Précisions du Conseil d’Etat à propos de l’obligation de délibérer sur les objectifs de la procédure et les modalités de la concertation en cas d’élaboration ou de révision d’un PLU : la reconnaissance de la possibilité pour le conseil municipal de faire du un en deux !

Catégorie

Urbanisme et aménagement

Date

mai 2013

Temps de lecture

7 minutes

 CE 17 avril 2013 commune de Ramatuelle, req. n° 348311 : à paraître aux Tables du Rec. CE

On se souvient que depuis la loi SRU, les procédures d’élaboration et de révision 1)      L’article L.123-13 du code de l’urbanisme soumet la révision du PLU aux modalités définies aux articles L. 123-6 à L123-12 du même code. Les procédures de révision du PLU sont donc également soumises à l’obligation de concertation qui est inscrite à l’article L. 123-6 du code précité. d’un PLU sont obligatoirement soumises à concertation et qu’il appartient au conseil municipal 2)  Ou à l’organe délibérant de l’EPCI compétent en matière de PLU. de délibérer sur les objectifs poursuivis dans le cadre de ces procédures et sur les modalités de la concertation à l’occasion de la prescription de l’élaboration ou de la révision du document local d’urbanisme.

Dans un arrêt rendu le 17 avril dernier le Conseil d’Etat après avoir rappelé le caractère substantiel des deux volets de cette obligation (1), reconnait pour la première fois la possibilité pour le conseil municipal de délibérer en deux temps sur chacun de ces volets (2).

1          Le strict rappel du principe selon lequel le conseil municipal doit délibérer tant sur les objectifs poursuivis que sur les modalités de la concertation

Selon la combinaison des articles L. 123-6 et L. 300-2 du code de l’urbanisme, le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’EPCI compétent doit, à l’occasion de la prescription de l’élaboration d’un PLU, fixer les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation qui doit associer pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées.

L’article L. 300-2 du code de l’urbanisme auquel renvoie l’article L. 123-6 du même code dispose que la délibération du conseil municipal doit en effet porter tant sur les modalités de la concertation que sur les objectifs de la procédure.

Dans une décision du 10 février 2010 3)       CE 10 février 2010 commune de Saint Lunaire, req. n° 327149 : mentionné aux Tables du Rec. CE :  « la délibération du conseil municipal doit porter, d’une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d’élaborer ou de réviser un document d’urbanisme, d’autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées ; que cette délibération constitue, dans ses deux volets, une formalité substantielle dont la méconnaissance entache d’illégalité le document d’urbanisme approuvé, alors même que la concertation aurait respecté les modalités définies par le conseil municipal »., le Conseil d’Etat avait déjà jugé que ces deux volets constituaient « une formalité substantielle ».

Le conseil municipal ne peut donc se contenter de fixer les modalités de la concertation sans déterminer, « au moins dans les grandes lignes », les objectifs qu’il poursuit en projetant d’élaborer ou de réviser le document d’urbanisme.

C’est ce principe que rappelle ici le Conseil d’Etat en jugeant que :

« le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées, délibérer, d’une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d’élaborer ou de réviser un document d’urbanisme, d’autre part, sur les modalités de la concertation ; que la méconnaissance de cette obligation est de nature à entraîner l’illégalité du document d’urbanisme approuvé ».

En conséquence, encourent l’annulation les PLU pour lesquels il n’est pas établi que le conseil municipal a délibéré sur les objectifs poursuivis 4)             Voir par exemple : CAA Lyon 11 octobre 2011M. A, req. n° 09LY02138 : « Considérant que la délibération du conseil municipal de Cranves-Sales du 19 octobre 2000 prescrivant la révision du plan d’occupation des sols se borne à indiquer que ce document ne correspondant plus aux exigences actuelles de l’aménagement spatial de la commune, il est nécessaire d’envisager une redéfinition de l’affectation des sols et une réorganisation de l’espace communal ; que ni ces mentions, ni aucune autre pièce du dossier ne permettent d’établir que le conseil municipal aurait délibéré, au moins dans les grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la révision de ce document d’urbanisme ; que, par suite, la délibération du 6 octobre 2005 approuvant cette révision est entachée d’illégalité »..

En l’espèce, il n’était cependant pas reproché à la commune de Ramatuelle de n’avoir pas délibéré sur les objectifs poursuivis mais d’avoir délibéré trop tard sur lesdits objectifs.

2          Un principe d’application souple : la possibilité de délibérer successivement sur les modalités de la concertation puis sur les objectifs de la procédure

Dans l’affaire commentée, le conseil municipal avait, par une première délibération, prescrit l’élaboration du PLU et fixé les modalités de la concertation, puis, par une seconde délibération (intervenue plusieurs mois plus tard) indiqué les objectifs poursuivis.

En seconde instance, la cour administrative d’appel de Marseille 5)          CAA Marseille 17 mars 2011 M. A, req. n° 09MA0821. avait censuré une telle démarche en jugeant :

« Considérant que la délibération du 6 juin 2001 qui prescrit l’élaboration du plan local d’urbanisme de la commune de Ramatuelle se borne à indiquer, d’une part que « les plans d’occupation des sols sont désormais remplacés par des plans locaux d’urbanisme », d’autre part que « les communes actuellement dotées d’un plan d’occupation des sols partiel doivent élaborer sans délai un plan local d’urbanisme couvrant l’intégralité de leur territoire » ; que ces seules mentions, qui ne font part que des impératifs liés à l’entrée en vigueur de la loi nouvelle, ne permettent pas d’établir que le conseil municipal aurait délibéré, au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par l’élaboration de ce document d’urbanisme, avant que celle-ci ne soit mise en œuvre ;

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que par une délibération du 31 mars 2003, le conseil municipal a adopté des objectifs pour servir de guides à l’élaboration du plan local d’urbanisme ; que, toutefois, cette délibération n’est intervenue que 22 mois après la prescription de l’élaboration du plan local d’urbanisme par la délibération du 6 juin 2001, alors que le diagnostic territorial préalable, qui avait antérieurement été arrêté, ait fait l’objet d’une exposition publique d’un mois suivie d’une réunion publique le 6 mars 2003, et que plusieurs dizaines d’avis aient été consignés sur un registre tenu en mairie ; que, dès lors, la délibération du 31 mars 2003 ne peut régulariser les insuffisances de la délibération du 6 juin 2001 au regard de la définition des objectifs poursuivis par la commune en décidant d’élaborer le plan local d’urbanisme ».

Saisi en cassation par la commune, le Conseil d’Etat censure ce raisonnement pour erreur de droit selon les motifs suivants :

« Considérant qu’il résulte de ces dispositions [les articles L. 300-2 et L. 123-6 du code de l’urbanisme] que le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées, délibérer, d’une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d’élaborer ou de réviser un document d’urbanisme, d’autre part, sur les modalités de la concertation ; que la méconnaissance de cette obligation est de nature à entraîner l’illégalité du document d’urbanisme approuvé ; que, si les deux volets sont en principe adoptés simultanément, la décision du conseil municipal peut prendre la forme de deux délibérations successives, notifiées conformément aux dispositions de l’article L. 123-6 du code de l’urbanisme, pourvu que cette circonstance n’ait pas pour effet de priver d’effet utile la concertation organisée sur les objectifs poursuivis par l’élaboration du plan local d’urbanisme ;

Considérant que, pour annuler la délibération du 18 mars 2006 par laquelle le conseil municipal de Ramatuelle a approuvé le plan local d’urbanisme, la cour administrative d’appel s’est fondée sur la seule circonstance que la délibération du 6 juin 2001, par laquelle la commune avait prescrit l’élaboration de ce plan et fixé les modalités de la concertation prévue par l’article L. 300-2 précité, n’avait pas défini les objectifs poursuivis et que leur définition avait donné lieu à une délibération adoptée ultérieurement, alors qu’un « diagnostic territorial préalable » avait déjà fait l’objet d’une exposition publique d’un mois suivie d’une réunion publique et que plusieurs dizaines d’avis avait été consignés sur un registre tenu en mairie ; qu’en statuant ainsi, sans rechercher si, après l’adoption, par les deux délibérations du conseil municipal, d’une décision complète prise en application des dispositions de l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme, une concertation effective avait eu lieu sur les objectifs poursuivis par la commune,  la cour administrative d’appel de Marseille a commis une erreur de droit».

La Haute Juridiction reconnaît donc pour la première fois la possibilité pour le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’EPCI de délibérer en deux temps sur les deux volets obligatoires que sont les modalités de la concertation d’une part et les objectifs poursuivis par la procédure d’élaboration ou de révision du PLU d’autre part.

Une commune pourra donc d’abord fixer les modalités de la concertation et l’engager puis déterminer ultérieurement, par une seconde délibération, les objectifs qu’elle poursuit dans le cadre de l’élaboration ou la révision de son document d’urbanisme.

Cette possibilité est néanmoins subordonnée à la condition que suite à cette deuxième décision et donc en présence d’une décision complète ait lieu « une concertation effective sur les objectifs poursuivis par la commune pour l’élaboration ou la révision du PLU ».

On comprend que le Conseil d’Etat souhaite empêcher que, par un excès de formalisme, des PLU soient annulés au seul motif que la fixation des modalités de la concertation et la détermination des objectifs poursuivis par la procédure aient fait l’objet de deux délibérations au lieu d’une, l’essentiel étant qu’il ait été délibéré sur les deux volets : modalités et objectifs.

Cependant, sa décision parait pouvoir être critiquées sur au moins deux points.

Tout d’abord, elle s’éloigne quelque peu de la lettre des textes applicables.

L’article L. 123- 6 fait en effet mention de « la délibération » – au singulier – qui prescrit « l’élaboration du plan local d’urbanisme et précise les modalités de concertation, conformément à l’article L. 300-2 ».

Ensuite et surtout, le nouveau principe dégagé par le Conseil d’Etat risque de poser d’importants problèmes d’interprétation.

En cas de dissociation des délibérations : à partir de quand peut-on en effet considérer qu’il y a bien eu une concertation effective sur les objectifs poursuivis ?

Sans doute conscient de ces difficultés, le Conseil d’Etat ne se risque d’ailleurs pas à faire application de son principe en l’espèce et renvoie l’affaire au juge d’appel sans faire usage de la faculté qu’il tient de l’article L. 821-2 du code de justice administrative de juger l’affaire au fond.

Il appartiendra donc aux juges marseillais de décider si la concertation sur les objectifs n’a pas été privée d‘effet utile en présence d’une délibération fixant lesdits objectifs 22 mois après la délibération portant sur les modalités de la concertation et alors que la concertation était déjà bien entamée ; le diagnostic territorial ayant été arrêté et rendu public par le biais d’une exposition pendant un mois suivie d’une réunion publique et plus d’une dizaine d’avis ayant été consignés sur le registre du maire.

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References   [ + ]

1.       L’article L.123-13 du code de l’urbanisme soumet la révision du PLU aux modalités définies aux articles L. 123-6 à L123-12 du même code. Les procédures de révision du PLU sont donc également soumises à l’obligation de concertation qui est inscrite à l’article L. 123-6 du code précité.
2.   Ou à l’organe délibérant de l’EPCI compétent en matière de PLU.
3.        CE 10 février 2010 commune de Saint Lunaire, req. n° 327149 : mentionné aux Tables du Rec. CE :  « la délibération du conseil municipal doit porter, d’une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d’élaborer ou de réviser un document d’urbanisme, d’autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées ; que cette délibération constitue, dans ses deux volets, une formalité substantielle dont la méconnaissance entache d’illégalité le document d’urbanisme approuvé, alors même que la concertation aurait respecté les modalités définies par le conseil municipal ».
4.              Voir par exemple : CAA Lyon 11 octobre 2011M. A, req. n° 09LY02138 : « Considérant que la délibération du conseil municipal de Cranves-Sales du 19 octobre 2000 prescrivant la révision du plan d’occupation des sols se borne à indiquer que ce document ne correspondant plus aux exigences actuelles de l’aménagement spatial de la commune, il est nécessaire d’envisager une redéfinition de l’affectation des sols et une réorganisation de l’espace communal ; que ni ces mentions, ni aucune autre pièce du dossier ne permettent d’établir que le conseil municipal aurait délibéré, au moins dans les grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la révision de ce document d’urbanisme ; que, par suite, la délibération du 6 octobre 2005 approuvant cette révision est entachée d’illégalité ».
5.           CAA Marseille 17 mars 2011 M. A, req. n° 09MA0821.

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