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March 2020

Loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19

La loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 a été publiée au Journal Officiel de la République Française du 24 mars.

Celle-ci donne notamment un cadre légal aux mesures prises par décret ou par arrêté au mois de mars 2020 pour limiter la propagation de l’épidémie 1)Nous pensons par exemple au décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 portant réglementation des déplacements dans le cadre de la lutte contre la propagation du virus covid-19 et à l’arrêté du 14 mars 2020. et déclare l’état d’urgence sanitaire sur l’ensemble du territoire national pour une durée de deux mois 2)Article 4, à compter de son entrée en vigueur 3)C’est-à-dire le lendemain de sa publication, soit à compter du 24 mars 2020..

Elle habilite également le gouvernement à prendre des mesures d’urgence économique et d’adaptation à la lutte contre le covid-19 par voie d’ordonnances (articles 9 à 18).

Elle comprend enfin des dispositions électorales (articles 19 à 21) et de contrôle parlementaire (article 22).

Le présent article a pour objet de commenter les dispositions relatives à l’état d’urgence sanitaire (1 – titre Ier de la loi) et aux principales mesures d’urgence économique (2 – titre II de la loi).

1           La création d’un nouveau régime d’état d’urgence : l’état d’urgence sanitaire

1.1        Comment décrète-t-on le début et la fin de l’état d’urgence sanitaire ?

A l’instar de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence adoptée au moment de la guerre d’Algérie, la loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 crée un nouveau dispositif intitulé « Etat d’urgence sanitaire ».

Ce nouveau dispositif – qui pourra donc être utilisé pour d’autres évènements du même type – est codifié dans le code de la santé publique à la suite des dispositions permettant déjà au ministre de la santé de prendre les mesures utiles en cas de menace d’épidémie.

Les nouveaux articles L. 3131-12 et suivants du CSP insérés par l’article 2 de la loi ici commentée précisent les conditions et la procédure requises pour déclarer l’état d’urgence sanitaire, son champ d’application territorial 4)Ainsi, aux termes du nouvel article L. 3131-12 du CSP : « L’état d’urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain ainsi que du territoire des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population. »., et ses effets.

L’état d’urgence sanitaire est déclaré, en principe, par décret 5)Article L. 3131-13 nouveau du code de la santé publique. motivé en conseil des ministres pris sur le rapport du ministre chargé de la santé – en revanche, la prorogation de l’état d’urgence sanitaire au-delà d’un mois ne peut être autorisée que par la loi après avis du comité de scientifiques 6)La composition du comité de scientifiques est fixée par le nouvel article L. 3131-19 du CSP : il comprend un président nommé par décret du Président de la République, deux personnalités qualifiées respectivement nommées par le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat ainsi que des personnalités qualifiées nommées par décret. .

Le décret déclarant l’état d’urgence peut ne porter que sur une partie du territoire national 7)En effet, l’article L. 3131-13 du CSP précise que « Ce décret motivé détermine la ou les circonscriptions territoriales à l’intérieur desquelles il entre en vigueur et reçoit application. »..

Notons qu’en l’espèce par dérogation à ce principe de déclaration par décret, l’état d’urgence sanitaire pour le Covid19 est déclaré par la loi commentée et pour une période de deux mois à compter de son entrée en vigueur en application de son article 4 8)Selon cet article « Par dérogation aux dispositions de l’article L. 3131-13 du code de la santé publique, l’état d’urgence sanitaire est déclaré pour une durée de deux mois à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi.

L’état d’urgence sanitaire entre en vigueur sur l’ensemble du territoire national. Toutefois, un décret en conseil des ministres pris sur le rapport du ministre chargé de la santé peut en limiter l’application à certaines des circonscriptions territoriales qu’il précise.

La prorogation de l’état d’urgence sanitaire au delà de la durée prévue au premier alinéa du présent article ne peut être autorisée que par la loi.

Il peut être mis fin à l’état d’urgence sanitaire par décret en conseil des ministres avant l’expiration du délai fixé au même premier alinéa »..

Pour le Covid 19, l’état d’urgence sanitaire entre en vigueur sur l’ensemble du territoire national.

Il peut être mis fin à l’état d’urgence sanitaire par décret en conseil des ministres avant l’expiration du délai fixé par la loi le prorogeant. Et les mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire cessent d’avoir effet en même temps que prend fin l’état d’urgence sanitaire 9)Nouvel article L. 3131-14 du CSP..

1.2        Quelles sont les conséquences de la déclaration d’état d’urgence sanitaire ?

S’agissant des effets, la déclaration de l’état d’urgence sanitaire emporte la possibilité pour le Premier ministre, le ministre de la santé et le préfet territorialement compétent de prendre des mesures restrictives de droits et libertés dans son périmètre permettant de sauvegarder la santé de la population, selon la répartition de compétences suivantes :

  • Le Premier ministre peut, par décret pris sur rapport du ministre de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique restreindre ou interdire la circulation des personnes et des véhicules dans les lieux et aux heures fixés par le décret, interdire aux personnes de sortir de leur domicile, sous réserve des déplacements strictement indispensables aux besoins familiaux ou de santé, ordonner des mesures ayant pour objet la mise en quarantaine des personnes susceptibles d’être affectées, ordonner des mesures de placement et de maintien en isolement à leur domicile ou tout autre lieu d’hébergement adapté, des personnes affectées, ordonner la fermeture provisoire d’une ou plusieurs catégories d’établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunion, à l’exception des établissements fournissant des biens ou des services de première nécessité, limiter ou interdire les rassemblements sur la voie publique ainsi que les réunions de toute nature, ordonner la réquisition de tous biens et services nécessaires à la lutte contre la catastrophe sanitaire ainsi que de toute personne nécessaire au fonctionnement de ces services ou à l’usage de ces biens. L’indemnisation de ces réquisitions est régie par le code de la défense, prendre des mesures temporaires de contrôle des prix de certains produits rendues nécessaires pour prévenir ou corriger les tensions constatées sur le marché de certains produits ; le Conseil national de la consommation est informé des mesures prises en ce sens, prendre toute mesure permettant la mise à la disposition des patients de médicaments appropriés pour l’éradication de la catastrophe sanitaire et prendre par décret toute autre mesure réglementaire limitant la liberté d’entreprendre, dans la seule finalité de mettre fin à la catastrophe sanitaire 10) Nouvel article L. 3131-15 du CSP – actuellement, c’est le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire qui est applicable (nous vous renvoyons au commentaire du décret paru dans le blog)..
  • Le ministre de la santé peut prescrire, par arrêté motivé, toute mesure réglementaire relative à l’organisation et au fonctionnement du dispositif de santé (à l’exception des mesures devant être prises par le Premier ministre), visant à mettre fin à la catastrophe sanitaire ainsi que toute mesure individuelle nécessaire à l’application des mesures prescrites par le Premier ministre 11) Nouvel article L. 3131-16 du CSP..
  • Le Premier ministre ou le ministre de la santé peuvent également habiliter les préfets à prendre toutes les mesures générales ou individuelles d’application des mesures dans leur champ d’action géographique 12) Nouvel article L. 3131-17 du CSP. ; et, lorsque l’état d’urgence sanitaire n’excède pas le territoire d’un département, le Premier ministre et le ministre de la santé peuvent habiliter le représentant de l’Etat dans le département à les décider lui-même. Les décisions sont prises par ce dernier après avis du directeur général de l’agence régionale de santé. Les mesures individuelles prises par le préfet font l’objet d’une information sans délai du procureur de la République territorialement compétent.

Sans doute en écho à la décision du Conseil d’Etat qui avait été prise la veille sur les mesures de confinement prises par le gouvernement 13)CE ord. 22 mars 2020 Syndicat Jeunes Médecins, req. n° 439674, la loi prévoit que :

  • les mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire sont strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu ; et
  • qu’elles peuvent faire l’objet d’un référé-suspension ou d’un référé-liberté devant le juge administratif 14) Nouvel article L. 3131-18 du CSP : « Les mesures prises en application du présent chapitre peuvent faire l’objet, devant le juge administratif, des recours présentés, instruits et jugés selon les procédures prévues aux articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative.»..

Ces précisions n’étaient toutefois pas nécessaires. S’agissant des recours par exemple, il est de jurisprudence aussi ancienne que constante que le droit au recours existe même sans texte 15)CE 17 février1950, req. n° 86949 : publié au Rec. CE .

L’article L3131-19 nouveau du CSP prévoit qu’en cas de déclaration de l’état d’urgence sanitaire, il est réuni sans délai un comité de scientifiques à présent bien connu des français. Cet article prévoit également la composition et les modalités de publications de ses avis.

Enfin, l’article L. 3131-20 nouveau du CSP prévoit que les régimes de responsabilité particuliers existant en cas de menaces sanitaires sont également applicables en cas de déclaration d’urgence sanitaire.

Il prévoit notamment que les dommages résultant des mesures prises par le Premier ministre, le ministre de la santé et les préfets sont indemnisés par l’Office national des accidents médicaux (article L. 3131-4), et que les professionnels de santé ne peuvent être tenus pour responsables de l’administration de soins ou de médicaments non autorisés si elle est rendue nécessaire. Il en va de même pour le fabricant du médicament (L. 3131-3).

1.3        Que risque-t-on en cas de non-respect des mesures prises en application de la déclaration d’état d’urgence sanitaire ?

  1. 3136-1 du CSP est complété par de nouvelles dispositions pénales 16) Ainsi, le fait de ne pas respecter les mesures de réquisition est puni de six mois d’emprisonnement et de 10 000 euros d’amende ; la violation des autres mesures est punie d’une amende prévue pour les contraventions de quatrième classe (soit 135 euros) ou de cinquième classe (1 500 à 3 000 euros) en cas de récidive moins de quinze jours après l’infliction d’une première amende. Enfin, en cas de verbalisation à plus de trois reprises dans un délai de trente jours, la peine encourue est de six mois d’emprisonnement, 3 700 euros d’amende et des peines complémentaires de travail d’intérêt général ou de suspension du permis de conduire..

Le fait de ne pas respecter les mesures de réquisition est puni de six mois d’emprisonnement et de 10 000 euros d’amende.

La violation des autres mesures est punie d’une amende prévue pour les contraventions de quatrième classe (soit 135 euros) ou de cinquième classe (1 500 à 3 000 euros) en cas de récidive moins de quinze jours après l’infliction d’une première amende.

Enfin, en cas de verbalisation à plus de trois reprises dans un délai de trente jours, la peine encourue est de six mois d’emprisonnement, 3 700 euros d’amende et des peines complémentaires de travail d’intérêt général ou de suspension du permis de conduire.

Les agents de police municipale, les gardes-champêtres, les agents agréés et assermentés de la ville de Paris chargés d’un service de police et les contrôleurs de la préfecture de police et agents de surveillance de Paris peuvent dresser les procès-verbaux constatant ces infractions lorsqu’elles ne nécessitent pas d’actes d’enquêtes dans leurs champs d’action territorial respectifs.

2          La mise en œuvre de mesures d’urgence économiques spécifiques pour le Covid 19

Le titre II de la loi commentée porte sur les mesures d’urgence économique et d’adaptation à la lutte contre l’épidémie de Covid-19.

Il prévoit notamment les modalités de délibération des organes délibérants des collectivités territoriales et des établissements publics (article 10).

Son article 11 habilite le gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de trois mois 17)Ce délai peut être porté à quatre mois (article 14) à compter de la publication de la loi 18)Soit le 24 mars 2020., « toute mesure, pouvant entrer en vigueur, si nécessaire, à compter du 12 mars 2020, relevant du domaine de la loi ».

Notamment, les ordonnances pourront adapter les règles de passation, de délais de paiement, d’exécution et de résiliation (par exemple pénalités contractuelles, prévues par le code de la commande publique ainsi que les stipulations des contrats publics ayant un tel objet) 19)Article 11 I 1° f) de la loi..

Elles pourront également, « afin de faire face aux conséquences, notamment de nature administrative ou juridictionnelle, de la propagation de l’épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation » édicter des mesures :

  • « Adaptant les délais et procédures applicables au dépôt et au traitement des déclarations et demandes présentées aux autorités administratives, les délais et les modalités de consultation du public ou de toute instance ou autorité, préalables à la prise d’une décision par une autorité administrative et, le cas échéant, les délais dans lesquels cette décision peut ou doit être prise ou peut naitre ainsi que les délais de réalisation par toute personne de contrôles, travaux et prescriptions de toute nature imposées par les lois et règlements, à moins que ceux-ci ne résultent d’une décision de justice »

Cette habilitation permettra notamment de modifier, interrompre ou suspendre les délais d’instruction des demandes de permis de construire, d’autorisations environnementale, d’autorisations d’exploitation commerciale par les autorités compétentes, ou encore les procédures d’enquête publique ou tout autre modalité d’information du public.

  • Adaptant, interrompant, suspendant ou reportant le terme des délais prévus à peine de nullité, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, déchéance d’un droit, fin d’un agrément ou d’une autorisation ou cessation d’une mesure, à l’exception des mesures privatives de liberté et des sanctions. Ces mesures sont rendues applicables à compter du 12 mars 2020 et ne peuvent excéder de plus de trois mois la fin des mesures de police administrative prises par le Gouvernement pour ralentir la propagation de l’épidémie de covid-19 ».

Cette habilitation permettra quant à elle notamment de modifier, interrompre, suspendre ou reporter, rétroactivement à compter du 12 mars 2020 et jusqu’à trois mois après la fin des mesures de police sanitaire, le terme des délais de péremption des permis de construire ou autorisations commerciales en cours de validité 20) Article 11 2° b) « Adaptant, interrompant, suspendant ou reportant le terme des délais prévus à peine de nullité, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, déchéance d’un droit, fin d’un agrément ou d’une autorisation ou cessation d’une mesure, à l’exception des mesures privatives de liberté et des sanctions. Ces mesures sont rendues applicables à compter du 12 mars 2020 et ne peuvent excéder de plus de trois mois la fin des mesures de police administrative prises par le Gouvernement pour ralentir la propagation de l’épidémie de covid-19 ; »..

  • « Adaptant, aux seules fins de limiter la propagation de l’épidémie de covid-19 parmi les personnes participant à la conduite et au déroulement des instances, les règles relatives à la compétence territoriale et aux formations de jugement des juridictions de l’ordre administratif et de l’ordre judiciaire ainsi que les règles relatives aux délais de procédure et de jugement, à la publicité des audiences et à leur tenue, au recours à la visioconférence devant ces juridictions et aux modalités de saisine de la juridiction et d’organisation du contradictoire devant les juridictions »

Il sera ainsi permis de déroger aux règles de procédure administrative contentieuse en prévoyant une nouvelle répartition de la compétence territoriale des juridictions, de nouveaux délais de jugement, ou encore le recours à la visioconférence pour la tenue de l’audience publique.

References   [ + ]

1. Nous pensons par exemple au décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 portant réglementation des déplacements dans le cadre de la lutte contre la propagation du virus covid-19 et à l’arrêté du 14 mars 2020.
2. Article 4,
3. C’est-à-dire le lendemain de sa publication, soit à compter du 24 mars 2020.
4. Ainsi, aux termes du nouvel article L. 3131-12 du CSP : « L’état d’urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain ainsi que du territoire des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population. ».
5. Article L. 3131-13 nouveau du code de la santé publique.
6. La composition du comité de scientifiques est fixée par le nouvel article L. 3131-19 du CSP : il comprend un président nommé par décret du Président de la République, deux personnalités qualifiées respectivement nommées par le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat ainsi que des personnalités qualifiées nommées par décret.
7. En effet, l’article L. 3131-13 du CSP précise que « Ce décret motivé détermine la ou les circonscriptions territoriales à l’intérieur desquelles il entre en vigueur et reçoit application. ».
8. Selon cet article « Par dérogation aux dispositions de l’article L. 3131-13 du code de la santé publique, l’état d’urgence sanitaire est déclaré pour une durée de deux mois à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi.

L’état d’urgence sanitaire entre en vigueur sur l’ensemble du territoire national. Toutefois, un décret en conseil des ministres pris sur le rapport du ministre chargé de la santé peut en limiter l’application à certaines des circonscriptions territoriales qu’il précise.

La prorogation de l’état d’urgence sanitaire au delà de la durée prévue au premier alinéa du présent article ne peut être autorisée que par la loi.

Il peut être mis fin à l’état d’urgence sanitaire par décret en conseil des ministres avant l’expiration du délai fixé au même premier alinéa ».

9. Nouvel article L. 3131-14 du CSP.
10. Nouvel article L. 3131-15 du CSP – actuellement, c’est le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire qui est applicable (nous vous renvoyons au commentaire du décret paru dans le blog).
11. Nouvel article L. 3131-16 du CSP.
12. Nouvel article L. 3131-17 du CSP.
13. CE ord. 22 mars 2020 Syndicat Jeunes Médecins, req. n° 439674
14. Nouvel article L. 3131-18 du CSP : « Les mesures prises en application du présent chapitre peuvent faire l’objet, devant le juge administratif, des recours présentés, instruits et jugés selon les procédures prévues aux articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative.».
15. CE 17 février1950, req. n° 86949 : publié au Rec. CE
16. Ainsi, le fait de ne pas respecter les mesures de réquisition est puni de six mois d’emprisonnement et de 10 000 euros d’amende ; la violation des autres mesures est punie d’une amende prévue pour les contraventions de quatrième classe (soit 135 euros) ou de cinquième classe (1 500 à 3 000 euros) en cas de récidive moins de quinze jours après l’infliction d’une première amende. Enfin, en cas de verbalisation à plus de trois reprises dans un délai de trente jours, la peine encourue est de six mois d’emprisonnement, 3 700 euros d’amende et des peines complémentaires de travail d’intérêt général ou de suspension du permis de conduire.
17. Ce délai peut être porté à quatre mois (article 14)
18. Soit le 24 mars 2020.
19. Article 11 I 1° f) de la loi.
20. Article 11 2° b) « Adaptant, interrompant, suspendant ou reportant le terme des délais prévus à peine de nullité, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, déchéance d’un droit, fin d’un agrément ou d’une autorisation ou cessation d’une mesure, à l’exception des mesures privatives de liberté et des sanctions. Ces mesures sont rendues applicables à compter du 12 mars 2020 et ne peuvent excéder de plus de trois mois la fin des mesures de police administrative prises par le Gouvernement pour ralentir la propagation de l’épidémie de covid-19 ; ».