Aménagement

Urbanisme

November 2019

CE 4 octobre 2019 Commune de Saint-Pierre, req. n° 418224 : mentionné aux Tables du Rec. CE

1          Le contexte du pourvoi

Le 14 novembre 2006, le maire de la commune de Saint-Pierre (La Réunion) a délivré un permis de construire à M. B… et a mis à sa charge une participation pour non-réalisation d’aires de stationnement.

Le 20 septembre 2011, le maire a émis un titre de recette en vue du recouvrement de cette participation, la somme réclamée étant alors fixée à 42 787,44 euros.

Après s’être acquitté de cette somme, M. B… a demandé au tribunal administratif de Saint-Denis d’en ordonner le remboursement.

Par un jugement du 12 mars 2015 1) Req n° 1200781., le tribunal administratif de Saint-Denis a fait droit à sa demande en condamnant la commune de Saint-Pierre à lui rembourser la somme de 42 787,44 euros.

La commune de Saint-Pierre s’est pourvue en cassation contre ce jugement.

Par une décision du 2 mars 2017 2)Req. n° 391024., le Conseil d’État, statuant au contentieux, a attribué le jugement de la requête à la cour administrative d’appel de Bordeaux, au motif qu’il « n’a pas compétence pour connaître, en qualité de juge de cassation, d’une requête formée contre un jugement de tribunal administratif statuant sur des conclusions aux fins de remboursement d’une participation pour non réalisation d’aires de stationnement ».

En d’autres termes, ce litige ne fait pas partie des matières dans lesquelles les tribunaux administratifs statuent en dernier ressort d’après l’article R. 811-1 du code de justice administrative, dès lors que la participation pour non-réalisation d’aires de stationnement doit être regardée, non comme une imposition, mais comme une participation que la loi, dans les limites qu’elle définit, autorise la commune à percevoir sur le bénéficiaire du permis de construire à raison des équipements publics dont la réalisation est rendue nécessaire par la construction.

Par un arrêt du 19 décembre 2017 3) Req. n° 17BX00785., la cour administrative d’appel de Bordeaux a alors annulé le jugement du tribunal administratif de Saint-Denis du 12 mars 2015, et a condamné la commune de Saint-Pierre à restituer la somme de 42 787,44 euros à M. B….

La commune s’est donc à nouveau pourvue en cassation contre cette décision, en demandant l’annulation de son article 2, la condamnant à restituer la somme.

C’est dans ce cadre que le Conseil d’État a été amené à se prononcer sur la question de l’application du délai de prescription de droit commun, fixé par l’article 2224 du code civil, à la prescription d’assiette des créances publiques.

2          La décision du Conseil d’État

En premier lieu, le Conseil d’État confirme la légalité de l’article R. 332-21 du code de l’urbanisme qui fixe une prescription d’assiette quadriennale pour l’action en recouvrement de la participation pour non-réalisation d’aires de stationnement.

Tout d’abord, le Conseil d’État rappelle que le pétitionnaire d’un permis de construire doit s’acquitter d’une participation pour non-réalisation d’aires de stationnement, lorsqu’il ne peut réaliser l’obligation prévue au quatrième alinéa de l’article L. 421-3 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de délivrance du permis de construire 4)D’après cet alinéa : « lorsque le pétitionnaire ne peut satisfaire lui-même aux obligations imposées par un document d’urbanisme en matière de réalisation d’aires de stationnement, il peut être tenu quitte de ces obligations en justifiant, pour les places qu’il ne peut réaliser lui-même sur le terrain d’assiette ou dans son environnement immédiat, soit de l’obtention d’une concession à long terme dans un parc public de stationnement existant ou en cours de réalisation, soit de l’acquisition de places dans un parc privé de stationnement existant ou en cours de réalisation »..

En effet, d’après les alinéas 7 et 8 de ce même article :

« A défaut de pouvoir réaliser l’obligation prévue au quatrième alinéa, le pétitionnaire peut être tenu de verser à la commune une participation fixée par le conseil municipal, en vue de la réalisation de parcs publics de stationnement. […]

Un décret en Conseil d’État détermine les conditions d’application des quatrième et cinquième alinéas du présent article et précise notamment les modalités d’établissement, de liquidation et de recouvrement de la participation prévue au quatrième alinéa, ainsi que les sanctions et garanties y afférentes. ».

A la lecture de ces dispositions, le Conseil d’État relève que le législateur a renvoyé au pouvoir règlementaire le soin de fixer les règles de prescription afférentes au recouvrement de la participation.

Ainsi, aux termes de l’article R. 332-20 du code de l’urbanisme :

« La participation est recouvrée en vertu d’un titre de recette émis au vu du permis de construire par l’ordonnateur de la commune […] »

Et, aux termes de l’article R. 332-21 du même code :

«  L’action en recouvrement de la participation pour non-réalisation d’aires de stationnement dont dispose l’administration peut être exercée jusqu’à l’expiration de la quatrième année suivant celle au cours de laquelle le permis de construire a été délivré. La prescription est interrompue dans les conditions définies à l’article 1975 du code général des impôts. ».

Le Conseil d’État précise que cette dernière disposition n’a pas pour objet de fixer au comptable le délai maximum dans lequel il peut procéder au recouvrement des sommes mentionnées sur le titre de recette mais d’imposer à l’ordonnateur un délai maximum, à compter du fait générateur de la participation, pour émettre, à peine de prescription, le titre de recette.

L’article R. 332-21 du code de l’urbanisme pris sur le fondement de l’article L. 421-3 précité  fixe donc une prescription d’assiette (et non une prescription de recouvrement).

Devant la cour administrative d’appel de Bordeaux, la commune de Saint-Pierre soutenait qu’en tout état de cause, l’article R. 332-21 du code de l’urbanisme fixant la prescription quadriennale, est illégal en ce qu’il détermine les principes fondamentaux du régime des obligations civiles dont il n’appartient qu’au législateur de connaître en application des dispositions de l’article 34 de la Constitution 5)Voir sur ce point : CE 27 novembre 2006 Crampon, req. n° 296018..

Mais la cour a écarté ce moyen en relevant que la constitutionnalité de l’article L 421-3, habilitant le pouvoir réglementaire à poser une règle de prescription, n’était pas contestée, et que le délai fixé par l’article R. 332-21 précité ne figure pas au nombre des principes fondamentaux des obligations civiles, contrairement par exemple à la fixation d’un délai de prescription pour l’action en paiement d’une créance.

Le Conseil d’État considère que la cour n’a, par suite, pas commis d’erreur de droit.

En second lieu, le Conseil d’État fait application au cas d’espèce de la règle de prescription quadriennale fixée par l’article R. 332-21 du code de l’urbanisme, règle spéciale rendant inapplicable la règle de la prescription quinquennale de droit commun prévue par l’article 2224 du code civil.

Pour mémoire, aux termes de l’article 2224 du code civil, dans sa rédaction issue de la loi du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile :

« Les actions personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire d’un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l’exercer ».

Devant la cour administrative d’appel de Bordeaux, la commune de Saint-Pierre soutenait que l’article R. 332-21 du code de l’urbanisme avait implicitement été abrogé par l’entrée en vigueur de l’article 2224 susvisé.

La cour a rejeté ce moyen en retenant que l’article 2224 du code civil n’est susceptible de s’appliquer qu’en ce qui concerne la prescription des actions en recouvrement d’une créance publique 6)Voir sur le caractère de droit commun de ce délai, s’agissant des créances des personnes publiques : CE avis 28 mai 2014 M.,et M., req. n° 376501 et 376573 : Rec. CE ; CE avis 31 mars 2017, req. n° 405797 : Rec. CE ; et sur l’application aux créances publiques de l’ancienne prescription trentenaire alors prévue par l’article 2262 du code civil : CE 13 décembre 1935 Ministre des colonies c/ Compagnie des messageries fluviales de Cochinchine, req. n° 24102 : Rec. CE ; CE 13 mai 1960 Secrétaire d’Etat à l’agriculture, req. n° 34197 : Rec. CE..

Le Conseil d’État considère qu’en statuant ainsi, alors que cet article du code civil s’applique également à la prescription d’assiette, la cour a commis une erreur de droit.

Par une substitution de motifs, le Conseil d’État applique toutefois, à l’instar de la cour administrative d’appel, la prescription fixée par l’article R. 332-21 du code de l’urbanisme.

En effet, la Haute-Juridiction retient qu’il résulte de l’article 2223 du code civil que les dispositions de l’article 2224 de ce même code ne font pas obstacle à l’application des règles spéciales prévues par d’autres lois.

Partant, la règle de prescription quadriennale fixée par l’article R. 332-21 du code de l’urbanisme en application de l’article L 421-3 du même code, dans sa rédaction applicable au litige, doit être regardée comme une règle spéciale rendant inapplicable la règle de la prescription quinquennale prévue par l’article 2224 du code civil.

En conclusion, le pourvoi de la commune de Saint-Pierre est rejeté.

References   [ + ]

1. Req n° 1200781.
2. Req. n° 391024.
3. Req. n° 17BX00785.
4. D’après cet alinéa : « lorsque le pétitionnaire ne peut satisfaire lui-même aux obligations imposées par un document d’urbanisme en matière de réalisation d’aires de stationnement, il peut être tenu quitte de ces obligations en justifiant, pour les places qu’il ne peut réaliser lui-même sur le terrain d’assiette ou dans son environnement immédiat, soit de l’obtention d’une concession à long terme dans un parc public de stationnement existant ou en cours de réalisation, soit de l’acquisition de places dans un parc privé de stationnement existant ou en cours de réalisation ».
5. Voir sur ce point : CE 27 novembre 2006 Crampon, req. n° 296018.
6. Voir sur le caractère de droit commun de ce délai, s’agissant des créances des personnes publiques : CE avis 28 mai 2014 M.,et M., req. n° 376501 et 376573 : Rec. CE ; CE avis 31 mars 2017, req. n° 405797 : Rec. CE ; et sur l’application aux créances publiques de l’ancienne prescription trentenaire alors prévue par l’article 2262 du code civil : CE 13 décembre 1935 Ministre des colonies c/ Compagnie des messageries fluviales de Cochinchine, req. n° 24102 : Rec. CE ; CE 13 mai 1960 Secrétaire d’Etat à l’agriculture, req. n° 34197 : Rec. CE.