Principe général du droit : une décision administrative obtenue par fraude ne crée pas de droits au profit de son titulaire et peut être retirée à tout moment

CE 30 mars 2016 société Diversité TV France, req. n° 395702 : Mentionné aux tables du recueil Lebon.

Après un bref rappel de la procédure applicable à l’attribution par le CSA de voie hertzienne terrestre pour la diffusion des services de communication audiovisuelle et des conditions de retrait de ces décisions ¹⁾ Loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication., le Conseil d’Etat revient, dans un premier temps, sur les faits qui ont conduit la société à contester devant la Haute Juridiction le retrait de leur autorisation d’exploiter la chaîne « Numéro 23 » à la société Diversité TV France avant de statuer sur les raisons pour lesquelles le CSA a décidé à tort de retirer cette autorisation.

1 Les faits

Le CSA a lancé en octobre 2011 un appel à candidature en application des dispositions de l’article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

Par une décision du 3 juillet 2012, le CSA a autorisé la société par actions simplifiée (SAS) Diversité TV France, alors composée d’un unique actionnaire, à utiliser une ressource radioélectrique pour diffuser par voie hertzienne terrestre en mode numérique une chaîne de télévision dénommée initialement « Tvous la Télédiversité », renommée par la suite « Numéro 23 ».

Lorsque le CSA a délivré l’autorisation, la SAS Diversité TV France était composée d’un actionnaire unique.

La convention conclue entre le CSA et la société attributaire de la chaîne prévoyait notamment des règles particulières applicables au service.

En particulier, l’article 5.2 de ladite convention excluait toute modification du contrôle direct de la société pendant deux ans et demi à compter de la conclusion de la convention.

Après l’attribution de la chaîne et la signature de la convention précitée, le capital de la société Diversité TV France a fait l’objet de plusieurs modifications :

« (…) à la suite de deux augmentations de capital, portées à la connaissance du CSA, le capital social s’est trouvé détenu à hauteur de 72,25 % par la société PHO Holding, elle-même entièrement détenue par M. D…, à hauteur de 12,75 % par sept actionnaires entrés en octobre 2012 et à hauteur de 15 % par la société UTH Russia Limited, entrée en octobre 2013 ».

En avril 2015, la société Diversité TV France a demandé au CSA d’agréer la cession intégrale de son capital au groupe NextRadioTV.

Après avoir mis en œuvre la procédure préalable au prononcé de sanctions réalisée par un rapporteur indépendant, le CSA a décidé par une décision du 14 octobre 2015 :

► d’une part, d’abroger l’autorisation de la société Diversité TV France à compter du 30 juin 2016 ; et
► d’autre part, de constater qu’il n’y avait plus lieu de se prononcer sur l’agrément de la cession du capital au groupe NextRadioTV.

C’est la raison pour laquelle la société Diversité TV France a demandé au Conseil d’Etat d’annuler la décision du CSA précitée du 14 octobre 2015 ainsi que la décision du CSA du 10 décembre 2015 rejetant le recours gracieux de la société.

C’est dans ces conditions que le Conseil d’Etat a été amené à se prononcer sur le retrait de l’attribution de la chaîne « Numéro 23 » à la société Diversité TV France par le CSA.

Au préalable, précisons que la Haute Juridiction admet sans difficulté la recevabilité de l’intervention des actionnaires minoritaires de la société Diversité TV France et du groupe NextRadio TV, candidate à la reprise du capitale de la société requérante.

Le Conseil d’Etat écarte également la fin de recevoir opposée par le CSA.

2 Sur le fond

Pour justifier le retrait de sa décision d’attribution de la chaîne à la société le CSA invoque une fraude à la loi en faisant valoir que la cession de l’intégralité du capital de la société Diversité TV France à un tiers dans le courant de l’année 2015 était prévu dès octobre 2013, en contradiction avec les éléments présentés par la société Diversité TV France lors de sa candidature et dans un but étranger au développement du service de télévision, le CSA estimant que le but était de « réaliser une importante plus value à l’occasion d’une cession de des actions réalisée de manière prématurée ».

Selon le CSA toujours, les sociétés PHO Holding et UTH Russia Limited exerçaient un contrôle conjoint sur la société depuis le pacte d’actionnaires de 2013, modifiant ainsi substantiellement la situation dans laquelle l’autorisation avait été délivrée, et justifiant, en conséquence, le retrait de l’autorisation en application des dispositions de la loi du 30 septembre 1986.

Dans un premier temps, le Conseil d’Etat juge que :

« Considérant que les dispositions, citées au point 1, du premier alinéa de l’article 42-3 de la loi du 30 septembre 1986 permettent au CSA de retirer une autorisation d’utiliser une fréquence radioélectrique pour diffuser un service de communication audiovisuelle lorsque, notamment du fait de changements intervenus dans la composition du capital social ou des organes de direction et dans les modalités de financement, les données au vu desquelles l’autorisation avait été délivrée ont subi une modification substantielle de nature à remettre en cause les choix opérés lors de cette délivrance ; que, par ailleurs, selon un principe général du droit, une décision administrative obtenue par fraude ne crée pas de droits au profit de son titulaire et peut être retirée à tout moment ; que, s’agissant d’une autorisation d’utiliser une ressource radioélectrique, en cas de révélation, postérieure à la délivrance de l’autorisation, d’éléments établissant qu’elle a été obtenue par fraude, c’est sur le fondement du premier alinéa de l’article 42-3 de la loi du 30 septembre 1986 et dans le respect de la procédure prévue à l’article 42-7 que le CSA peut prendre une mesure de retrait ; qu’il lui appartient alors, sous le contrôle du juge, de démontrer, le cas échéant par un faisceau d’indices, l’existence de la fraude ».

Rappelons les termes clairs de l’arrêt du Conseil d’Etat Assistance Publique – Hôpitaux de Marseille ²⁾ CE 29 novembre 2002 APHM, req. n° 223027 : publié au Rec. CE. :

« si un acte administratif obtenu par fraude ne crée pas de droits et, par suite, peut être retiré ou abrogé par l’autorité compétente pour le prendre, alors même que le délai de retrait de droit commun serait expiré, il incombe à l’ensemble des autorités administratives de tirer, le cas échéant, toutes les conséquences légales de cet acte aussi longtemps qu’il n’y a pas été mis fin » ³⁾ Le commissaire du gouvernement Gilles Bachelier dans ses conclusions sur l’arrêt APHM précité du 29 novembre 2002 avait souligné que cette solution avait déjà été acquise depuis longtemps : « Un acte obtenu par fraude n’est jamais créateur de droits et est réputé n’être jamais devenu définitif de sorte qu’il peut être rapporté à tout moment (CE Assemblée 12 avril 1935 Sarovitch : Rec. CE p. 520 ; CE Assemblée 10 février 1961 Chabran : Rec p.102, concl. Pdt Heumann ; CE Section 17 juin 1955 Silberstein : Rec. p. 335 ; CE 17 mars 1976 Todeschini Rec. p.157) ».

Par la décision commentée, le Conseil d’Etat érige en principe général du droit le fait que le retrait des actes obtenus par fraude peut intervenir à tout moment et précise ainsi, dans ce cadre, que l’existence de la fraude doit être démontrée par la personne publique, au besoin par un faisceau d’indices.

Dans un second temps, le Conseil d’Etat considère, en l’espèce, que :

► d’une part, « la circonstance que l’intéressé cède ses actions à un prix tenant compte du fait que la société dispose d’une autorisation lui permettant d’exploiter un service de communication audiovisuelle et qu’à cette occasion il réalise une plus-value n’est pas par elle-même de nature à faire regarder l’opération comme illicite ; qu’en revanche, le fait de solliciter une autorisation dans le but exclusif de réaliser une telle plus-value, sans avoir réuni les moyens nécessaires pour exploiter le service conformément aux engagements souscrits lors de l’appel aux candidatures, présenterait le caractère d’une fraude » ;

► d’autre part, à l’occasion du pacte d’actionnaires, « la conclusion de cet engagement [ferme de M. D de sortir du capital en 2015] en octobre 2013 ne suffirait pas pour démontrer qu’au moment de la présentation d’une candidature à la fin de l’année 2011 ou de la délivrance de l’autorisation en juillet 2012 l’intéressé aurait eu pour seul objectif de réaliser une plus-value à l’occasion d’une cession anticipée de ses actions, sans avoir mis en œuvre les moyens requis pour remplir les engagements repris dans la convention afférente au service » ;

► enfin, si les objectifs / résultats n’ont pas été remplis par la société Diversité TV France, il appartenait au CSA « si la société ne satisfait pas à certaines obligations prévues par la convention, de mettre en œuvre, après mise en demeure, le pouvoir de sanction qu’il tient de l’article 42-1 de la loi du 30 septembre 1986 pour en obtenir le respect ; qu’en revanche, il ne résulte pas de l’instruction qu’une fraude à la loi, de nature à justifier le retrait de l’autorisation, soit démontrée en l’espèce ».

Au regard des faits de l’espèce, le Conseil d’Etat considère que la fraude à la loi invoquée par le CSA n’est pas démontrée.

Le Conseil d’Etat annule donc la décision du CSA attaquée ainsi que le refus de retrait de cette décision, autorisant de la sorte la société Diversité TV France à continuer d’exploiter la chaîne « Numéro 23 ».

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