ne peut en revanche être rapportée par la seule production des pièces jugées manquantes. D’autre part, dès lors que la caducité a été régulièrement prononcée, le requérant ne peut obtenir l’examen de sa requête par une juridiction ; il ne peut introduire une nouvelle instance que si le délai de recours n’est pas expiré. » (Décision commentée, considérant 7).)).

Le Conseil constitutionnel a néanmoins estimé que la limitation des recours dilatoires constituait un objectif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte à ce principe. Le Conseil reprend ici une solution dégagée dans une décision QPC de 2011 dans laquelle il avait jugé que la limitation des recours dilatoires, découlant de l’objectif d’intérêt général de bonne administration de la justice, pouvait justifier une atteinte au droit à un recours effectif. Il s’agissait alors de la suppression du double degré de juridiction dans certains contentieux ((Décision n° 2011-153 QPC du 13 juillet 2011, M. Samir A.)).

En l’espèce, l’objectif poursuivi par le législateur était de réduire les délais de jugements ((Amendement n°428 du 23 juin 2016 présenté par M. Goldberg à propos du projet de loi Egalité et Citoyenneté n°3851.)) et d’encadrer le délai de transmission des pièces par les parties afin d’empêcher des recours dilatoires uniquement destinés à ralentir la réalisation d’opérations de logements ((Rapport n° 3503 sur la mobilisation du foncier privé en faveur du logement, M. Daniel Goldberg pour la commission des affaires économiques, 16 février 2016, page 53.)).

L’introduction d’une règle de caducité a été perçue comme un puissant moyen de limiter de tels procédés, consistant, par exemple, à ne pas produire ou à retarder la production de pièces ((Rapport n° 827 sur le projet de loi relatif à l’égalité et à la citoyenneté, Mmes Dominique ESTROSI SASSONE et Françoise. GATEL pour la commission spéciale, 14 septembre 2016 pages 326 et 327.)).

Le but poursuivi par la loi apparaissait donc légitime.

2          Une atteinte disproportionnée au droit à un recours effectif

Toutefois, le Conseil constitutionnel a considéré que le dispositif de caducité mis en place par l’article L. 600-13 du code de l’urbanisme n’était pas conforme à la Constitution faute de prévoir un encadrement suffisant à sa mise en œuvre.

Selon les Sages, l’atteinte portée au droit à un recours effectif est disproportionnée dès lors notamment que les dispositions contestées ne permettaient pas de déterminer ce que pouvaient être les pièces manquantes justifiant une déclaration de caducité. En effet, le mécanisme de caducité résultant de l’article L. 600-13 permettait au juge d’apprécier librement la nécessité de fournir certaines pièces et de rendre une décision de caducité au-delà du délai de trois mois sans avoir sollicité la communication des pièces manquantes de la part du requérant.

Le Conseil Constitutionnel a ainsi relevé que :

  • la notion de « pièces nécessaires au jugement d’une affaire» était insuffisamment précise ;
  • la caducité n’était pas subordonnée à une invitation du juge à produire les pièces qu’il considérait comme manquante (( « d’une part, la notion de « pièces nécessaires au jugement d’une affaire » est insuffisamment précise pour permettre à l’auteur d’une requête de déterminer lui-même les pièces qu’il doit produire. D’autre part, le juge administratif peut, sur le fondement des dispositions contestées, prononcer la caducité de la requête sans être tenu, préalablement, ni d’indiquer au requérant les pièces jugées manquantes ni même de lui préciser celles qu’il considère comme nécessaires au jugement de l’affaire. » (Décision commentée, considérant 6).));
  • la déclaration de caducité peut seulement être rapportée lorsque le demandeur fait connaître, dans un délai de quinze jours, un motif légitime ;
  • lorsque la caducité a été régulièrement prononcée, le requérant ne peut obtenir l’examen de sa requête par une juridiction.

Les imprécisions entourant ce texte avaient déjà été vivement dénoncées par la doctrine et suscitaient des interrogations chez les praticiens ((Commentaire sous l’ancien article L. 600-13 du code de l’urbanisme, Code Dalloz.)).

Le rapport déposé le 11 janvier 2018 « Propositions pour un contentieux des autorisations d’urbanisme plus rapide et plus efficace » réalisé par un groupe de travail présidé par Mme Maugüé avait ainsi considéré que le texte était peu lisible et peu praticable et recommandé son abrogation ((Propositions pour un contentieux des autorisations d’urbanisme plus rapide et plus efficace, Mme Christine Maugüé, rapport remis le 11 janvier 2018 au ministre de la cohésion des territoires, page 18.)).

A la différence de la décision rendue par le Conseil Constitutionnel, le rapport pointait également le fait que la notion de caducité d’une requête était imprécise, alors qu’une telle règle n’existe pas par ailleurs en contentieux administratif, et suscitait des inquiétudes de la part des professionnels ((2018 : une nouvelle étape de la spécificité du contentieux de l’urbanisme, Christine Maugüé et Cécile Barrois de Sarigny, RFDA 2019 page 33.)).

La loi « ELAN » du 23 novembre 2018 ((Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique.)) a ainsi abrogé les dispositions de l’article L. 600-13 qui ne sont désormais plus en vigueur.

C’est donc sans difficulté que le Conseil constitutionnel a décidé que sa décision était d’application immédiate et concernait ainsi toutes les instances en cours.

Rappelons enfin qu’en dépit de la suppression de la règle de caducité des requêtes, la volonté de réduire le nombre de requêtes et de sécuriser les projets de construction a récemment permis d’étoffer le corps de règles spécifiques au contentieux de l’urbanisme en y ajoutant notamment la cristallisation systématique des moyens ((Article R. 600-5 du code de l’urbanisme dérogeant à l’article R. 611-7-1 du code de justice administrative.)), la prolongation de la suppression de l’appel dans certains contentieux (( Article R. 811-1-1 du code de justice administrative. )) ou encore la fixation d’un délai de jugement de dix mois ((Article R. 600-6 du code de l’urbanisme.)).

Ces dispositions ont notamment été introduites par le décret n° 2018-617 du 17 juillet 2018 portant modification du code de justice administrative et du code de l’urbanisme et la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite « loi ELAN ».




Précisions des conditions de maintien d’une autorisation d’installation nucléaire de base

CE 11 avril 2019 Greenpeace France, req. n° 413548 : Publié au Rec. Lebon

L’installation nucléaire de base dénommée « Flamanville 3 » comportant un réacteur nucléaire de type à eau pressurisée (EPR) a été autorisée au profit de la société Electricité de France (EDF) par un décret du 10 avril 2007. Elle n’est toujours pas mise en service et les travaux de construction ne sont même pas terminés, le démarrage du réacteur étant prévu à la fin du quatrième trimestre 2019.

Les associations Greenpeace France et autres ((Réseau Sortir du nucléaire, Notre affaire à tous, France nature environnement, Observatoire du nucléaire, Comité de réflexion d’information et de lutte anti-nucléaire (CRILAN), Stop EPR ni à Penly ni ailleurs, Commission de recherche et d’information indépendantes sur la radioactivité (CRIIRAD).)) ont demandé au Conseil d’État l’annulation du refus implicite opposé par le Premier ministre à leur demande tendant à l’abrogation de cette autorisation.

Pour juger cette affaire, le Conseil d’État présente tout d’abord le cadre légal :

  • il rappelle les dispositions des articles L. 241-2 et L. 242-2 du code des relations entre le public et l’administration selon lesquelles un acte administratif unilatéral obtenu par fraude peut être à tout moment abrogé ou retiré et une décision créatrice de droit, dont le maintien est subordonné à une condition qui n’est plus remplie, peut sans condition de délai être abrogée par l’administration ;
  • il vise ensuite celles applicables aux installations nucléaires de bases (( 593-1 du code de l’environnement et suivants.)).

En se fondant sur ces dispositions, le Conseil d’État expose la méthode selon laquelle l’autorité administrative investie du pouvoir de police des installations nucléaires de base doit s’assurer des conditions de maintien d’une autorisation d’installation ayant déjà été délivrée :

  • l’autorité administrative doit vérifier si les conditions légales permettant le fonctionnement de l’installation sont toujours remplies;
  • si elles ne le sont plus, il lui incombe de modifier l’autorisation de l’installation nucléaire de base pour fixer les dispositions ou les obligations complémentaires que requiert la protection des intérêts visés à l’article 593-1 du code de l’environnement, soit la sécurité, la santé et la salubrité publiques, la protection de la nature et de l’environnement ;
  • dans l’hypothèse où les modifications ne sont pas de nature à prévenir ou à limiter de manière suffisante les risques graves qu’elle présente pour ces mêmes intérêts, l’autorité administrative doit abroger l’autorisation.

En l’espèce, le Conseil d’État procède à l’examen des conditions mises au maintien de l’autorisation.

Il considère que les diverses anomalies techniques, relevées par l’autorité de sûreté nucléaire au cours de la construction du réacteur, ont été corrigées par l’exploitant de manière satisfaisante selon l’appréciation de cette même autorité. Il a également relevé que les anomalies décelées dans la composition de l’acier utilisé dans certaines parties de la cuve du réacteur n’interdisaient pas la mise en service future de l’installation dans des conditions de sécurité satisfaisantes.

S’agissant de la situation d’endettement de la société EDF, il a jugé que celle-ci ne caractérise pas l’incapacité de l’exploitant à mener à bien son projet, y compris sur la prise en charge des futures dépenses de démantèlement de l’installation.

En définitive, le Conseil d’État estime que les requérants n’étaient donc pas fondés à soutenir que la société EDF ne disposerait plus des capacités techniques et financières nécessaires pour conduire le projet de création de l’installation de Flamanville 3 dans le respect des intérêts mentionnés à l’article L. 593-1 du Code de l’environnement et que les conditions mises au maintien de l’autorisation de création de cette installation ne seraient plus remplies.

Enfin, la haute juridiction prend le soin de relever que les anomalies constatées dans la fabrication d’équipements sous pression nucléaires n’ont pas été dissimulées à l’autorité administrative investie du pourvoir de police des installations nucléaires de base, dès lors que des échanges ont eu lieu entre EDF, le fabricant (Areva) et l’autorité de sûreté nucléaire, de sorte que le défaut de présentation de ces éléments au dossier de l’enquête publique constitué préalablement à l’obtention de l’autorisation n’est pas de nature à caractériser une fraude.

La requête des associations Greenpeace France et autres est par conséquent rejetée.




Les objectifs de formation et de promotion des jeunes joueurs de rugby justifient l’application, aux effectifs des clubs professionnels, de quotas susceptibles de restreindre la liberté de circulation

CE 1 avril 2019 M. A…B…, req. n° 419623 : publié au recueil Lebon

Par une délibération des 6 et 7 février 2018, le comité directeur de la Ligue Nationale du Rugby (LNR) a modifié les dispositions du règlement administratif de la ligue relatives aux joueurs issus des filières de formation (JIFF) ((Un JIFF est un joueur de rugby justifiant de trois ans dans un centre de formation français ou de cinq ans en licence en France avant 22 ans.)).

L’ancien quota de 55% de JIFF imposé aux effectifs professionnels des clubs a été supprimé pour être remplacé par :

  • un quota maximal de joueurs non-JIFF autorisés à participer au TOP 14 et à la Pro D2 égal à 16 joueurs pour la saison 2018-2019 et dégressif au fil des saisons ;
  • un nombre minimal moyen de JIFF par feuille de match (( Une feuille de match comporte 23 joueurs )) égal à 14 joueurs pour la saison 2019 et qui augmentera pour les saisons suivantes.

Dans un arrêt du 1er avril 2019, le Conseil d’État valide ce nouveau dispositif imposant aux clubs professionnels des quotas favorisant le recrutement et la sélection des jeunes joueurs formés en France.

Par cet arrêt, le Conseil d’État consacre l’application au rugby professionnel masculin de sa jurisprudence relative aux quotas de joueurs formés localement dans les équipes de sports professionnels (1). Toutefois, l’appréciation à laquelle se livre Conseil d’Etat paraît souple au regard des standards européens en la matière et des circonstances de l’espèce (2).

1          Une atteinte à la liberté de circulation justifiée par un objectif impérieux d’intérêt général

Dans un arrêt « Bosman » du 15 décembre 1995 ((CJCE 15 décembre 1995 Bosman, aff. C-415/93

Cette jurisprudence a été étendue aux ressortissants de pays tiers ayant signé avec l’Union Européenne un accord contenant un principe de non-discrimination : voir en ce sens CE 30 décembre 2002 Maja, req. n°219646 (Accord d’association avec la Pologne) ; CJCE 80 mai 2003 Kolpak, aff. C-438/00 (Accord d’association avec la Slovaquie) ; CJCE 12 avril 2005 Simutenkov, aff. C-265/03 (Accord de partenariat avec la Russie). )), la CJCE a considéré que les clauses de nationalité limitant la possibilité pour les clubs de football de recruter des joueurs étrangers ressortissants européens portaient atteinte à la libre circulation des travailleurs ((Article 45 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE))).

Le contrôle de la CJUE porte également sur les discriminations indirectes résultant de mesures favorisant les joueurs formés localement (( « Des dispositions nationales qui empêchent ou dissuadent un travailleur ressortissant d’un État membre de quitter son État d’origine pour exercer son droit à la libre circulation constituent, dès lors, des restrictions à cette liberté, même si elles s’appliquent indépendamment de la nationalité des travailleurs concernés » (CJCE 18 mars 2010 Olympique Lyonnais SASP, aff. C-325/08))).

Toutefois, ces restrictions à la liberté de circulation, à la différence des discriminations directement fondées sur la nationalité, sont admises par le droit de l’Union européenne sous réserve d’être fondées sur un motif impérieux d’intérêt général et d’être proportionnées. C’est sur la base de ce raisonnement que la mise en place de quotas de joueurs formés localement dans les clubs nationaux a été acceptée dans son principe par les institutions européennes ((  « Les règles imposant aux équipes un quota de joueurs formés au niveau local pourront être jugées compatibles avec les dispositions du traité relatives à la libre circulation des personnes si elles n’entraînent aucune discrimination directe fondée sur la nationalité et si les éventuels effets discriminatoires indirects qui en résultent peuvent être considérés comme proportionnés à l’objectif légitime poursuivi, qui peut être, par exemple, d’encourager et de protéger la formation et l’épanouissement de jeunes joueurs talentueux. » (Livre blanc sur le sport du 11 juillet 2007 (COM (2007) 391)).

« Le Parlement européen (…) 36.  demande à la Commission de reconnaître la légalité de mesures favorisant la promotion des joueurs issus des filières locales de formation, comme par exemple un nombre minimum de joueurs formés localement, quelle que soit leur nationalité, dans les effectifs professionnels ; / 37.  demande à la Commission d’encourager les mesures des organismes sportifs visant à protéger les jeunes sportifs et sportives, dans le respect de la spécificité du sport, en se prononçant ouvertement en faveur d’une plus stricte application de la disposition du règlement de la FIFA qui interdit les transferts de joueurs de moins de 16 ans au sein de l’Union et en souscrivant au principe selon lequel la signature du premier contrat professionnel d’un joueur doit avoir lieu avec son club formateur; » (Résolution du Parlement européen du 8 mai 2008 sur le Livre blanc sur le sport, 2007/2261 [INI]) et par le Conseil d’État ((CE 8 mars 2012 Association Racing Club de Cannes Volley, req. n° 343273 ; Publié au Rec. CE : le Conseil d’État a ici considéré que le quota minimum de joueuses issues de la formation française imposé dans les feuilles de match des équipes féminines de Volley Ball était justifié par l’objectif impérieux d’intérêt général de formation et de promotion des jeunes joueuses )).

Dans le présent arrêt, le Conseil d’État considère à nouveau que les quotas de JIFF et de non-JIFF imposés dans les clubs professionnels de rugby sont conformes au droit de l’Union européenne.

Prenant appui sur les éléments produits par les parties, le Conseil juge ces mesures justifiées au regard de l’objectif de formation et de promotion des jeunes joueurs dès lors que les quotas de JIFF et de non-JIFF tendent à :

  • améliorer les chances de recrutement des jeunes professionnels formés en France dans les clubs du Top 14 ;
  • favoriser la formation de joueurs sur tous les postes de jeu afin d’assurer un vivier complet de joueurs à l’équipe nationale.

2          Une atteinte proportionnée à la liberté de la circulation ?

Bien qu’admises par le Conseil d’État, le caractère proportionné de ces mesures questionne au regard de la position des institutions européennes et de leurs conséquences sur la situation particulière du requérant.

Tout d’abord, les quotas fixés par la ligue et jugés proportionnés par le Conseil d’État paraissent relativement exigeants par rapport à ceux qui ont pu être censurés au niveau européen ((En avril 2014, la commission européenne a ouvert une procédure d’infraction contre l’Espagne qui avait imposé aux clubs de basket-ball professionnels un quota de 40% de joueurs formés localement ; la Commission a validé les Homegrown Player Rules de l’UEFA imposant un quota de 32% de joueurs formés localement dans les clubs de football professionnels. http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-293_fr.htm)). En effet, les nouvelles règles ici en cause doivent permettre la baisse progressive des plafonds de joueurs non-JIFF qui pourront, à terme, constituer moins de 30% des effectifs. Elles instaurent également des incitations financières susceptibles de réduire encore la part de non-JIFF dans les équipes.

On relève cependant que le Conseil d’État a justifié sa solution en se fondant sur les spécificités du rugby, décrit comme étant un sport pratiqué dans peu d’États et de clubs à titre professionnel.

Cela étant, et bien que soient en principe interdits les quotas fondés sur la nationalité, l’application de quotas très faibles de non-JIFF peut se révéler discriminatoire pour certains joueurs d’origine étrangère lorsqu’elle se cumule avec une définition restrictive de la notion de JIFF.

En témoigne le cas emblématique du requérant, Scott Spedding qui, malgré le fait qu’il joue dans des clubs professionnels français depuis plus de 10 ans, notamment en tant qu’international français ((Scott Spedding compte 23 sélections à son actif.)), et qu’il ait obtenu la nationalité française, rencontre de sérieuses difficultés pour être recruté.

Ainsi, si l’objectif de formation et de promotion des jeunes joueurs de rugby retenu par le Conseil d’Etat apparaît louable, la situation du requérant révèle les limites du dispositif mis en place par la LNR.




La liaison du contentieux en cours d’instance est morte, vive la liaison du contentieux en cours d’instance !

CE Avis n° 426472 du 27 mars 2019

   1. Rappel des faits

Le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a transmis, par un jugement avant dire droit le dossier de M. et Mme D au Conseil d’État, accompagné des questions suivantes :

« 1°) Lorsqu’une demande indemnitaire a été adressée à l’administration avant la saisine du juge administratif, mais qu’à la date de cette saisine aucune décision statuant sur cette demande n’est encore intervenue – notamment pas une décision implicite de rejet -, les dispositions du second alinéa de l’article R. 421-1 du code de justice administrative doivent-elles être interprétées en ce sens qu’elles excluent toute possibilité de régularisation par la liaison du contentieux en cours d’instance ‘

2°) En cas de réponse négative à la première question :

a. La circonstance que l’administration aurait opposé une fin de non-recevoir, notamment tirée du défaut de liaison du contentieux, avant l’intervention d’une décision sur la demande préalable s’opposerait-elle à la régularisation de la requête du fait de l’intervention en cours d’instance de cette décision ‘

b. La régularisation de la requête résulterait-elle seulement de l’intervention en cours d’instance de cette décision, ou nécessiterait-elle que le requérant présente des écritures réitérant ses conclusions indemnitaires ‘

3°) En cas de réponse positive à la première question, le juge devrait-il se borner à constater que des écritures présentées par le requérant en cours d’instance, après l’intervention d’une décision statuant sur sa demande préalable, à l’effet de réitérer ses conclusions indemnitaires, sont sans incidence sur l’irrecevabilité de la requête, ou lui appartiendrait-il alors de regarder ces écritures comme constituant une nouvelle requête, à traiter comme telle » ;

Il demandait aux juges du Palais Royal de déterminer si, dans le cas où un requérant saisit la juridiction d’un recours indemnitaire après avoir présenté une demande préalable à l’administration mais avant l’intervention d’une décision sur cette demande, les dispositions du second alinéa de l’article R. 421-1 du code de justice administrative s’opposent à ce que sa requête soit régularisée en cours d’instance.

Pour rappel, aux termes du second alinéa de l’article susvisé « lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle ».

Cette rédaction est issue du décret dit JADE ((Décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016 portant modification du code de justice administrative.)), qui avait opéré une révolution (au sens littéral du terme) de la condition de recevabilité des recours indemnitaires tenant à l’obligation de liaison préalable du contentieux.

   2. Ante-JADE

La rédaction antérieure de l’article R. 421-1 du code de justice administrative ne liait pas la recevabilité de la requête tendant au paiement d’une somme d’argent à l’intervention préalable d’une décision de l’administration. Il était alors acquis que cette décision pouvait intervenir en cours d’instance. Le contentieux pouvait ainsi être lié soit avant l’introduction du recours, soit avant que le juge ne se prononce sur ce dernier ((CE 8 juillet 1970 Andry : publication Rec. CE.)). Dès lors, une requête introduite avant l’intervention d’une décision ne pouvait être rejetée par ordonnance pour irrecevabilité manifeste insusceptible d’être régularisée en cours d’instance ((CE 5 avril 2003 SA Clinique les Châtaigniers, req. n° 238683.)).

Dans le cas où un recours tendant à la condamnation de l’administration au paiement d’une somme d’argent sans qu’une demande préalable lui ait été adressée, il pouvait être régularisé en cours d’instance soit par une demande idoine adressée à l’administration avant que le juge ne se prononce ((CE, 11 avr. 2008 Ét. français du sang, req. n° 281374, voir également décision précitée.)), soit par la communication d’une défense au fond de l’administration mise en cause ((CE 25 juin 2008 Caisse primaire d’assurance maladie de Dunkerque, req. n° 235887.)).

Partant, si l’administration défendait au fond sans opposer de fin de non recevoir à titre principal, cette défense devait être regardée comme faisant naître une décision liant le contentieux. Seul un mémoire en défense soulevant l’irrecevabilité de la requête à titre principal et défendant au fond à titre subsidiaire n’avait, lui, pas pour effet de lier le contentieux en cours d’instance ((CE du 21 février 1997, req. n° 86678.))

   3. L’intervention du décret JADE

Le décret JADE devait remettre en cause la possibilité de lier le contentieux en cours d’instance.

Le Conseil d’État lui-même communiquait en ce sens sur son site internet :

« L’obligation de liaison préalable du contentieux, qui impose au requérant d’avoir fait naître une décision de rejet de l’administration avant de saisir le juge, est étendue de deux façons : […] dans les litiges indemnitaires, le juge ne pourra désormais être saisi que si une décision de rejet par l’administration est préalablement intervenue (alors qu’actuellement la jurisprudence admet que la demande puisse être faite après l’introduction du recours contentieux). » ((Parution du décret dit « Justice administrative de demain » portant modification du code de justice administrative, communiqué diffusé le 4 novembre 2016 sur le site du Conseil d’État.))

Cette position s’inscrivait dans la ligne des préconisations présentées dans le Rapport du groupe de travail présidé par Odile Piérart, intitulé Réflexions pour la justice administrative de demain et remis au Conseil d’État en novembre 2015 :

« le groupe de travail a estimé qu’il serait opportun, ne serait-ce qu’en termes de clarification du débat contentieux, que tout litige soumis au juge administratif ait fait l’objet d’au moins un examen préalable par l’administration – ou par la personne dont on entend rechercher la responsabilité. Il propose donc de modifier le code de justice administrative, et notamment son article R. 421-1, afin d’universaliser la règle de la décision préalable, […] s’agissant du contentieux indemnitaire autre que celui des travaux publics, en ne permettant plus la régularisation, en cours d’instance, de l’absence de saisine préalable de l’administration ».

Par suite, les requêtes tendant à la condamnation de l’administration au paiement d’une somme d’argent introduites sans qu’une demande indemnitaire ait été adressée au préalable à l’administration devaient être jugées irrecevables ((Voir en ce sens TA de Lyon 16 Mars 2018, req. n° 1702999)).

   4. Post-JADE

L’avis du Conseil d’État du 27 mars 2019 vient battre en brèche ce système et remet en cause le prisme au travers duquel les modifications induites par le décret JADE doivent être lues.

En premier lieu, les juges du Palais Royal estiment « qu’en l’absence d’une décision de l’administration rejetant une demande formée devant elle par le requérant ou pour son compte, une requête tendant au versement d’une somme d’argent est irrecevable et peut être rejetée pour ce motif même si, dans son mémoire en défense, l’administration n’a pas soutenu que cette requête était irrecevable, mais seulement que les conclusions du requérant n’étaient pas fondées ».

Exit, donc, la nuance tenant à la défense au fond à titre subsidiaire et non a titre principal par l’administration, en ce qu’une défense au fond aurait pour effet de lier le contentieux en cours d’instance. L’administration pourra désormais présenter sa défense sans avoir à craindre que cette dernière ait pour effet de lier le contentieux en cours d’instance.

En outre, le moment où cette irrecevabilité doit s’apprécier n’est désormais plus le moment où la requête est introduite, ce qui devait être précédemment jugé à l’aune de l’article R. 421-1 du code de justice administrative modifié par le décret JADE.

En effet, en second lieu, le Conseil d’État indique que : « les termes du second alinéa de l’article R. 421-1 du code de justice administrative n’impliquent pas que la condition de recevabilité de la requête tenant à l’existence d’une décision de l’administration s’apprécie à la date de son introduction. Cette condition doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l’administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle. Par suite, l’intervention d’une telle décision en cours d’instance régularise la requête, sans qu’il soit nécessaire que le requérant confirme ses conclusions et alors même que l’administration aurait auparavant opposé une fin de non-recevoir fondée sur l’absence de décision ».

L’intervention d’une décision de l’administration doit donc intervenir en cours d’instance avant que le juge ne statue ((On peut s’interroger sur la possibilité pour le juge de statuer par une ordonnance de tri avant une audience au fond, en application des dispositions de l’article R. 221-4 du code de justice administrative ?)), nonobstant la circonstance que l’administration ait opposé ou non une fin de non recevoir à cette requête. On imagine que l’administration aura donc tout intérêt à taire l’irrecevabilité qu’elle aurait pu identifier de la requête présentée sans liaison préalable, et à se cantonner à ne présenter qu’une défense au fond pour éviter d’alerter le requérant sur l’absence de demande préalable et, ergo, l’absence de décision préalable.

Cet avis constitue donc bel et bien une seconde révolution dans le contentieux indemnitaire administratif. Le régime de recevabilité des requêtes indemnitaires s’en trouve assoupli.




Précisions sur la qualification d’enseigne : la circonstance que l’activité signalée s’exerce sur l’ensemble de la parcelle où est situé l’immeuble est sans incidence

CE 1 avril 2019 Ministre de la transition écologique et solidaire, req. n° 416919 : mentionné aux Tables du Rec. CE

1          Le contexte du pourvoi

A…B…, qui exploite à Marseillan, dans l’Hérault, un centre de loisirs de plein air, a installé sur la toiture du bâtiment de type bungalow situé à l’entrée de ce parc, un panneau plein d’environ deux mètres sur six comportant les mentions « La Ferme Enchantée parc animalier, promenade en poney, circuit quad enfant, structures gonflables».

Par un arrêté du 29 mars 2013, le préfet de l’Hérault l’a mis en demeure de se mettre en conformité avec les dispositions du 3ème alinéa de l’article R. 581-62 du code de l’environnement qui limite la hauteur des panneaux pleins posés sur la toiture à 0,50 mètre, dans un délai de quinze jours, sous astreinte de 202,11 euros par jour de retard.

A…B… a alors demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler cet arrêté.

Par un jugement du 20 octobre 2015 ((N° 1304211.)), le tribunal administratif a fait droit à sa demande.

Par un arrêt du 27 octobre 2017 ((N° 15MA04920.)), la cour administrative d’appel de Marseille a rejeté l’appel formé contre ce jugement par le ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, en estimant que le dispositif implanté sur le bungalow devait être regardé comme une publicité puisque ce bungalow, affecté à l’organisation des activités de loisir, n’avait pas vocation à les accueillir matériellement.

Le ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire ((Le ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie est renommé ministère de la transition écologique et solidaire lors de la nomination du gouvernement Édouard Philippe en 2017.)), s’est pourvu en cassation contre cet arrêt.

C’est dans ce cadre que le Conseil d’État a été amené à se prononcer sur la qualification d’enseigne utilisée en matière d’affichage publicitaire extérieur.

2          La décision du Conseil d’État

Pour mémoire, l’article L. 581-3 du code de l’environnement dispose :

« Au sens du présent chapitre :

1° Constitue une publicité, à l’exclusion des enseignes et des préenseignes, toute inscription, forme ou image, destinée à informer le public ou à attirer son attention, les dispositifs dont le principal objet est de recevoir lesdites inscriptions, formes ou images étant assimilées à des publicités ;

Constitue une enseigne toute inscription, forme ou image apposée sur un immeuble et relative à une activité qui s’y exerce ;

3° Constitue une préenseigne toute inscription, forme ou image indiquant la proximité d’un immeuble où s’exerce une activité déterminée. ».

D’un point de vue pratique, la juste qualification des dispositifs apposés sur les immeubles est indispensable dans la mesure où la règlementation applicable varie sensiblement selon le type de dispositifs.

S’agissant des enseignes, l’article R. 581-62 du même code énonce :

« Des enseignes peuvent être installées sur des toitures ou sur des terrasses en tenant lieu dans les conditions fixées par le présent article.

Lorsque les activités qu’elles signalent sont exercées dans moins de la moitié du bâtiment qui les supporte, leur installation est régie par les prescriptions applicables, dans les lieux considérés, aux dispositifs publicitaires sur toiture ou sur terrasse en tenant lieu.

Lorsque les activités qu’elles signalent sont exercées dans plus de la moitié du bâtiment qui les supporte, ces enseignes doivent être réalisées au moyen de lettres ou de signes découpés dissimulant leur fixation et sans panneaux de fond autres que ceux nécessaires à la dissimulation des supports de base. Ces panneaux ne peuvent pas dépasser 0,50 mètre de haut […] ».

Ainsi, il résulte des articles L. 581-3 et R. 581-62 du code de l’environnement que reçoit la qualification d’enseigne, y compris en toiture, l’inscription, forme ou image installée sur un immeuble où s’exerce l’activité signalée.

Au regard de ces éléments, le Conseil d’État relève :

  • d’une part, que la part du bâtiment où s’exerce l’activité est prise en compte uniquement pour déterminer les prescriptions applicables à l’enseigne, au titre des dispositions de l’article R. 581-62 du code de l’environnement précité ;
  • mais d’autre part, que la circonstance que cette activité ne s’exerce pas exclusivement dans cet immeuble – entendu selon nous comme le « bâtiment » –, mais dans l’ensemble de la parcelle sur laquelle il est situé, est sans incidence sur la qualification même d’enseigne.

Partant, le Conseil d’État considère que la cour administrative d’appel a commis une erreur de droit en estimant que devait être regardé comme une publicité le dispositif implanté sur le bungalow à l’entrée du parc de loisirs de plein air au motif que ce bungalow, affecté à l’organisation des activités de loisir, n’a pas vocation à les accueillir matériellement et que le dispositif était destiné à informer le public ou à attirer son attention sur cet exercice.

En conséquence, l’arrêt rendu le 27 octobre 2017 par la cour administrative d’appel de Marseille est annulé, et l’affaire est renvoyée devant la même cour.

Le Conseil d’État assouplit ainsi la notion d’enseigne telle que définie par sa jurisprudence Société Pharmacie Matignon ((Req. n° 353423, mentionné aux Tables du Rec. CE, ayant fait l’objet d’un article au sein de notre blog.)) du 4 mars 2013, selon laquelle  « l’immeuble mentionné au 2° sur lequel est apposée une enseigne désigne la façade ou devanture où s’exerce l’activité, et non l’ensemble de bâtiments, délimité par une ou plusieurs voies publiques, dans lequel est installé l’établissement ».

Il semble au contraire renouer avec la jurisprudence administrative antérieure, peu nombreuse sur la question de la qualification des dispositifs, qui considérait traditionnellement que, dès lors que le dispositif était apposé sur le bâtiment ou le terrain d’assiette du bâtiment où est exercée l’activité, ce dernier devait être qualifié d’enseigne et non de préenseigne ((Voir en ce sens : TA Toulouse 20 décembre 2001 société Blafind c. commune de Blagnac, req. n° 98423 et TA Versailles 12 avril 199 société Sayag Electronic c. commune de Maison Laffitte, req. n° 904099 et 904100.)).

Le rapporteur public souligne dans ses conclusions que l’arrêt Pharmacie Matignon était en réalité une décision d’espèce (celui du « local d’activité inclu dans un ensemble de bâtiments », dans un « pâté de maison ») dont les termes généraux ont conduit à des dérives d’interprétation de la notion d’ « immeuble ». Il affirme que l’immeuble visé à l’article L. 581-3 « peut être une parcelle » et que la jurisprudence Pharmacie Matignon avait uniquement pour objet « de discerner les enseignes et les préenseignes dans les ensembles immobiliers qui sont le lieu de plusieurs activités ».




Protocole transactionnel : un document administratif communicable sous conditions

CE 18 mars 2019 Ministre de l’économie et des finances c/ M. A, req. n° 403465, publié au recueil Lebon

Dans le cadre du litige opposant l’État aux sociétés concessionnaires d’autoroutes s’agissant des tarifs des péages, un accord a été trouvé entre les parties conduisant à la conclusion d’un protocole transactionnel le 9 avril 2015.

Un requérant en a demandé la communication au ministre de l’économie en sollicitant également les avenants et leurs annexes conclus à la suite de cet accord.

Face au refus persistant du ministre de faire droit à cette demande ((Et ce alors même que la CADA avait rendu un avis favorable à la communication de ces documents le 9 juillet 2015. Précisons qu’habituellement la CADA considère que les protocoles transactionnels ne sont pas communicables mais qu’en l’espèce, la CADA avait fait exception à sa jurisprudence a priori parce qu’elle « ignorait quand elle s’est prononcée que l’accord était une transaction » (c’est ce qu’il ressort des conclusions Aurélie Bretonneau sur la décision commentée).)), le requérant avait saisi le tribunal administratif de Paris lequel a, par un jugement du 13 juillet 2016, enjoint au ministre de communiquer ledit accord ainsi que les avenants et leurs annexes.

La présente décision fait suite à une première décision par laquelle le Conseil d’État avait confirmé l’annulation du refus de communication prononcée par le TA s’agissant des avenants et de leurs annexes. En revanche, la Haute Juridiction avait censuré l’injonction de les communiquer au motif qu’à la date du jugement, les documents avaient fait l’objet d’une diffusion publique. S’agissant du protocole transactionnel, le Conseil d’État avait ordonné avant dire droit au ministre de lui communiquer le document ((CE 3 octobre 2018 Ministre de l’économie et des finances c/ M. A, req. n° 403465.)).

Après avoir pris connaissance dudit protocole, le Conseil d’État s’est prononcé cette fois sur la dernière question restant en suspens, à savoir le caractère communicable ou non de l’accord du 9 avril 2015. Cette décision est particulièrement intéressante dans la mesure où il s’agit de la première décision rendue par le Conseil d’État sur le caractère communicable des protocoles transactionnels ((Cf. conclusions Aurélie Bretonneau sur la décision commentée.)).

1          La Haute Juridiction rappelle d’abord le cadre juridique applicable à la communication des documents administratifs :

« Il résulte des articles 1er et 2 de la loi du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal, désormais codifiés aux articles L. 300-1 à L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration, que l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une mission de service public sont tenues de communiquer aux personnes qui en font la demande les documents administratifs qu’elles détiennent, définis comme les documents produits ou reçus dans le cadre de leur mission de service public, sous réserve des dispositions de l’article 6 de cette loi, désormais codifiées aux articles L. 311-5 à L. 311-8 du même code. Aux termes du f) du 2° du I de cet article 6, devenu le f) du 2° de l’article L. 311-5 de ce code, ne sont pas communicables les documents dont la consultation ou la communication porterait atteinte « au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d’opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l’autorité compétente ».

Il en résulte que les documents administratifs doivent être communiqués dans les conditions posées ci-dessus sauf à porter atteinte au déroulement des procédures engagées devant les juridictions.

Le Conseil d’État juge ensuite que :

« Un protocole transactionnel conclu par l’administration afin de prévenir ou d’éteindre un litige relevant de la compétence de la juridiction administrative constitue un contrat administratif et présente le caractère d’un document administratif communicable dans les conditions définies par les dispositions citées précédemment. Lorsqu’un tel contrat vise à éteindre un litige porté devant la juridiction administrative, sa communication est toutefois de nature à porter atteinte au déroulement de la procédure juridictionnelle engagée. Elle ne peut, dès lors, intervenir, sous réserve du respect des autres secrets protégés par la loi tel notamment le secret en matière commerciale et industrielle, qu’après que l’instance en cause a pris fin ».

Dans ces conditions, si en principe un protocole transactionnel est par nature susceptible de porter atteinte à une procédure juridictionnelle en cours, l’absence de communication qu’elle entraine n’est pas définitive ((Le rapporteur public dans cette affaire précise d’ailleurs sur ce point : « Toutefois, alors que la qualification de document juridictionnel touche à la nature du document et revêt donc un caractère pérenne, l’incommunicabilité prévue par le f n’est que temporaire, puisqu’elle ne vise que le déroulement de procédures en cours » (conclusions Aurélie Bretonneau sur la décision commentée).)) : en effet, dès que l’instance prend fin, l’atteinte au bon déroulement de l’instance ne peut plus être invoquée et la communication peut alors intervenir.

2          En l’espèce, le Conseil d’État précise que le protocole prévoyait notamment qu’« eu égard au caractère de règlement d’ensemble du présent protocole et en contrepartie de la complète exécution des engagements pris par l’Etat dans le cadre de ce règlement, les sociétés concessionnaires d’autoroutes s’engagent, pour leur part, à se désister, dans les conditions précisées ci-après, de leurs différentes requêtes présentées devant les juridictions administratives en février 2015 et jusqu’à ce jour ».

Par suite, s’agissant de l’éventuelle atteinte au bon déroulement des procédures juridictionnelles en cours en l’espèce, le Conseil d’État considère que le refus de communication avait été opposé au requérant après qu’il ait été donné acte aux sociétés contractantes du désistement actions qu’elles avaient engagées de sorte que c’est à bon droit que le tribunal administratif avait admis leur communication.

Le Conseil d’État rejette donc les conclusions du ministre confirmant ainsi l’annulation du refus de ce dernier de communiquer au requérant le protocole transactionnel et l’injonction qui lui est faite d’y procéder.