Régularité de la procédure d’expropriation en cas d’arrêtés de cessibilité successifs concernant un même propriétaire

CE 25 janvier 2023 Etablissement public d’aménagement de Paris-Saclay, req. n° 458930

Un arrêt rendu par le Conseil d’Etat le 25 janvier 2023, mentionné aux tables du recueil Lebon, est venu préciser les conditions de la régularité de la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique, en cas d’arrêtés de cessibilité successifs pris pour des parcelles appartenant à un même propriétaire.

L’établissement public d’aménagement de Paris-Saclay a la charge de l’aménagement de la ZAC du quartier de l’école Polytechnique, qui est l’une des opérations d’aménagement du plateau de Saclay, et qui a donné lieu à une déclaration d’utilité publique le 24 mars 2014.

Après une première enquête parcellaire réalisée en février 2016, un premier arrêté du préfet de l’Essonne en date du 22 septembre 2016 a déclaré cessibles au profit de l’établissement public Paris-Saclay des parcelles à Palaiseau nécessaires à la réalisation du projet, cadastrées H99 et H101 amenée à être divisée en une partie expropriée (H347) et une non expropriée (H346). Toutefois, constatant que les mentions exigées par le code de l’expropriation pour le dossier d’enquête parcellaire étaient incomplètes, le Préfet a abrogé cet arrêté et déclaré à nouveau cessibles ces mêmes parcelles, par un arrêté en date du 21 février 2017.

En parallèle, l‘établissement public d’aménagement Paris-Saclay a constaté que la réalisation de l’opération rendait nécessaire l’expropriation d’une bande de terrain supplémentaire, correspondant à une partie de la parcelle H346, laquelle n’avait pas vocation initialement à être expropriée.

Une seconde enquête parcellaire a été réalisée, mais celle-ci ne portait que sur la bande de terrain complémentaire. Sur cette base, un nouvel arrêté de cessibilité a été pris le 4 septembre 2017, rendant cessible la parcelle H348, issue de la division de la parcelle H346, correspondant à la bande de terrain nécessaire à la réalisation de la route.

Saisi par les crédits-bailleurs et le crédit-preneur de ces parcelles, le tribunal administratif de Versailles a annulé l’arrêté de cessibilité du 22 septembre 2016, l’arrêté de cessibilité du 21 février 2017 sauf en tant qu’il abroge le premier, et l’arrêté du 4 septembre 2017. Cette décision a été confirmée par la cour administrative d’appel de Versailles dans un arrêt du 29 septembre 2021, qui rejette ainsi les appels qui avaient été formés par l’Etablissement public d’aménagement de Paris-Saclay et par l’Etat.

Pour justifier de l’annulation de ces arrêtés, les juges du fond retiennent, sur le fondement de l’article L. 132-1 du code de l’expropriation, qu’il n’est pas possible de prendre plusieurs arrêtés de cessibilité successifs pour des parcelles appartenant à un même propriétaire, sauf à reprendre depuis le début l’enquête parcellaire, en y intégrant les nouvelles parcelles dont l’expropriation se serait révélée nécessaire en cours d’opération mais également toutes les parcelles concernées qui appartiennent à ce propriétaire.

La cour administrative d’appel de Versailles a jugé que :

« Eu égard à la garantie attachée au droit de propriété et à la nécessité de prémunir un propriétaire contre une transmission tardive du dossier au juge de l’expropriation au regard des dispositions de l’article R. 221-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, les dispositions précitées doivent s’entendre comme imposant à l’autorité administrative de faire figurer dans un même arrêté de cessibilité l’ensemble des parcelles appartenant à un même propriétaire, dont l’expropriation est poursuivie ».

Les juges d’appel semblent également censurer le fait que, au cas d’espèce, lorsque l’arrêté de cessibilité a été pris le 21 février 2017, il apparaissait d’ores et déjà nécessaire à l’établissement public Paris-Saclay d’exproprier des parcelles additionnelles, de sorte qu’il n’était plus légalement possible de prendre cet arrêté en se fondant sur l’enquête parcellaire initiale qui avait été réalisée en février 2016.

Cette décision se justifie par une volonté du juge du fond d’encadrer les atteintes au droit de propriété générées par l’expropriation, en permettant à l’exproprié de connaitre, le plus tôt possible et de manière exhaustive, les parcelles dont il sera privé.

Ce raisonnement avait déjà été retenu dans une décision de la cour administrative d’appel de Bordeaux qui avait interprété l’article L. 132-1 précité comme « imposant à l’autorité administrative de faire figurer dans un même arrêté de cessibilité l’ensemble des parcelles appartenant à un même propriétaire » ¹⁾CAA Bordeaux 28 juin 2019, req. n° 17BX02947.

L’établissement public d’aménagement Paris-Saclay s’est alors pourvu en cassation à l’encontre de la décision de la cour administrative d’appel de Versailles.

Se pose la question de savoir s’il est possible de prendre plusieurs arrêtés de cessibilité successifs, de sorte que les nouvelles parcelles nécessaires à un projet feront l’objet d’une enquête parcellaire complémentaire distincte de l’enquête parcellaire initiale, sans qu’il ne soit besoin de reprendre une enquête parcellaire portant sur l’ensemble des parcelles nécessaires au projet déclaré d’utilité publique.

Dans son arrêt en date du 25 janvier 2023, le Conseil d’Etat répond positivement à cette question et annule l’arrêt du 29 septembre 2021 de la cour administrative d’appel de Versailles.

Il relève que ni l’article L. 132-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, ni aucune autre disposition, n’impose que l’ensemble des immeubles à exproprier pour la réalisation d’un projet déclaré d’utilité publique fasse l’objet d’un unique arrêté de cessibilité, de sorte que plusieurs arrêtés de cessibilité peuvent être pris successivement dans le cas où de nouvelles parcelles s’avéraient nécessaires pour la réalisation du projet déclaré d’utilité publique ²⁾CAA Lyon 28 avril 2014, req. n° 15LY01826 ; voir également : CAA Paris 10 juillet 2018, req. n° 17PA02112.

Il juge que :

« Ni cette disposition [article L. 132-1] ni aucune autre disposition législative ou règlementaire n’impose que l’ensemble des immeubles à exproprier pour la réalisation d’un projet déclaré d’utilité publique fasse l’objet d’un unique arrêté de cessibilité. Des arrêtés de cessibilité peuvent dès lors être pris successivement si l’expropriation de nouvelles parcelles se révèle nécessaire pour la réalisation de l’opération déclarée d’utilité publique. La circonstance que des parcelles faisant l’objet de ces arrêtés successifs appartiennent à un même propriétaire est à cet égard sans incidence ».

Le Conseil d’Etat suit dans son arrêt le rapporteur public qui a souligné dans ses conclusions que, si l’on admet la possibilité de procéder par arrêtés successifs pour permettre la réalisation d’un projet déclaré d’utilité publique, la circonstance que les parcelles appartiennent à un seul et même propriétaire n’est pas une circonstance suffisante qui justifierait d’imposer à l’autorité administrative de n’avoir recours qu’à un seul arrêté ³⁾Conclusions de Philippe Ranquet, rapporteur public, 25 janvier 2023, req. n° 458930.

Si le Conseil d’Etat admet que l’étendue des expropriations nécessaires à la réalisation d’un projet déclaré d’utilité publique puisse être précisée en cours d’opération en faisant l’objet d’une simple enquête parcellaire complémentaire, il limite cette faculté au cas dans lequel l’expropriation des nouvelles parcelles « se révèle » nécessaire pour la réalisation du projet : à l’inverse, lorsque l’expropriant a connaissance de ce que des parcelles additionnelles sont nécessaires à son opération, celui-ci est tenu de les inclure dans l’arrêté de cessibilité.

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