Affectation du bien : précisions sur les critères de l’appartenance au domaine public

CE 2 novembre 2015 Commune de Neuves-Maisons, req. n° 373896
CE 21 octobre 2015 Communauté d’agglomération du lac du Bourget, req. n° 367019

Le Conseil d’Etat a apporté, dans deux décisions récentes, des précisions sur les critères d’appartenance d’un bien au domaine public et sur les rapports entre le domaine public et les domaines publics spéciaux.

Pour mémoire, ces critères désormais énoncés à l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) sont, outre l’appartenance du bien à une personne publique, les suivants :

► l’affectation à l’usage direct du public ;

► l’affectation à un service public, si le bien a fait l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public ¹⁾ « Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public »..

Avant l’entrée en vigueur de ce code, intervenue le 1er juillet 2006, les critères étaient sensiblement les mêmes, la seule différence étant qu’était requis un aménagement spécial plutôt qu’un aménagement indispensable ²⁾ Voir par ex. CE 8 avril 2013 Association ATLALR, req. n° 363738 : « Considérant qu’avant l’entrée en vigueur, le 1er juillet 2006, du code général de la propriété des personnes publiques, l’appartenance d’un bien au domaine public était, sauf si ce bien était directement affecté à l’usage du public, subordonnée à la double condition que le bien ait été affecté au service public et spécialement aménagé en vue du service public auquel il était destiné »..

1 Précisions sur l’appartenance au domaine public ou au domaine public fluvial et sur le critère de l’affectation au service public

La première affaire, Communauté d’agglomération du lac du Bourget, présente un double intérêt.

Dans celle-ci, les requérants contestaient plusieurs arrêtés du président de la communauté d’agglomération leur accordant des autorisations annuelles précaires, dans un port intérieur, en lieu et place des conventions d’occupation sans limitation de durée dont ils bénéficiaient jusque-là. Il convenait donc de qualifier le port litigieux, créé en 1968 et propriété des établissements publics de coopération intercommunale successifs.

1.1 Un port intérieur qui n’appartient pas au domaine public fluvial peut néanmoins appartenir au domaine public en application des critères généraux de la domanialité

Le Conseil d’Etat précise tout d’abord, validant sur ce point la démarche de la cour administrative d’appel de Lyon, que, pour déterminer si un port qui n’appartenait pas au domaine public fluvial lors de sa création et n’a fait l’objet d’aucune décision de classement dans le domaine public fluvial de ces établissements, fait néanmoins partie du domaine public de ces EPCI, il convient de vérifier s’il est affecté à l’usage direct du public ou s’il est affecté à un service public et spécialement aménagé en vue de ce service public ³⁾ « Considérant que la cour a relevé que le port des quatre chemins, qui était la propriété du syndicat intercommunal du lac du Bourget puis de la communauté de communes du lac du Bourget et de la communauté d’agglomération du lac du Bourget qui lui ont succédé, n’appartenait pas au domaine public fluvial lors de sa création et n’a fait l’objet ensuite d’aucune décision de classement dans le domaine public fluvial du syndicat intercommunal du lac du Bourget ou des établissements publics de coopération intercommunale qui lui ont succédé en application des dispositions citées au point 2 ; qu’elle en a déduit, à bon droit, que, pour déterminer si le port appartenait au domaine public de ces établissements publics de coopération intercommunale, il lui incombait de vérifier s’il était affecté à l’usage direct du public ou s’il était affecté à un service public et spécialement aménagé en vue de ce service public »..

Autrement dit, si les conditions posées par les textes propres au domaine public fluvial pour que le port intérieur en cause appartienne au domaine public fluvial ne sont pas remplies, cela n’interdit pas que, en vertu des critères généraux du domaine public, autre que fluvial, ce port appartienne néanmoins à ce dernier. Et, cet égard, puisque le port a été créé antérieurement à l’entrée en vigueur du CGPPP, il convient d’appliquer les critères de la domanialité antérieurs à celle-ci (raison pour laquelle l’arrêt emploie l’expression « spécialement aménagé »).

1.2 Les circonstances indifférentes à l’affectation à un service public

Le Conseil d’Etat censure en revanche l’analyse faite par la cour du cas d’espèce, qui avait jugé que le port ne pouvait être regardé comme affecté à un service public dans la mesure où son financement avait été assuré par la vente à environ 150 particuliers de concessions d’emplacements, d’une durée illimitée, transmissibles et cessibles et que son accès était interdit aux personnes non concessionnaires ou non locataires d’un emplacement.

La Haute Juridiction considère que de telles circonstances ne peuvent par elles-mêmes faire obstacle à ce que le port soit affecté à un service public. La cour aurait donc dû, nonobstant ces circonstances, rechercher si une telle affectation avait néanmoins eu lieu.

On peut même se demander si l’analyse n’aurait pas dû inversée : rechercher d’abord si le port intérieur appartient au domaine public, notamment en raison de son affectation à un service public, et en tirer ensuite les conclusions qui doivent, le cas échéant, en résulter quant au régime des conventions d’occupation qui y ont été octroyées.

Ajoutons par ailleurs que le Conseil d’Etat a en outre déjà admis que, si les autorisations d’occupation du domaine public doivent en principe être délivrées pour une durée déterminée, une convention d’occupation domaniale ne contenant aucune précision relative à sa durée n’est pas illégale pour autant ⁴⁾ CE 5 février 2009 Association Société centrale d’agriculture, d’horticulture et d’acclimatation de Nice et des Alpes-Maritimes (SCA), req. n° 305021 : Rec. CE p. 20 ; BJCP 2009/64, p. 224, concl. Escaut : convention conclue en 1900.. Et, plus récemment, il a admis que de telles autorisations peuvent être transférées ⁵⁾ CE 18 septembre 2015 Société Prest’air c. Chambre de commerce et d’industrie de la Région Guyane, req. n° 387315..

L’arrêt de la cour est donc cassé sur ce motif et l’affaire lui est renvoyée.

2 Précisions sur l’appartenance au domaine public ou au domaine public routier et sur le critère de l’affectation à l’usage direct du public

La seconde décision, Commune de Neuves-Maisons, présente le même double intérêt que la précédente, même si le Conseil d’Etat se prononce cette fois sur le critère relatif à l’affectation du bien à l’usage direct du public.

Un particulier demandait l’annulation du refus implicite du maire de prendre les mesures permettant la conservation et l’entretien d’un terrain communal. Ce dernier, situé à l’angle du carrefour constitué par les deux rues principales de la commune, était délimité sur deux côtés par d’autres bâtiments et sur les deux autres côtés, sans obstacle organisé au franchissement, par les trottoirs bordant la voie publique.

Le tribunal administratif de Nancy avait rejeté la demande et la cour administrative d’appel avait annulé le jugement ainsi que la décision implicite du maire, et enjoint à la commune de prendre les mesures de nature à aménager la parcelle. Pour ce faire, la cour avait considéré que la parcelle en cause étant affectée aux besoins de la circulation terrestre, elle devait être considérée comme une dépendance du domaine public routier de la commune de Neuves-Maisons dont elle constituait l’accessoire ⁶⁾ « Considérant que la parcelle cadastrée AB 874, sur laquelle était édifié l’immeuble acquis par la commune de Neuves-Maisons en 2007 et démoli au printemps 2009, se situe dans le prolongement des trottoirs à l’intersection des rues Jean Jaurès et Roger Salengro ; qu’il ressort du constat d’huissier établi le 21 février 2011 qu’en dépit d’une planéité imparfaite, elle ne comportait aucun obstacle majeur à la déambulation des piétons, les bacs à fleurs et panonceaux entravant cette dernière n’ayant, en tout état de cause, été installés que postérieurement à cette date ; que, d’ailleurs, il résulte clairement de l’instruction que la commune de Neuves-Maisons avait l’intention d’aménager sur cette parcelle une placette réservée à la circulation pédestre quand bien même elle n’avait fait l’objet d’aucun classement dans la voirie municipale ; qu’ainsi, quel que soit son statut fiscal au regard des taxes locales, la parcelle en cause étant affectée aux besoins de la circulation terrestre doit être considérée, à la date de la décision litigieuse, comme une dépendance du domaine public routier de la commune de Neuves-Maisons dont elle constitue l’accessoire » (CAA Nancy 10 octobre 2013 Mme. B, req. n° 12NC01558)..

2.1 L’affectation au domaine public routier suppose l’affectation du bien aux besoins de la circulation terrestre

Après avoir rappelé les termes des articles L. 2111-14 du CGPPP relatif à la consistance du domaine public routier ⁷⁾ « Le domaine public routier comprend l’ensemble des biens appartenant à une personne publique mentionnée à l’article L. 1 et affectés aux besoins de la circulation terrestre, à l’exception des voies ferrées ». et L. 2111-2 du même code relatif aux biens appartenant au domaine public en qualité d’accessoire indissociable ⁸⁾ « Font également partie du domaine public les biens des personnes publiques mentionnées à l’article L. 1 qui, concourant à l’utilisation d’un bien appartenant au domaine public, en constituent un accessoire indissociable »., le Conseil d’Etat censure l’arrêt de la cour, qui avait du reste quelque peu combiné deux critères distincts.

Il lui reproche en effet d’abord, pour déterminer si la parcelle appartenait, par elle-même, au domaine public routier, de ne pas avoir recherché si la commune avait affecté la parcelle en cause aux besoins de la circulation terrestre. Il lui reproche ensuite, pour déterminer si elle appartenait au domaine public routier en tant qu’accessoire de celui-ci, de ne pas avoir recherché si elle en était indissociable.

Réglant ensuite l’affaire au fond, il jugera sur le premier point que, « si la parcelle litigieuse était accessible au public, elle ne pouvait être regardée comme affectée par la commune aux besoins de la circulation terrestre ; qu’ainsi, elle ne relevait pas, comme telle, en application de l’article L. 2111-14 du code général de la propriété des personnes publiques, du domaine public routier communal ».

2.2 L’affectation à l’usage direct du public doit résulter d’une volonté d’affectation

La parcelle n’appartenant donc au domaine public routier, le Conseil d’Etat recherche dans un second temps si elle appartient néanmoins au domaine public, autre que routier, en application, là encore, des critères généraux du domaine public.

Il considère, au vu de l’article L. 2111-2, qu’elle ne constitue pas un accessoire du domaine public ; et, au vu de l’article L. 2111-1, qu’elle n’a pas été affectée à un service public ni fait l’objet d’un quelconque aménagement à cette fin.

Se prononçant enfin sur le critère de l’affectation à l’usage direct du public, sur le fondement de ce dernier article, il relève qu’il n’apparaît pas, « en dépit de la circonstance que des piétons aient pu de manière occasionnelle la traverser pour accéder aux bâtiments mitoyens, que la commune ait affecté cette parcelle à l’usage direct du public ».

Ce faisant, la Haute Juridiction confirme que, bien que cela ne soit pas précisé par l’article L. 2111-1, l’affectation d’un bien à l’usage direct du public suppose une volonté d’affectation.

Pour qu’un bien appartienne au domaine public sur le fondement de ce critère, la personne publique doit avoir réellement entendu l’affecter à l’usage direct du public.

Et cette volonté d’affectation, le plus souvent, se traduira ou sera révélée par une décision prise en ce sens et/ou par un minimum d’aménagements destinés à concrétiser et permettre cette affectation.

Avant l’entrée en vigueur du CGPPP, la jurisprudence avait parfois utilisé, pour le critère de l’affectation à l’usage direct du public, le critère de l’aménagement spécial, qui n’était normalement requis qu’en cas d’affectation à un service public ⁹⁾ CE Ass. 22 avril 1960 Berthier, Rec. CE p. 264 – CE 30 mai 1975, Dame Gozzoli, req. n° 83245 : Rec. CE p. 325 : une plage est jugée appartenant au domaine public communal en raison de son affectation au public et de l’entretien dont elle fait l’objet, considéré comme un aménagement spécial suffisant. – CE 14 octobre 1977, Dame Defforge, req. n° 00344 : relevant « qu’il résulte de l’instruction que l’aire de stationnement sur laquelle se trouve cette parcelle a été créée par la commune à l’intention des usagers de la plage du lac de Clairvaux et qu’elle bénéficie d’un aménagement spécial en vue de son affectation à l’usage du public ; qu’ainsi, bien qu’il n’ait fait l’objet d’aucune décision de classement, l’emplacement occupe par la requérante fait partie du domaine public communal ». – CE 11 octobre 1995 Tête, req. n° 116544 : Rec. CE p. 781 : « qu’il ressort des pièces du dossier que cette [parcelle d’une superficie de 698 m²] a été spécialement aménagée par la communauté urbaine en parc de stationnement affecté à l’usage du public et fait partie du domaine public de cette communauté »..

Si le CGPPP n’a mentionné le critère de l’aménagement (désormais) indispensable qu’en cas d’affectation à un service public, il a néanmoins été considéré que, dans le cas de l’affectation à l’usage direct du public, il fallait des éléments concrétisant celle-ci, passant le plus souvent par un minimum d’aménagement. C’est ce qu’avait pressenti la doctrine ¹⁰⁾ « En réalité, la nouveauté est sans doute moins grande qu’il n’y paraît. Le code exige une « affectation » à l’usage direct du public que ne réalise pas, par exemple, la simple ouverture d’une forêt au public. Plus généralement, on peut penser que l’affectation à l’usage direct du public, acte positif, implique le plus souvent un minimum d’aménagement rendant possible cet usage : la condition d’aménagement est contenue dans celle d’affectation » (Yves Gaudemet, Droit administratif des biens, 15e éd., LGDJ, 2014). et ce qu’avait expliqué l’un des rapporteurs du projet de code au Conseil d’Etat ¹¹⁾ « Relevons au passage que la doctrine s’est interrogée sur le fait que la condition d’aménagement ne soit pas mentionnée par ce texte lorsque le bien est affecté à l’usage du public, les auteurs du code n’ont pas eu en vue de supprimer une telle condition qui était expressément mentionnée par la jurisprudence pour identifier la domanialité publique d’un bien. […] En réalité, la mention de cette condition d’aménagement n’a pas été reprise dans le CGPPP dans la mesure où cela n’apparaissait pas nécessaire dès lors que l’affectation d’un bien à l’usage direct du public, et non la seule ouverture à celui-ci, suppose sur le plan technique la réalisation de tels aménagements. L’exemple d’une route est à cet égard éloquent » (Gilles Bachelier, Spécial, indispensable, global, virtuel : trop d’adjectifs pour le domaine public immobilier ?, AJDA 2013, p. 960)..

Ainsi, la parcelle litigieuse ne constituait pas selon le Conseil d’Etat une dépendance du domaine public de la commune mais une dépendance de son domaine privé. Il juge que la contestation du refus du maire de prendre, à la demande d’un propriétaire riverain, des mesures permettant la conservation et l’entretien de cette parcelle, qui n’affecte ni le périmètre, ni la consistance du domaine privé communal, ne met en cause que des rapports de droit privé et relève donc de la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire.

Le Conseil d’Etat annule donc le jugement du tribunal administratif de Nancy et rejette la demande de Mme B. comme portée devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.

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