La substitution des motifs de refus d’autorisation d’exploitation commerciale devant le Conseil d’Etat ne peut être sollicitée que par la CNAC

CE 5 février 2014 société Pludis, req. n° 367815, à mentionner aux T. du Rec. CE

Dans un arrêt Mme Hallal, le Conseil d’Etat a défini le régime de la substitution des motifs d’une décision administrative permettant de faire obstacle à son annulation par le juge :

« Considérant que l’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision ; qu’il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif ; que dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué » (( CE 6 février 2004 Madame Hallal, req. n° 240560 : Publié au Rec. CE )).

Par un arrêt du 5 février 2014 rendu dans le cadre du contentieux des autorisations d’exploitation commerciale, le Conseil d’Etat vient de préciser le cadre dans lequel cette règle générale peut s’appliquer en considérant qu’une « substitution de motifs ne peut être demandée au juge de l’excès de pouvoir que par l’administration auteur de la décision attaquée ».

En l’espèce, la Commission nationale d’aménagement commerciale (CNAC), saisie par un concurrent, avait refusé à la société Pludis l’autorisation d’exploiter un hypermarché « E. Leclerc » d’une surface de vente de 2 500 m² au motif que « le projet favorisera l’étalement urbain et nuira ainsi à l’animation de la vie locale [et] que son site ne sera accessible que par véhicule automobile ».

Saisie par la société Pludis d’un recours contre ce refus, le Conseil d’Etat, exerçant un contrôle normal sur la décision de refus, annule la décision de la CNAC en considérant qu’elle avait commis une erreur d’appréciation aux motifs « que le projet en cause contribuera à renforcer et à diversifier l’offre commerciale à proximité de la commune de Pluduno, permettant ainsi de limiter l’évasion commerciale ; que si le terrain d’assiette du projet se trouve à 1,7 km du centre de Pluduno, ce terrain, qui se situe le long d’un axe routier et à proximité immédiate de plusieurs entreprises déjà installées, ne présente aucune caractéristique naturelle remarquable et a d’ailleurs vocation, en vertu du plan local d’urbanisme de la commune, à être urbanisé à court et moyen terme pour y installer des activités industrielles et commerciales ; que les flux de transport supplémentaires occasionnés par le projet pourront être absorbés par les infrastructures routières existantes et que le fait que le projet n’est pas inséré dans les réseaux de transport collectif, ne saurait, à lui seul, en l’espèce, justifier le refus d’accorder l’autorisation sollicitée ; que le projet, par sa faible importance et par son emplacement, complète le maillage du territoire concerné ; qu’enfin, le projet comporte une série de mesures destinées à assurer l’isolation des bâtiments et leur mise aux normes Haute Qualité Environnementale, la récupération et la réutilisation des eaux pluviales ».

En défense, la société concurrente qui avait saisi la CNAC a demandé au Conseil d’Etat de valider le refus d’autorisation pour un autre motif non visé par la CNAC, à savoir l’illégalité de la dérogation délivrée à la société Pludis par le syndicat mixte du Pays de Dinan, au titre de l’article L. 122-2 du code de l’urbanisme (( Article L. 122-2 du code de l’urbanisme : « Dans les conditions précisées au présent article, dans les communes qui ne sont pas couvertes par un schéma de cohérence territoriale applicable, le plan local d’urbanisme ne peut être modifié ou révisé en vue d’ouvrir à l’urbanisation une zone à urbaniser délimitée après le 1er juillet 2002 ou une zone naturelle.
Jusqu’au 31 décembre 2012, le premier alinéa s’applique dans les communes situées à moins de quinze kilomètres du rivage de la mer ou à moins de quinze kilomètres de la périphérie d’une agglomération de plus de 50 000 habitants au sens du recensement général de la population. A compter du 1er janvier 2013 et jusqu’au 31 décembre 2016, il s’applique dans les communes situées à moins de quinze kilomètres du rivage de la mer ou à moins de quinze kilomètres de la périphérie d’une agglomération de plus de 15 000 habitants au sens du recensement général de la population. A compter du 1er janvier 2017, il s’applique dans toutes les communes.
Dans les communes où s’applique le premier alinéa et à l’intérieur des zones à urbaniser ouvertes à l’urbanisation après l’entrée en vigueur de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat, il ne peut être délivré d’autorisation d’exploitation commerciale en application de l’article L. 752-1 du code de commerce ou l’autorisation prévue aux articles L. 212-7 et L. 212-8 du code du cinéma et de l’image animée.
Il peut être dérogé aux dispositions des trois alinéas précédents soit avec l’accord du préfet donné après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites et de la chambre d’agriculture, soit, jusqu’au 31 décembre 2016, lorsque le périmètre d’un schéma de cohérence territoriale incluant la commune a été arrêté, avec l’accord de l’établissement public prévu à l’article L. 122-4. La dérogation ne peut être refusée que si les inconvénients éventuels de l’urbanisation envisagée pour les communes voisines, pour l’environnement ou pour les activités agricoles sont excessifs au regard de l’intérêt que représente pour la commune la modification ou la révision du plan. Lorsque le préfet statue sur une demande de dérogation aux dispositions du deuxième (1) alinéa du présent article, il vérifie en particulier que le projet d’équipement commercial envisagé ne risque pas de porter atteinte aux équilibres d’un schéma de cohérence territoriale dont le périmètre est limitrophe de la commune d’implantation du fait des flux de déplacements de personnes et de marchandises qu’il suscite.
Le préfet peut, par arrêté motivé pris après avis de la commission de conciliation, constater l’existence d’une rupture géographique due à des circonstances naturelles, notamment au relief, et, en conséquence, exclure du champ d’application du présent article une ou plusieurs communes situées à moins de quinze kilomètres de la périphérie d’une agglomération de plus de 50 000 habitants jusqu’au 31 décembre 2012, ou de plus de 15 000 habitants du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2016.
Pour l’application du présent article, les schémas d’aménagement régionaux des régions d’outre-mer mentionnés à l’article L. 4433-7 du code général des collectivités territoriales, le schéma directeur de la région d’Ile-de-France prévu par l’article L. 141-1 et le plan d’aménagement et de développement durable de Corse prévu à l’article L. 4424-9 du code général des collectivités territoriales et, jusqu’à l’approbation de celui-ci, le schéma d’aménagement de la Corse maintenu en vigueur par l’article 13 de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse ont valeur de schéma de cohérence territoriale
».)).

Le Conseil d’Etat a alors refusé de faire droit à cette demande en considérant que seule la CNAC, qui n’avait produit aucun mémoire en défense, pouvait demander une telle substitution de motifs.

Enfin, saisi de conclusions en ce sens, le Conseil d’Etat a enjoint à la CNAC de réexaminer à la demande de la société Pludis dans un délai de 4 mois (( Dans un arrêt Société Fréno Dis, le Conseil d’Etat avait précisé que sa décision « n’impliqu[ait] pas nécessairement l’octroi de cette autorisation, [de sorte qu’] il n’y a[vait] pas lieu d’enjoindre à la commission nationale de statuer favorablement sur cette demande » (CE 25 mars 2013 société Fréno Dis, req. n° 354810) – voir pour un autre arrêt enjoignant à la CNAC de réexaminer la demande dans un délai de 4 mois : CE 27 novembre 2013 Société Les Boucles de la Seine, req. n° 360653.)).




Le Conseil d’État suspend l’exécution du décret du 30 décembre 2013 qui autorise temporairement l’ouverture le dimanche des établissements de commerce en détail du bricolage.

CE ord. 12 février 2014 Fédération des employés cadres CGT-Force ouvrière et autres, req. n° 374727, 374906

Par cette décision le juge des référés du Conseil d’Etat a suspendu l’exécution du décret n° 2013-1306 du 30 décembre 2013 (( Voir notre précédent article blog : Les magasins de bricolage autorisés à ouvrir le dimanche.)) autorisant temporairement les établissements de commerce de détail du bricolage à déroger à la règle du repos dominical jusqu’au 1er juillet 2015.

Conformément aux exigences de l’article L. 521-1 du code de l’urbanisme, le Conseil d’Etat a vérifié que les conditions pouvant justifier la suspension d’un acte administratif étaient réunies.

Tout d’abord, il convient de rappeler que l’article L. 3132-12 du code du travail permet au gouvernement de déterminer les catégories d’établissements qui peuvent, de droit, déroger à la règle du repos dominical. Cette mesure ne peut concerner que les établissements dont le fonctionnement ou l’ouverture est rendu nécessaire par les contraintes de la production, de l’activité ou les besoins du public.

C’est sur le fondement de cet article que la juridiction suprême a précisé que la dérogation prévue par le texte précité est subordonnée à l’existence d’un besoin pérenne du public. Ainsi, en fixant une dérogation provisoire au repos dominical pour les magasins de bricolage expirant le 1er juillet 2015, le gouvernement aurait dû justifier la disparition du besoin du public à cette échéance.

Le juge ajoute que « le souci d’apaiser la situation relative aux établissements de bricolage dans la région Ile de France marquée par de nombreux conflits sociaux et litige dans l’attente de l’intervention d’un nouveau régime législatif » n’est pas un motif prévu par la loi pour justifier une dérogation à la règle du repos dominical.

Dès lors, le Conseil d’Etat a estimé, au regard des dispositions de l’article L. 3132-12 du code du travail précité, que l’absence de précisions sur les raisons de la disparition des besoins du public ((Ces dernières étant objectivement impossibles à fournir.)) à l’échéance du 1er juillet 2015 était de nature à créer un doute sérieux sur la légalité du décret instaurant la dérogation au principe du repos dominical pour les magasins de bricolage.

En outre, le juge a expressément reconnu l’urgence à suspendre l’exécution de cette décision. Il justifie cette urgence par le fait que l’ensemble des salariés susceptibles d’être concernés par l’application du décret ne sont pas assurés de bénéficier des garanties et contreparties imposées par loi. En effet, l’accord visant à protéger les intérêts des salariés, signé entre la Fédération des magasins du bricolage et de l’aménagement de la maison et certaines organisations syndicales représentatives de la branche n’est pas opposable à l’ensemble des salariés concernés par l’application du décret. Certains établissements de bricolage ou quincaillerie étaient ainsi susceptibles d’ouvrir le dimanche sans que leurs salariés ne puissent bénéficier des garanties et des contreparties qu’appelle toute dérogation au principe du repos dominical. Ainsi, pour le Conseil d’Etat, la mise en œuvre du décret mettait en péril le principe d’un repos hebdomadaire des salariés garanti par le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946.

Désormais, le décret du 30 décembre 2013 étant suspendu, il convient d’attendre la décision des juges du fond mais surtout une modification d’ordre législatif pour que le sort de l’ouverture le dimanche des magasins de bricolage et de quincaillerie soit scellé…

Quoi qu’il en soit, malgré la décision du Conseil d’Etat commentée, la majorité des magasins de bricolage sont restés ouverts ce dimanche 16 février (( Voir notamment l’article du parisien du 14 février 2014 : « Travail du dimanche : les magasins de bricolage resteront ouverts »)) faisant usage de la possibilité pour les commerces de détail d’ouvrir 5 dimanches par an (( Art. L.3132-26, L.3132-27 et art. R.3132-21 code du travail )). Le débat de l’ouverture dominicale des magasins de bricolage est donc loin d’être terminé…




Les magasins de bricolage autorisés à ouvrir le dimanche

Le décret n° 2013-1306 du 30 décembre 2013, publié au JORF du 31 décembre 2013, autorise les établissements de commerce de détail du bricolage à déroger à la règle du repos dominical jusqu’au 1er juillet 2015.

L’inscription de cette catégorie d’établissements sur la liste posée par l’article R. 3132-5 du code du travail – aux côtés des magasins d’ameublement et de jardinage, qui y figurent depuis 2008 (( Art. 11 de la loi n° 2008-3 du 3 janvier 2008 pour le développement de la concurrence au service des consommateurs.)) – accorde ainsi à l’ensemble des enseignes de bricolage le droit de déroger de manière permanente à la règle du repos hebdomadaire, pour une durée de 18 mois.

Cette mesure fait suite aux polémiques qui ont agité le secteur depuis le printemps 2013 – à travers les procédures judiciaires engagées par des syndicats ou des concurrents, la dénonciation des ruptures d’égalité résultant du système d’autorisations introduit par la loi Mallié de 2009 (( Loi n° 2009-975 du 10 août 2009 réaffirmant le principe de repos dominical et visant à adapter les dérogations à ce principe dans les communes et les zones touristiques et thermales ainsi que dans certaines grandes agglomérations pour les salariés volontaires, publiée au JORF du 11 août 2009.)), ou encore les ouvertures illégales – et vise à y mettre un terme.

Les négociations engagées depuis le 9 janvier 2014 entre les partenaires sociaux devront à présent déterminer les contreparties accordées aux salariés : garantie du volontariat, doublement de la rémunération et attribution d’un repos compensateur, pour l’essentiel.

Cette dérogation temporaire reprend directement les préconisations du rapport Bailly de décembre 2013 (( Rapport de Jean-Paul Bailly sur les exceptions au repos dominical dans les commerces : « Vers une société qui s’adapte en gardant ses valeurs », remis au Premier ministre le 2 décembre 2013.)). Surtout, elle constitue une mesure provisoire dans l’attente de la réforme globale du régime des dérogations au repos dominical.

En effet, et sans renoncer au principe du repos dominical, le législateur devrait redéfinir le champ des dérogations permanentes, augmenter de 5 à 12 le nombre de dérogations ponctuelles accordées sur décision du maire, ou encore créer deux nouveaux dispositifs permettant aux commerces de déroger de manière structurelle au repos dominical, en tenant compte des spécificités touristique ou commerciale de certaines zones. Ce projet ou cette proposition de loi, qui devrait être présenté(e) courant 2014, tendrait enfin à harmoniser le régime des salariés en encadrant le dialogue social.




Création du conseil de la simplification pour les entreprises

Décret n° 2014-11 du 8 janvier 2014 instituant le conseil de la simplification pour les entreprises

Le décret n° 2014-11 du 8 janvier 2014 crée pour une durée de trois ans le conseil de la simplification pour les entreprises placé auprès du Premier ministre.

Le conseil de la simplification est composé de personnalités indépendantes issues des entreprises et des administrations, de parlementaires et d’élus locaux ainsi que d’experts, désignés par arrêté du Premier ministre.

L’action du conseil est ainsi interministérielle avec une démarche intégrée sous l’impulsion du Président de la République et du Premier ministre, conduisant à l’élaboration d’ordonnances.

Ce conseil est présidé conjointement par :
Thierry Mandon, député de l’Essonne, porte-parole du groupe PS à l’Assemblée nationale et auteur d’un rapport en juillet 2013 intitulé « Mieux simplifier : la simplification collaborative » relatif à la simplification de l’environnement réglementaire et fiscal des entreprises et qui propose une nouvelle méthode de travail pour rendre plus efficients les programmes de simplification : « la méthode collaborative », et
Guillaume Poitrinal, ex-PDG d’Unibail – Rodamco et actuel PDG de Woodeum & Co, auteur d’un livre paru en 2012 intitulé « Plus vite. La France malade de son temps » qui prône la simplification administrative dans la réalisation de projets.

Le conseil de la simplification aura la double missions de suivre la mise en œuvre du programme des simplifications au profit des entreprises et d’alimenter le gouvernement en propositions nouvelles.

Parallèlement, une consultation ouverte au grand public et aux entreprises est accessible sur le portail faire-simple.gouv.fr pour recueillir des propositions destinées à enrichir le programme de simplification.




Suppression du droit de timbre devant les juridictions administratives

Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014

L’article 128 de la loi de finance pour 2014 a abrogé l’article 1635 bis Q du code général des impôts (CGI) issu de la loi de finance de 2011 (( Art. 54 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011. (Consulter ici notre commentaire sur ce blog).)) et qui instituait une contribution pour l’aide juridique de 35 € devant les juridictions administratives et la plupart des juridictions de l’ordre judiciaire.

Ainsi, depuis le 1er janvier 2014 et pour les instances à venir, le droit de timbre n’a plus à être acquitté par les requérants devant ces juridictions.

Un décret du même jour (( Décret n° 2013-1280 du 29 décembre 2013 relatif à la suppression de la contribution pour l’aide juridique et à diverses dispositions relatives à l’aide juridique.)) prend en compte cette suppression notamment en abrogeant ou modifiant certains articles du code de justice administrative (( Articles R. 411-2 et R. 411-2-1, R. 751-5 et R. 761-1 du code de justice administrative.)).

Précisons toutefois que, devant les cours d’appel de l’ordre judiciaire, le timbre fiscal de 150 € affecté au fonds d’indemnisation de la profession d’avoués est maintenu (( Article 1635 bis P du code général des impôts (CGI).)).




Recours contentieux successifs contre une même décision administrative notifiée sans mention des voies et délais de recours : irrecevabilité du second introduit plus de 2 mois après le premier

CE 11 décembre 2013 Madame B… A…, req. n° 365361, à publier au Rec. CE

Par un arrêt du 11 décembre 2013, le Conseil d’Etat vient de rappeler que l’introduction d’un recours contentieux manifeste la connaissance acquise par le requérant de la décision contestée ainsi que des voies et délais de recours contre cette décision de sorte que, dans l’hypothèse où ce recours serait déclaré irrecevable, le second recours introduit contre la même décision plus de 2 mois après le premier recours est tardif :

« l’auteur d’un recours juridictionnel tendant à l’annulation d’une décision administrative doit être réputé avoir eu connaissance de la décision qu’il attaque au plus tard à la date à laquelle il a formé son recours ; que si un premier recours contre une décision notifiée sans mention des voies et délais de recours a été rejeté, son auteur ne peut introduire un second recours contre la même décision que dans un délai de deux mois à compter de la date d’enregistrement du premier au greffe de la juridiction saisie ».

Le Conseil d’Etat rappelle ici un principe qu’il avait posé – de manière moins générale – en 2002 dans un arrêt « Haagen et Stocky » (( CE 18 décembre 2002, M. Haagen et Mme Stocky, req. n° 244925, mentionné aux T. du Rec. CE p. 846, 847 et 965. Le fichage de cette décision est le suivant : 54-01-07-02-03-01 L’exercice d’un premier recours contentieux contre un permis de construire détermine le point de départ du délai. Ainsi, dans le cas où un requérant demande, par une seconde requête, l’annulation ou la suspension de la même décision, le juge peut légalement la rejeter comme tardive au motif que le délai de recours contentieux avait commencé à courir au plus tard à la date de la première demande.)) rendu dans le cadre de la contestation de permis de construire.

Dans le cadre de l’arrêt commenté, le recours était dirigé contre une décision individuelle refusant à un fonctionnaire le bénéfice d’une prime dont la notification ne comportait pas mention des voies et délais de recours. Un premier recours contentieux contre cette décision avait été déclaré irrecevable pour défaut de timbre par ordonnance rendue 2 jours après son introduction. Le fonctionnaire concerné avait alors introduit un second recours contentieux devant la même juridiction mais plus de deux mois après l’enregistrement du premier. Ce second recours était donc tardif.

Notons que, pour l’instant, cette solution n’a pas été transposée aux cas dans lesquelles un recours contentieux fait suite à un recours administratif (( CE 13 mars 1998 Mme Mauline, req. n° 120079, publié au Rec. CE. Le fichage de cette décision est le suivant : 54-01-07-02-03-01 Si la formation d’un recours administratif contre une décision établit que l’auteur de ce recours a eu connaissance de la décision qu’il a contestée au plus tard à la date à laquelle il a formé son recours, une telle circonstance est par elle-même sans incidence sur l’application des dispositions de l’article R. 104 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, qui subordonnent l’opposabilité des délais de recours contentieux à la mention des voies et délais de recours dans la notification de la décision. Ni la décision initiale ni les décisions par lesquelles le ministre a rejeté les recours administratifs formés par la requérante ne mentionnant les voies et délais de recours, ce délai n’avait pas commencé à courir à la date à laquelle la requête a été enregistrée.)).




Quand l’incompétence de son auteur ne vicie pas la décision dans sa totalité ou la possibilité pour le juge de prononcer une annulation partielle en cas d’illégalité externe d’une autorisation d’urbanisme

CE 27 novembre 2013 association Bois–Guillaume, req. n° 358765 : à mentionner aux tables du Rec. CE

Dans cette décision, la Haute juridiction juge pour la première fois que les dispositions qui encadrent l’annulation partielle des autorisations d’urbanisme ((Article L. 600-5 du code de l’urbanisme )) peuvent trouver à s’appliquer dans l’hypothèse où une autorisation d’urbanisme est entachée d’une illégalité externe.

En l’espèce, le maire de la commune de Bois-Guillaume a, par un arrêté en date du 18 octobre 2007, autorisé un syndicat intercommunal d’aménagement à créer un lotissement sur les territoires des communes de Bois-Guillaume et de Bihorel.

L’association Bois-Guillaume réflexion a formé un recours contre ledit arrêté.

Déboutée en première instance, elle fait appel devant la cour administrative d’appel de Douai qui annule partiellement l’arrêté en tant qu’il autorise la réalisation d’une partie du projet de lotissement sur le territoire de la commune de Bihorel pour lequel le maire de la commune de Bois-Guillaume n’était pas compétent ((CAA Douai 16 février 2012 association Bois –Guillaume : req. n° 11DA00506 )).

Saisi en cassation par l’association au motif que l’arrêt d’appel n’a fait que partiellement droit à ses conclusions, le Conseil d’Etat devait ici se prononcer sur le point de savoir si le juge peut prononcer l’annulation partielle d’une autorisation d’urbanisme sur le fondement d’une illégalité externe en l’occurrence l’incompétence du maire.

Pour répondre à cette interrogation, la Haute juridiction commence par rappeler que l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme dans sa rédaction alors applicable et tel qu’interprété par la décision Fritot (( CE 1er mars 2013 M. et Mme Fritot, req. n° 350306 : http://www.adden-leblog.com/?p=3599 )) permet au juge de prononcer l’annulation partielle d’une autorisation d’urbanisme à deux conditions :

            – Que l’illégalité affecte une partie identifiable du projet ;

           – Que l’illégalité soit susceptible d’être régularisée par un arrêté modificatif de l’autorité compétente sans qu’il soit nécessaire que la partie illégale soit divisible du reste du projet (( Rappelons que cette condition est aujourd’hui codifiée à l’article L. 600-5 nouveau du code l’urbanisme applicable depuis le 19 août 2013 : http://www.adden-leblog.com/?p=4251 )).

Le Conseil d’Etat explique ensuite que « la circonstance qu’une autorisation d’urbanisme soit entachée d’une illégalité externe, notamment d’incompétence, ne fait pas obstacle à l’application des dispositions de l’article L. 600-5 ».

Il en déduit que les juges d’appel n’ont donc pas commis d’erreur de droit en annulant l’arrêté seulement en tant qu’il concernait la partie du projet située sur le territoire de la commune de Biharel pour lequel le maire de la commune de Bois-Guillaume n’était pas compétent.

Cette solution peut surprendre.

En effet, les illégalités externes affectent en général l’ensemble de l’acte.

Ainsi, l’annulation d’un PLU pour vice de forme, vice de procédure ou incompétence affecte le document d’urbanisme en son entier et l’annulation ne peut donc en principe être que totale ((CAA Versailles 27 juin 2006 De Lesquen, req. n° 05VE01393 : C+)).

Aussi, en dehors des hypothèses spécifiques telles que celle décrite dans l’arrêt commenté, il peut paraitre difficile d’imaginer des cas dans lesquels le vice de forme, de compétence ou de procédure n’ait pas contaminé l’ensemble de l’acte.

Pourtant, le classement de cet arrêt, mentionné aux Tables du Recueil Lebon, exclut qu’il soit considéré comme un arrêt d’espèce et les plaideurs ne manqueront certainement pas d’imagination pour assurer la mise en œuvre de la nouvelle règle.




Le silence de l’administration ne vaudra plus rejet mais acceptation implicite de la demande. Mais les exceptions prévues sont si nombreuses que l’on peut se demander si le principe sera réellement renversé…

Loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens

La loi habilitant le gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens qui a été promulguée le 12 novembre 2013 (( Publiée au JORF le 13 novembre 2013.)) est venue, entre autres (( Les articles 2 à 5 de cette loi habilitent le gouvernement à prendre des ordonnances ayant pour objet, entre autres, la prise en compte des nouvelles technologies dans le traitement des demandes des administrés, les délibérations de certains organismes collégiaux, etc. (art. 2), la création d’un code relatif aux relations entre le public et les administrations (art. 3), le recoupement entre les administrations des informations et données relatives aux administrés (art. 4), l’inclusion dans le code de l’expropriation de dispositions législatives non codifiées (art. 5). L’article 6 vient quant à lui ajouter deux nouveaux articles au CESEDA (code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile).)), modifier la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations dite « DCRA » (( Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.)).

Désormais, lorsqu’un administré adressera une demande à l’administration, le silence de cette dernière à l’expiration d’un délai de deux mois ne vaudra – par principe – plus rejet mais acceptation implicite de la demande.

Toutefois, la loi exclut expressément du champ d’application de cette règle les décisions prises sur une demande :

– tendant à l’adoption d’une décision règlementaire ;
– ne s’inscrivant pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire ;
– présentant le caractère d’une réclamation ou d’un recours administratif ;
– présentant un caractère financier sauf en matière de sécurité sociale (( Il est prévu qu’un décret précise les cas concernés. L’ancien article 22 de la loi DCRA prévoyait également qu’aucun régime d’acceptation implicite d’une demande ne pouvait être institué pour les demandes présentant un caractère financier sauf dans le domaine de la sécurité sociale.)) ;
– conduisant à une acceptation implicite incompatible avec le respect des engagements internationaux et européens de la France, la protection de la sécurité nationale, la protection des libertés et des principes à valeur constitutionnelle et la sauvegarde de l’ordre public (( La précision de ces dispositions fera l’objet d’un décret en Conseil d’Etat. L’ancien article 22 de la loi DCRA comporte une mention comparable rédigée dans les termes suivants : « Toutefois, ces décrets ne peuvent instituer un régime de décision implicite d’acceptation lorsque les engagements internationaux de la France, l’ordre public, la protection des libertés ou la sauvegarde des autres principes de valeur constitutionnelle s’y opposent ». )) ;
– concernant les relations entre les autorités administratives et leurs agents.

La loi prévoit également que des décrets en Conseil d’Etat et en conseil des ministres peuvent écarter l’application de cette règle « pour certaines décisions » au regard de leur objet ou pour des motifs de bonne administration.

De même, la possibilité offerte de fixer par décret un délai différent de celui de deux mois lorsque l’urgence ou la complexité de la procédure le justifie est maintenue (( Voir rédaction de l’ancien article 22 de la loi DCRA.)).

Il est par ailleurs prévu qu’une liste des décisions concernées sera publiée sur un site internet relevant du Premier ministre. Cette liste devra préciser l’autorité à laquelle doit être adressée la demande et le délai au terme duquel naîtra la décision implicite d’acceptation.

Il convient également de souligner que, si la loi n’a pas modifié le point de départ du délai à l’expiration duquel une décision implicite d’acceptation peut naître – à savoir à compter de la réception de la demande par l’autorité compétente (( Lorsque le silence de l’administration vaut rejet, le délai de deux mois court à compter de la réception de la demande même si cette dernière est adressée à une autorité administrative incompétente.)) – il est prévu que « si cette autorité informe l’auteur de la demande qu’il n’a pas fourni l’ensemble des informations ou pièces exigées par les textes législatifs et réglementaires en vigueur, le délai ne court qu’à compter de la réception de ces informations ou pièces ».

L’ensemble de ces nouvelles dispositions entreront en vigueur :

– le 12 novembre 2014 pour les actes pris par l’Etat ou les établissements publics administratifs (EPA) de l’Etat ;
– le 12 novembre 2015 pour les actes pris par des collectivités territoriales, leurs établissements publics, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d’un service public administratif.




Le Conseil Constitutionnel censure la Taxe Locale sur le Publicité Extérieure

Le Conseil Constitutionnel vient de déclarer contraire à la constitution les dispositions du code général des collectivités territoriales (CGCT) relatives à la taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE) instaurée par la loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008 dans leur rédaction antérieure au 28 décembre 2011 (( Il s’agit des articles L. 2333-6 à L. 2333-14 ainsi que des paragraphes A et D de l’article L. 2333-16 du CGCT.)).

En effet, les Sages de la rue Montpensier ont considéré que ces dispositions étaient contraires à l’article 34 (( « La loi fixe les règles concernant… l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures… »)) de la Constitution délimitant la compétence du pouvoir législatif et à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 préservant le droit à un recours effectif. Ils ont ainsi rappelé :

« […] lorsqu’il définit une imposition, le législateur doit déterminer ses modalités de recouvrement, lesquelles comprennent les règles régissant le contrôle, le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions applicables à cette imposition ; que s’il peut, lorsqu’il s’agit d’une imposition perçue au profit d’une collectivité territoriale, confier à cette dernière la tâche d’assurer ce recouvrement, il doit avec une précision suffisante déterminer les règles relatives à ce recouvrement ;
[…] l’absence de détermination des modalités de recouvrement d’une imposition affecte le droit à un recours effectif garanti par l’article 16 de la Déclaration de 1789 ».

Or, en l’espèce, l’article L. 2333-14 du CGCT, dans sa rédaction issue de l’article 171 de la loi du 4 août 2008 :

– se limitait à indiquer que la TLPE était payable sur la base d’une déclaration annuelle à la commune ou à l’établissement public de coopération intercommunale, effectuée avant le 1er mars de l’année d’imposition pour les dispositifs existant au 1er janvier, ou dans les deux mois à compter de leur installation ou de leur suppression ; et,
– se bornait à prévoir que « le recouvrement de la taxe est opéré par les soins de l’administration de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale percevant la taxe, à compter du 1er septembre de l’année d’imposition ».

Le Conseil Constitutionnel a donc considéré qu’en omettant de déterminer les modalités de recouvrement de la taxe locale sur la publicité extérieure, le législateur avait méconnu l’étendue de la compétence, de sorte que les dispositions susvisées du CGCT étaient inconstitutionnelles et devaient donc être abrogées (( Cette abrogation prend effet le jour de la publication de la décision du Conseil constitutionnel, soit le 27 octobre 2013 (JORF n°0251 du 27 octobre 2013 page 17557)).

Toutefois, les effets contentieux de cette abrogation sont limités dans la mesure où :

– d’une part, la loi de finance rectificative du 28 décembre 2011 (( Article 75 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finance rectificative.)) a modifié les dispositions du CGCT critiquées devant le Conseil constitutionnel (( Art. L. 2333-14 du CGCT dans sa rédaction issue de la loi de finance rectificative du 28 décembre 2011 : « La taxe est payable, sur la base d’un titre de recette établi au vu d’une déclaration annuelle ou d’une déclaration complémentaire de l’exploitant du support publicitaire, à la commune ou à l’établissement public de coopération intercommunale cité à l’article L. 2333-6. La déclaration annuelle doit être effectuée avant le 1er mars de l’année d’imposition pour les supports existant au 1er janvier. L’installation ou la suppression d’un support publicitaire après le 1er janvier fait l’objet d’une déclaration dans les deux mois.
A défaut de transmission de déclaration par l’exploitant, la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale peut procéder à une taxation d’office. Cette procédure est fixée par décret en Conseil d’Etat.
Lorsque ces déclarations ont pour effet de réduire le montant de la taxe réellement due, la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale peut établir une imposition complémentaire à l’issue d’une procédure de rehaussement contradictoire. Cette procédure est fixée par décret en Conseil d’Etat.
Le recouvrement de la taxe est opéré à compter du 1er septembre de l’année d’imposition
».)) ; Il n’est donc pas possible de se prévaloir de cette abrogation dans le cadre de la contestation des impositions dues au titre des années 2012 et 2013 ;
– d’autre part, s’agissant des impositions dues au titre des années 2009 à 2011, le Conseil constitutionnel a expressément considéré qu’il ne sera possible d’invoquer cette abrogation qu’à l’occasion de contestations introduites avant le 27 octobre 2013 (( « Considérant que les dispositions déclarées contraires à la Constitution le sont dans leur rédaction antérieure à leur modification par l’article 75 de la loi du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 susvisée ; que la déclaration d’inconstitutionnalité, qui prend effet à compter de la publication de la présente décision, ne peut être invoquée qu’à l’encontre des impositions contestées avant cette date ».)).

Conseil constitutionnel 25 octobre 2013 Société Boulanger, décision QPC n° 2013-351




« Il court, il court le délai du déféré…mais à partir de quand ? Tentative de précisions par le Conseil d’Etat du point de départ du déféré préfectoral contre une décision implicite ».

CE 23 octobre 2013 SARL Prestig’Immo, req. n° 344454 : Mentionné au Rec. CE

 

Le 23 octobre dernier, le Conseil d’Etat est venu préciser les modalités de calcul du délai de déféré préfectoral pouvant être exercé à l’encontre d’une autorisation de construire implicite.

 

Dans son considérant de principe, il indique:

 

« Considérant, en premier lieu, que, pour juger que le déféré préfectoral dirigé contre la décision tacite, acquise le 3 janvier 2008, par laquelle le maire de La Boisse ne s’était pas opposé à la déclaration préalable déposée par la SARL Prestig’Immo le 3 décembre 2007, n’était pas tardif, le tribunal administratif de Lyon a relevé que le maire, qui avait omis de transmettre au préfet la déclaration de travaux dans le délai prévu par l’article R. 423-7 du code de l’urbanisme, ne lui avait transmis cette déclaration ainsi que le dossier s’y rapportant que le 16 janvier 2008 et que, par suite, le délai de recours n’avait couru à l’égard du préfet qu’à compter de cette date, postérieure à celle de la décision tacite ; qu’il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu’en statuant ainsi, alors même que l’avis de dépôt de la déclaration préalable aurait fait l’objet d’un affichage en mairie et que la décision tacite aurait été affichée sur le terrain par le pétitionnaire dès le 4 janvier 2008, le tribunal administratif n’a pas commis d’erreur de droit ».

 

Cette solution s’inscrit dans la continuité de nombreuses décisions des juges du fond qui sont régulièrement amenés à se prononcer sur le point de départ du déféré préfectoral.

 

Rappelons que sont obligatoirement soumis au contrôle de légalité « le permis de construire et les autres autorisations d’utilisation du sol et le certificat d’urbanisme délivrés par le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale, lorsqu’il a reçu compétence dans les conditions prévues aux articles L. 422-1 et L. 422-3 du code de l’urbanisme »[1].

 

Or, en application de l’article L. 2131-3 du CGCT, le préfet « ne peut les déférer au tribunal administratif, dans un délai de deux mois à compter de leur communication, que si sa demande a été présentée dans le délai de deux mois à compter de la date à laquelle les actes sont devenus exécutoires ».

 

En principe, un acte devient exécutoire à compter de cette transmission au préfet[2]. Mais ce n’est par définition pas le cas pour les autorisation ou décisions de non-opposition implicites qui deviennent directement exécutoires à la date à laquelle elles sont acquises[3].

 

Quid, dans ce cas, du point de départ du déféré préfectoral et de l’application de l’article L. 2131-3 du CGCT?

 

En effet, les décisions implicites demeurent soumises au contrôle de légalité du préfet. Toutefois, le préfet ne peut exercer un tel contrôle que s’il a eu connaissance de l’autorisation tacitement délivrée. A ce titre, les juges du fond rappellent régulièrement que « le délai pendant lequel le préfet peut déférer le permis court à compter de la date à laquelle il a pu ainsi avoir connaissance de l’autorisation accordée »[4].

 

La détermination du point du départ du délai n’est donc pas aisée.

 

En application des dispositions de l’article R. 423-7 du code de l’urbanisme, les déclarations préalables et demandes de permis de construire doivent obligatoirement être transmises au représentant de l’Etat dans le délai d’une semaine à compter de leur dépôt.

 

Dans ces conditions, il appartient aux services préfectoraux de calculer à compter de cette réception, la date à laquelle une décision tacite pourrait intervenir et d’obtenir de ce fait le point de départ dans lequel le préfet pourrait exercer un déféré préfectoral.

 

Cette situation, déjà peu lisible pour le pétitionnaire, se complique si le préfet sollicite la transmission d’informations complémentaires.

 

En effet, il est de jurisprudence constante pour les juges du fond que « le point de départ de ce délai [pour exercer un déféré préfectoral] peut d’ailleurs être prorogé jusqu’à la date de transmission du dossier complet de la demande si le représentant de l’Etat en a besoin pour exercer pleinement son contrôle de légalité »[5].

 

Le juge des référés Grenoblois précise de manière explicite dans une ordonnance du 29 août 2012 « qu’en cas de permis tacite délivré par le maire au nom de la commune, ce dernier est tenu de soumettre au préfet, pour contrôle de légalité, l’autorisation tacite délivrée et qu’eu égard au caractère tacite de la décision, cette obligation ne peut être remplie que par la transmission de l’entier dossier de demande de permis de construire ; qu’ainsi le délai de recours de deux mois dont dispose le préfet pour exercer le contrôle de légalité de l’acte ne peut courir qu’à compter de la date à laquelle l’entier dossier de permis de construire lui a été transmis dans les conditions précédemment exposées »[6].

 

Dans la présente décision le Conseil d’Etat confirme les modalités de calcul des juges du fond et souligne l’importance, pour déterminer le point de départ du délai du déféré, de la transmission initiale du dossier de demande. Un simple affichage en mairie de l’avis de dépôt puis de la décision implicite sur le terrain ne saurait faire courir le délai de déféré préfectoral à l’encontre du préfet.

 

La Haute juridiction fait donc droit à une approche pragmatique au détriment d’une interprétation littérale de l’article L. 2131-3 du CGCT.

 

En pratique, le schéma est donc le suivant :

 

1/ Dépôt de la demande en mairie par le pétitionnaire ;

2/ La transmission de la demande au préfet ouvre le délai à l’issue duquel le préfet est censé avoir connaissance de la décision implicite[7]. Il disposera alors d’un nouveau délai de deux mois pour exercer un déféré ;

3/ Toute demande d’informations complémentaires proroge ce délai. Un nouveau délai de deux mois court à compter de la réception des documents ou de la décision implicite de refus de transmission[8].

 

En conclusion, le bénéficiaire d’une décision tacite ne peut savoir avec certitude à partir de quand son autorisation ne peut plus faire l’objet d’un déféré préfectoral. Comme l’indiquait déjà Patrice Cornille, c’est la confirmation que « le préfet ne peut être considéré comme un « tiers » quand on prétend disserter des progrès de la sécurisation des autorisations d’urbanisme »[9]. « Sécuriser les autorisations d’urbanisme » en encadrant le recours des tiers, n’était-ce pas pourtant un des objectifs de l’ordonnance du 18 juillet dernier[10] ?


[1]              Article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT)

[2]              Article L. 424-7 du code de l’urbanisme : « Lorsque l’autorité compétente est le maire au nom de la commune ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale, le permis est exécutoire, lorsqu’il s’agit d’un arrêté, à compter de sa notification au demandeur et de sa transmission au préfet dans les conditions définies aux articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales ».

[3]              L. 424-8 du code de l’urbanisme

[4]              Voir notamment pour un exemple récent CAA Marseille 6 juin 2013 SARL Château de Courtine, req. n° 10MA03704

[5]              CAA Bordeaux 26 mai 2011 Préfet de la Haute Garonne, req. n°11BX00491

[6]              TA Grenoble Ord 29 août 2012 Préfet de la Drôme, req. n° 1204406 confirmée par TA Grenoble 5 août 2013 Préfet de la Drôme, req. n° 1204405

[7]              1 mois pour les déclarations préalables et au moins 2 mois pour les permis de construire (selon le délai d’instruction nécessité par le projet)

[8]              V. notamment CE 31 mars 1989 Commune de Septèmes-les Vallons, req. n° 80272 : Rec. CE p.102

[9]              Patrice Cornille « Pas de permis tacite en cas d’avis défavorable de l’architecte des bâtiments de France », Construction et Urbanisme 2011, n° 106

[10]             Ordonnance du 18 juillet 2013 n° 2013-638 relative au contentieux de l’urbanisme