Le mécanisme de demande en appréciation de la légalité externe d’une décision administrative non réglementaire est conforme à la Constitution

Décision n° 2019-794 QPC du 28 juin 2019, Union syndicale des magistrats administratifs et autre

Sur renvoi du Conseil d’État ((CE 6 mai 2019, req. n° 427650)), le Conseil constitutionnel a été saisi dans les conditions prévues à l’article 61-1 de la Constitution, d’une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de l’article 54 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance.

Aux termes de cet article, à titre expérimental, le législateur a prévu que le bénéficiaire ou l’auteur de certaines décisions non réglementaires prise sur le fondement du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, du code de l’urbanisme ou des articles L. 1331-25 à L. 1331-29 du code de la santé publique peut saisir le tribunal administratif d’une demande tendant à apprécier la légalité externe de cette décision.

  1. Contexte de la QPC

Le nouveau mécanisme en appréciation de régularité devait permettre de « sécuriser la situation des administrés et des administrations, dont les décisions ne seront plus exposées à des risques de censures tardives à raisons d’illégalités externes, et ainsi d’apporter plus de sécurité juridique notamment en présence de projets nécessitant des décisions successives » ((Étude d’impact relative au projet de loi pour un État au service d’une société de confiance, 27 nov. 2017, NOR : CPAX1730519L)). La demande en appréciation de régularité participe, en effet, d’un mouvement plus général de renforcement de la sécurité juridique ((http://www.adden-leblog.com/2018/09/03/la-demande-en-appreciation-de-regularite-une-experimentation-dont-les-contours-exacts-restent-a-definir-par-decret/)), visant à « purger » les irrégularités externes pouvant affecter certains actes administratifs dans le cadre d’opérations complexes.

Ainsi, en pratique, s’agissant des conséquences d’une telle demande, deux hypothèses devaient ainsi être distinguées. D’une part, si le tribunal administratif constate la légalité externe de la décision en cause, celle-ci ne pourra plus être remise en cause, même si une irrégularité non examinée est relevée par la suite. D’autre part, si le tribunal observe la présence d’un vice de légalité externe, le juge ne procédera pas à l’annulation de la décision puisqu’il n’est pas saisi de conclusion à fin d’annulation, mais à l’énoncé d’une appréciation d’illégalité. Par dérogation à l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration, la loi dispose que l’autorité administrative a la faculté de retirer ou abroger la décision en cause au cours de la procédure et jusqu’à 2 mois après la notification de la décision du juge. Si l’administration ne procède pas au retrait ou à l’abrogation, le ou les moyens de légalité externe pourront être soulevés lors d’un recours contentieux.

Un décret n° 2018-1082 du 4 décembre 2018 relatif à l’expérimentation des demandes en appréciation de régularité a été publié afin de préciser, notamment, les décisions concernées par ce mécanisme, ainsi que les quatre tribunaux administratifs compétents pour mener cette expérimentation.

À l’occasion d’un recours pour excès de pouvoir tendant à l’annulation de ce décret, l’union syndicale des magistrats administratifs et le syndicat de la juridiction administrative ont demandé au Conseil d’État de transmettre une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de la demande en appréciation de régularité.

Les syndicats requérants soutenaient que les dispositions de l’article 54 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance étaient contraires au principe de séparation des pouvoirs et au principe fondamental reconnu par les lois de la République relatif à la compétence de la juridiction administrative dès lors qu’elles conduisent le juge administratif à se prononcer sur la légalité externe d’une décision administrative, à l’initiative de son auteur et en dehors de tout litige.

Ils faisaient également valoir que ces dispositions méconnaissaient le droit à un recours juridictionnel effectif dans la mesure où, d’une part, lorsque le juge administratif a constaté la légalité externe de cette décision, aucun vice tiré de cette cause juridique ne peut plus être invoqué à son encontre et où, d’autre part, les conditions dans lesquelles le juge administratif apprécie la légalité externe de la décision ne lui permettaient pas d’en relever tous les vices potentiels ni aux personnes éventuellement intéressées de faire valoir leurs arguments.

Enfin, les syndicats soutenaient que ces dispositions étaient contraires au principe d’impartialité puisque le juge ayant apprécié la légalité externe d’une décision pourrait être conduit à se prononcer ultérieurement sur son bien-fondé.

  1. Décision du Conseil constitutionnel
  • Sur le grief relatif à la méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif

En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif, le Conseil constitutionnel a rappelé qu’il résultait de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 qu’ « il ne doit pas être porté d’atteintes substantielles au droit des personnes intéressées d’exercer un recours effectif devant une juridiction ». La décision relève, qu’en cas de constat de la légalité externe de la décision par le juge administratif, les dispositions litigieuses sont susceptibles de priver les requérants de la faculté d’invoquer certains moyens.

Toutefois, le Conseil constitutionnel constate, tout d’abord, que les dispositions contestées poursuivent un but général, à savoir limiter «l’incertitude juridique pesant sur certains projets de grande ampleur qui nécessitent l’intervention de plusieurs décisions administratives successives constituant une opération complexe et dont les éventuelles illégalités peuvent être, de ce fait, invoquées jusqu’à la contestation de la décision finale».

Ensuite, le juge constitutionnel estime que cette procédure ne peut porter que sur certaines décisions administratives non réglementaires « qui, s’insérant dans une opération complexe, sont prises sur le fondement du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, du code de l’urbanisme ou des articles L. 1331-25 à L. 1331-29 du code de la santé publique ».

En outre, la décision relève qu’il il est toujours loisible pour un requérant de contester, par voie d’action ou d’exception, la légalité interne de cette décision. De plus, la demande en appréciation de légalité externe est rendue publique dans des conditions permettant à toute « personne ayant un intérêt à agir d’être informée des conséquences éventuelles de cette demande sur les recours ultérieurs et d’intervenir à la procédure ».

Enfin, le Conseil constitutionnel rappelle que le juge administratif, saisi de la demande, se prononce sur tous les vices de légalité externe qui lui sont soumis ainsi que sur tout motif de légalité externe qu’il estime devoir relever d’office, y compris si ce motif n’est pas d’ordre public, en faisant le cas échéant usage de ses pouvoirs d’instruction.

Pour l’ensemble de ces raisons, le Conseil constitutionnel considère que le mécanisme de demande en appréciation de régularité ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit à un recours juridictionnel effectif.

  • Sur les autres griefs

De manière plus laconique, le Conseil constitutionnel écarte les autres griefs d’inconstitutionnalité alléguée du dispositif.

S’agissant de la méconnaissance alléguée du principe d’impartialité, le juge constitutionnel relève que le tribunal administratif, saisi d’une telle demande, ne se prononce que sur les vices de légalité externe de la décision, à l’exclusion de son bien-fondé. Ainsi, « la circonstance que ce même juge pourrait être saisi ultérieurement de la légalité interne de cette même décision ne porte aucune atteinte au principe d’impartialité garanti par l’article 16 de la Déclaration de 1789 ».

Enfin, le Conseil constitutionnel considère que les dispositions contestées ne méconnaissent pas la séparation des pouvoirs, et dès lors qu’elles n’ont ni pour objet ni pour effet de modifier la répartition des compétences entre les ordres juridictionnels administratif et judiciaire, le grief tiré de la méconnaissance du principe fondamental reconnu par les lois de la République relatif à la compétence de la juridiction administrative est écarté.

Les dispositions contestées sont donc conformes à la Constitution. Le recours au fond devant le Conseil d’État reste pendant. D’après le président du Syndicat de la juridiction administrative, malgré cette déclaration de conformité, cette procédure reste problématique dès lors qu’elle comporte un risque « d’inéquité du procès » et qu’elle dévoie « l’office du juge » ((https://www.dalloz-actualite.fr/interview/chaque-ministere-veut-son-contentieux-carte#.XShLvugzZaR )).

 




Validation du droit de dérogations expérimentales et territoriales en matière d’accès et d’octroi des aides publiques

CE 17 juin 2019 Association Les amis de la Terre France, req. n° 421871 : publié au recueil Lebon

Le décret n° 2017-1845 du 29 décembre 2017 permet, à titre expérimental, aux préfets de deux régions, aux préfets des départements de ces deux régions, aux préfets de cinq départements et de deux collectivités territoriales d’outre-mer de déroger, dans le cadre de la prise de décisions non réglementaires en matière d’octroi d’aides publiques, à certaines normes règlementaires afin d’alléger les démarches administratives et d’accélérer les procédures en application de l’article 37-1 de la Constitution. L’expérimentation ainsi menée concerne des domaines particuliers identifiés à l’article 2 du décret :

« 1° Subventions, concours financiers et dispositifs de soutien en faveur des acteurs économiques, des associations et des collectivités territoriales ;

2° Aménagement du territoire et politique de la ville ;

3° Environnement, agriculture et forêts ;

4° Construction, logement et urbanisme ;

5° Emploi et activité économique ;

6° Protection et mise en valeur du patrimoine culturel ;

7° Activités sportives, socio-éducatives et associatives. »

Par requête enregistrée au secrétariat du contentieux du Conseil d’État le 1er juillet 2018, l’association Les amis de la Terre France a introduit un recours en excès de pouvoir en vue d’obtenir l’annulation de ce décret. Les juges du Palais Royal vont rejeter cette requête après avoir écarter les trois arguments présentés au soutien de cette action : défaut de contreseing d’un ministre, méconnaissance du principe de non-régression en matière de protection de l’environnement, mais surtout méconnaissance de l’article 37-1 de la Constitution.

L’article 37-1 de la Constitution, créé par loi constitutionnelle du 28 mars 2003, permet la mise en place d’une expérimentation dans le domaine législatif ou réglementaire. Par une décision du 12 août 2004, le Conseil Constitutionnel a précisé (Cons. Const. 12 août 2004, n° 2004-503 DC) :

« l’article 37-1 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 susvisée, qui permet au Parlement d’autoriser, dans la perspective de leur éventuelle généralisation, des expérimentations dérogeant, pour un objet et une durée limités, au principe d’égalité devant la loi ; que, toutefois, le législateur doit en définir de façon suffisamment précise l’objet et les conditions et ne pas méconnaître les autres exigences de valeur constitutionnelle ».

C’est ce que reprend le Conseil d’État dans la décision commentée :

« le pouvoir réglementaire peut, dans le respect des normes supérieures, autoriser des expérimentations permettant de déroger à des normes à caractère réglementaire sans méconnaître le principe d’égalité devant la loi dès lors que ces expérimentations présentent un objet et une durée limités et que leurs conditions de mise en œuvre sont définies de façon suffisamment précise».

L’un des enjeux de la présente décision réside dans l’appréciation de la précision avec laquelle les conditions de mise en œuvre des dérogations doivent être définies. En effet, le texte ne désignait pas ab initio l’ensemble des normes qui étaient sujettes à l’expérimentation autorisée. Dans un tel cas de figure, la Haute Juridiction est alors venue indiquer la portée du mécanisme juridique dégagé par le Conseil Constitutionnel :

« A cet égard, s’il peut ne pas préciser d’emblée les normes réglementaires susceptibles de faire l’objet d’une dérogation, ni, le cas échéant, les règles ayant vocation à s’y substituer, il est nécessaire qu’il identifie précisément les matières dans le champ desquelles cette dérogation est possible ainsi que les objectifs auxquels celle-ci doit répondre et les conditions auxquelles elle est soumise. »

Et, au cas présent, le Conseil d’État relève que le décret énumère de façon limitative les matières concernées par la dérogation ponctuelle accordée aux préfets.

Il précise que si « le décret attaqué ne désigne pas précisément les normes réglementaires auxquelles il permet de déroger », il limite ces dérogations, « d’une part, aux règles qui régissent l’octroi des aides publiques afin d’en faciliter l’accès, d’autre part, aux seules règles de forme et de procédure applicables dans les matières énumérées afin d’alléger les démarches administratives et d’accélérer les procédures ».

Enfin, s’agissant des objectifs et des conditions, il considère que le décret ne permet une dérogation que : « sous conditions qu’elle réponde à un motif d’intérêt général, qu’elle soit justifiée par les circonstances locales, qu’elle ne porte pas atteinte aux intérêts de la défense ou à la sécurité des personnes et des biens et qu’elle ne porte pas une atteinte disproportionnée aux objectifs poursuivis par les dispositions auxquelles il est dérogé ».

Le Conseil d’État conclut alors que le champ et la durée d’application des dérogations autorisées sont bien limités et que le décret n’autorise des dérogations, dont également l’objet est limité et les conditions de mise en œuvre sont définies de façon précise, dans le respect des normes supérieures. Le droit de dérogations expérimentales et territoriales en matière d’accès et d’octroi des aides publiques ne méconnait donc par l’article 37-1 de la Constitution ni la loi.




AdDen Méditerranée : Tao Hoeffner remporte le concours de plaidoirie Georges Vedel 2019 !

Tao Hoeffner, juriste en alternance chez AdDen Méditerranée à Nice, est lauréat du Prix Georges Vedel 2019, avec ses camarades de l’Université de Nice Sophia-Antipolis.

La finale de la 9e édition du concours s’est tenue vendredi 17 mai au Conseil constitutionnel.

Pour plus d’information, consultez le lien : https://etudiant.lextenso.fr

 

 




La règle de caducité des requêtes introduites contre une autorisation d’urbanisme n’est pas conforme à la Constitution

Décision n° 2019-777 QPC du 19 avril 2019, M. Bouchaïd S.

Sur renvoi du Conseil d’État ((CE 8 février 2019 M. A.., req. n° 424146 ; Commentaire AdDen avocat publié le 20 février 2019.)), le Conseil constitutionnel a été saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) portant sur la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de la règle de caducité des requêtes dirigées contre une autorisation d’urbanisme prévue à l’article L. 600-13 du code de l’urbanisme.

Ces dispositions, introduites par l’article 111 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté, prévoyaient que lorsque le requérant n’a pas, dans un délai de trois mois, produit toutes les pièces nécessaires au jugement, sa requête est déclarée caduque ((Aux termes de l’article L. 600-13 du code de l’urbanisme : « La requête introductive d’instance est caduque lorsque, sans motif légitime, le demandeur ne produit pas les pièces nécessaires au jugement de l’affaire dans un délai de trois mois à compter du dépôt de la requête ou dans le délai qui lui a été imparti par le juge. / La déclaration de caducité peut être rapportée si le demandeur fait connaître au greffe, dans un délai de quinze jours, le motif légitime qu’il n’a pas été en mesure d’invoquer en temps utile. ».)).

Après avoir considéré qu’une règle de caducité pouvait être justifiée par l’objectif d’intérêt général tendant à limiter les recours dilatoires (1), le Conseil Constitutionnel a estimé que le dispositif mis en place par l’article L. 600-13 du code de l’urbanisme, trop imprécis, portait une atteinte disproportionnée au droit à un recours effectif (2).

1          La limitation des recours dilatoires, un objectif d’intérêt général justifiant les atteintes au droit à un recours effectif

En l’espèce, le requérant soutenait que les dispositions de l’article L. 600-13 du code de l’urbanisme portaient atteinte au droit à un recours effectif garanti par l’article 16 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen ((Décision n° 2011-129 QPC du 13 mai 2011, Syndicat des fonctionnaires du Sénat.)).

Le Conseil Constitutionnel a considéré que cette règle de caducité des requêtes était susceptible de porter atteinte au droit à un recours effectif dès lors qu’elle a pour effet d’éteindre l’instance. Elle prive en effet le requérant de la possibilité de voir sa requête examinée au fond par une juridiction au-delà d’un certain délai ((« si la déclaration de caducité peut être rapportée lorsque le demandeur fait connaître, dans un délai de quinze jours, un motif légitime justifiant qu’il n’a pas produit les pièces nécessaires au jugement de l’affaire dans le délai imparti, elle ne peut en revanche être rapportée par la seule production des pièces jugées manquantes. D’autre part, dès lors que la caducité a été régulièrement prononcée, le requérant ne peut obtenir l’examen de sa requête par une juridiction ; il ne peut introduire une nouvelle instance que si le délai de recours n’est pas expiré. » (Décision commentée, considérant 7).)).

Le Conseil constitutionnel a néanmoins estimé que la limitation des recours dilatoires constituait un objectif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte à ce principe. Le Conseil reprend ici une solution dégagée dans une décision QPC de 2011 dans laquelle il avait jugé que la limitation des recours dilatoires, découlant de l’objectif d’intérêt général de bonne administration de la justice, pouvait justifier une atteinte au droit à un recours effectif. Il s’agissait alors de la suppression du double degré de juridiction dans certains contentieux ((Décision n° 2011-153 QPC du 13 juillet 2011, M. Samir A.)).

En l’espèce, l’objectif poursuivi par le législateur était de réduire les délais de jugements ((Amendement n°428 du 23 juin 2016 présenté par M. Goldberg à propos du projet de loi Egalité et Citoyenneté n°3851.)) et d’encadrer le délai de transmission des pièces par les parties afin d’empêcher des recours dilatoires uniquement destinés à ralentir la réalisation d’opérations de logements ((Rapport n° 3503 sur la mobilisation du foncier privé en faveur du logement, M. Daniel Goldberg pour la commission des affaires économiques, 16 février 2016, page 53.)).

L’introduction d’une règle de caducité a été perçue comme un puissant moyen de limiter de tels procédés, consistant, par exemple, à ne pas produire ou à retarder la production de pièces ((Rapport n° 827 sur le projet de loi relatif à l’égalité et à la citoyenneté, Mmes Dominique ESTROSI SASSONE et Françoise. GATEL pour la commission spéciale, 14 septembre 2016 pages 326 et 327.)).

Le but poursuivi par la loi apparaissait donc légitime.

2          Une atteinte disproportionnée au droit à un recours effectif

Toutefois, le Conseil constitutionnel a considéré que le dispositif de caducité mis en place par l’article L. 600-13 du code de l’urbanisme n’était pas conforme à la Constitution faute de prévoir un encadrement suffisant à sa mise en œuvre.

Selon les Sages, l’atteinte portée au droit à un recours effectif est disproportionnée dès lors notamment que les dispositions contestées ne permettaient pas de déterminer ce que pouvaient être les pièces manquantes justifiant une déclaration de caducité. En effet, le mécanisme de caducité résultant de l’article L. 600-13 permettait au juge d’apprécier librement la nécessité de fournir certaines pièces et de rendre une décision de caducité au-delà du délai de trois mois sans avoir sollicité la communication des pièces manquantes de la part du requérant.

Le Conseil Constitutionnel a ainsi relevé que :

  • la notion de « pièces nécessaires au jugement d’une affaire» était insuffisamment précise ;
  • la caducité n’était pas subordonnée à une invitation du juge à produire les pièces qu’il considérait comme manquante (( « d’une part, la notion de « pièces nécessaires au jugement d’une affaire » est insuffisamment précise pour permettre à l’auteur d’une requête de déterminer lui-même les pièces qu’il doit produire. D’autre part, le juge administratif peut, sur le fondement des dispositions contestées, prononcer la caducité de la requête sans être tenu, préalablement, ni d’indiquer au requérant les pièces jugées manquantes ni même de lui préciser celles qu’il considère comme nécessaires au jugement de l’affaire. » (Décision commentée, considérant 6).));
  • la déclaration de caducité peut seulement être rapportée lorsque le demandeur fait connaître, dans un délai de quinze jours, un motif légitime ;
  • lorsque la caducité a été régulièrement prononcée, le requérant ne peut obtenir l’examen de sa requête par une juridiction.

Les imprécisions entourant ce texte avaient déjà été vivement dénoncées par la doctrine et suscitaient des interrogations chez les praticiens ((Commentaire sous l’ancien article L. 600-13 du code de l’urbanisme, Code Dalloz.)).

Le rapport déposé le 11 janvier 2018 « Propositions pour un contentieux des autorisations d’urbanisme plus rapide et plus efficace » réalisé par un groupe de travail présidé par Mme Maugüé avait ainsi considéré que le texte était peu lisible et peu praticable et recommandé son abrogation ((Propositions pour un contentieux des autorisations d’urbanisme plus rapide et plus efficace, Mme Christine Maugüé, rapport remis le 11 janvier 2018 au ministre de la cohésion des territoires, page 18.)).

A la différence de la décision rendue par le Conseil Constitutionnel, le rapport pointait également le fait que la notion de caducité d’une requête était imprécise, alors qu’une telle règle n’existe pas par ailleurs en contentieux administratif, et suscitait des inquiétudes de la part des professionnels ((2018 : une nouvelle étape de la spécificité du contentieux de l’urbanisme, Christine Maugüé et Cécile Barrois de Sarigny, RFDA 2019 page 33.)).

La loi « ELAN » du 23 novembre 2018 ((Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique.)) a ainsi abrogé les dispositions de l’article L. 600-13 qui ne sont désormais plus en vigueur.

C’est donc sans difficulté que le Conseil constitutionnel a décidé que sa décision était d’application immédiate et concernait ainsi toutes les instances en cours.

Rappelons enfin qu’en dépit de la suppression de la règle de caducité des requêtes, la volonté de réduire le nombre de requêtes et de sécuriser les projets de construction a récemment permis d’étoffer le corps de règles spécifiques au contentieux de l’urbanisme en y ajoutant notamment la cristallisation systématique des moyens ((Article R. 600-5 du code de l’urbanisme dérogeant à l’article R. 611-7-1 du code de justice administrative.)), la prolongation de la suppression de l’appel dans certains contentieux (( Article R. 811-1-1 du code de justice administrative. )) ou encore la fixation d’un délai de jugement de dix mois ((Article R. 600-6 du code de l’urbanisme.)).

Ces dispositions ont notamment été introduites par le décret n° 2018-617 du 17 juillet 2018 portant modification du code de justice administrative et du code de l’urbanisme et la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite « loi ELAN ».




La loi ELAN sera promulguée dans les tous prochains jours

ACTUALITÉ LÉGISLATIVE

Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales – communiqué de presse – 15 novembre 2018

La loi ELAN sera promulguée dans les tous prochains jours

La loi ELAN validée par le Conseil constitutionnel sera promulguée dans les tous prochains jours

Décision du Conseil constitutionnel sur la loi ELAN suite à la saisine du 23 octobre 2018

Décision n° 2018-772 DC du 15 novembre 2018