La modulation dans le temps des effets de l’annulation d’une disposition nationale contraire au droit de l’Union Européenne est soumise à des conditions spécifiques énumérées par la Cour de justice de l’Union européenne

CE 3 novembre 2016 Association France Nature Environnement, req. n° 360212

Le 13 juin 2012, l’association France Nature environnement a saisi le Conseil d‘Etat d’un recours pour excès de pouvoir à l’encontre du décret n° 2012-616 du 2 mai 2012 relatif à l’évaluation de certains plans et documents ayant une incidence sur l’environnement.

Elle faisait valoir que l’article 1er du décret méconnaissait les dispositions de la directive 2001/42 du 27 juin 2001 ¹⁾ Directive n° 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement., et en particulier l’article 6 paragraphe 3, en confiant à la même autorité, d’une part, la compétence pour élaborer et approuver un certain nombre de plans et programmes et, d’autre part, la compétence consultative environnementale pour ces derniers, sans qu’il ne soit prévu de mesures propres à garantir que la compétence consultative soit exercée par une entité ayant une autonomie effective.

Dans un arrêt en date du 26 juin 2015, le Conseil d’Etat lui avait donné raison au motif que :

« Considérant, en revanche, qu’il résulte de ce qui a été dit au point 13 qu’en confiant à la même autorité la compétence pour élaborer et approuver les plans et documents et la compétence consultative en matière environnementale aux 1°, 3° à 5°, 8°, 14°, 15° dans cette seule mesure, aux 16°, 25°, 27°, 31°, 32°, 35°, 39° et 43° du I et aux 2° dans cette seule mesure, 5°, 6° et 10° dans cette seule mesure du II de l’article R. 122-17 du code de l’environnement, sans prévoir de disposition de nature à garantir que la compétence consultative en matière environnementale serait exercée, au sein de cette autorité, par une entité disposant d’une autonomie effective, le décret attaqué a méconnu les exigences découlant du paragraphe 3 de l’article 6 de la directive » ²⁾ CE 26 juin 2015 Association France Nature environnement, req. n° 360212 : Mentionné aux tables Rec. CE. Voir le commentaire de cet arrêt. .

La Haute Assemblée avait également fait droit au moyen tiré de la méconnaissance de la directive par l’article 7 du décret.

Enfin, toujours dans le même arrêt, sur la modulation des effets dans le temps de la décision d’annulation lorsque ses conséquences seraient manifestement excessives pour les intérêts publics ou privés ³⁾ CE 11 mai 2004 Association AC ! et autres, req. n° 255886 :Rec. CE. , il a jugé que :

« il ressort des pièces du dossier que la rétroactivité de l’annulation partielle des dispositions de l’article 1er du décret attaqué présenterait le risque que soit remise en cause la légalité de l’ensemble des plans et programmes pris en application de ces dispositions ainsi que, compte tenu de la possibilité d’exciper, sans condition de délai, de l’illégalité des actes réglementaires propre au droit administratif français, de tous les actes pris sur le fondement de ces plans et programmes ; que le niveau élevé de protection de l’environnement que l’ensemble de ces plans et programmes tendent à assurer, sur l’ensemble des territoires concernés et au regard des différents enjeux environnementaux en cause, pourrait en être durablement altéré ; qu’une telle situation serait préjudiciable tant pour le respect du principe de sécurité juridique, reconnu par le droit de l’Union, que pour la réalisation de l’objectif de protection de l’environnement, lequel constitue l’un des objectifs essentiels de l’Union ; que l’annulation rétroactive des dispositions du décret attaqué créerait également un vide juridique faisant obstacle à la mise en œuvre des autres dispositions nationales prises pour la transposition de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 pour les types de plans et programmes concernés ; qu’au regard des critères qui déterminent, de manière générale, les conditions dans lesquelles le juge administratif français peut faire usage de son pouvoir de modulation des effets d’une décision d’annulation, la prise en compte de ces risques pourrait conduire à maintenir les effets des dispositions en cause de l’article 1er du décret attaqué durant le délai strictement nécessaire pour permettre au Premier ministre de prendre les dispositions organisant un système adéquat d’autorités administratives chargées de l’évaluation environnementale ; qu’il y aurait ainsi lieu de prévoir que l’annulation partielle de l’article 1er ne prendrait effet qu’à compter du 1er janvier 2016 et que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de la présente décision contre les actes pris sur son fondement, les effets produits par les dispositions du décret attaqué antérieurement à son annulation seraient regardés comme définitifs ».

Il avait alors saisi la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) de deux questions préjudicielles, et sursit à statuer en attendant sa réponse ⁴⁾ CE 26 juin 2015 Association France Nature environnement, req. n° 360212 : Mentionné aux Tables Rec. CE. . Les questions étaient les suivantes :

► « Une juridiction nationale, juge de droit commun du droit de l’Union européenne, doit-elle, dans tous les cas, saisir la CJUE à titre préjudiciel afin que celle-ci apprécie s’il y a lieu de maintenir provisoirement en vigueur les dispositions jugées contraires au droit de l’Union par la juridiction nationale ? »
► « En cas de réponse affirmative à cette première question, la décision qui pourrait être prise par le Conseil d’Etat de maintenir jusqu’au 1er janvier 2016 les effets des dispositions de l’article 1er du décret du 2 mai 2012 relatif à l’évaluation de certains plans et documents ayant une incidence sur l’environnement qu’il juge illégales serait-elle notamment justifiée par une considération impérieuse liée à la protection de l’environnement ? ».

Par un arrêt du 28 juillet 2016 ⁵⁾ CJUE 28 juillet 2016 Association France Nature environnement c. Premier Ministre, Ministre de l’Economie, du Développement durable et de l’Energie, req. n° C-379/15. , la CJUE s’est prononcée sur les questions préjudicielles, en répondant d’abord à la seconde question, celle-ci permettant de répondre à la première.

1 La possibilité de maintenir un acte national contraire au droit de l’Union européenne

La Cour rappelle en premier lieu l’article 6 paragraphe 3 ⁶⁾ Directive n° 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, précitée. méconnu par les dispositions du décret :

« Les États membres désignent les autorités qu’il faut consulter et qui, étant donné leur responsabilité spécifique en matière d’environnement, sont susceptibles d’être concernées par les incidences environnementales de la mise en œuvre de plans et de programmes.»

Et, il ressort de la jurisprudence de l’Union Seaport ⁷⁾ CJUE 20 octobre 2011 Seaport, req. n° C474/10. que ces dispositions seraient privées d’effet utile s’il n’existait pas, dans la structure administrative de l’Etat membre chargé d’élaborer ou adopter un plan ou un programme, un autre organe habilité à exercer cette fonction de consultation.

Ainsi, afin de répondre à la seconde question du Conseil, la Cour énonce :

« une juridiction nationale peut, lorsque le droit interne le permet, exceptionnellement et au cas par cas, limiter dans le temps certains effets d’une déclaration d’illégalité d’une disposition du droit national qui a été adoptée en méconnaissance des obligations prévues par la directive 2001/42 (…) à la condition qu’une telle limitation s’impose par une considération impérieuse liée à la protection de l’environnement et compte tenu des circonstances spécifiques de l’affaire dont elle est saisie ».

Cette faculté de moduler l’annulation dans le temps n’est toutefois possible que lorsque quatre conditions supplémentaires sont remplies ⁸⁾ Conditions énumérées dans CJUE 28 février 2012 Inter-Environnement Wallonie et Terre wallonne, req. n° C-41/11. :

► La disposition du droit national constitue une mesure de « transposition correcte » du droit de l’UE en matière de protection de l’environnement ;
► L’adoption et l’entrée en vigueur d’une nouvelle disposition du droit national ne permet pas d’éviter les effets préjudiciables sur l’environnement découlant de l’annulation de la disposition ;
► L’annulation de la disposition aurait pour effet de créer un vide juridique en ce qui concerne la transposition du droit de l’Union en matière de protection de l’environnement qui serait plus préjudiciable à celui-ci ;
► Un maintien exceptionnel des effets de la disposition du droit national attaquée ne couvre que le laps de temps strictement nécessaire à l’adoption des mesures permettant de remédier à l’irrégularité constatée.

Ainsi, la CJUE admet qu’une juridiction nationale peut, exceptionnellement et au cas par cas et en aucun cas de façon « abstraite et globale » ⁹⁾ Point 40 de l’arrêt. , limiter dans le temps certains effets d’une déclaration d’illégalité d’une disposition du droit national contraire au droit de l’UE, sous certaines conditions.

2 Une possibilité soumise dans certains cas à l’obligation de saisir la CJUE d’une question préjudicielle

Concernant la première question, la CJUE rappelle que « une juridiction nationale dont les décisions ne sont plus susceptibles d’un recours juridictionnel [comme c’est le cas pour le Conseil d’Etat] est, en principe, tenue de saisir la Cour à titre préjudiciel, afin que celle-ci puisse apprécier si, exceptionnellement, des dispositions de droit interne jugées contraires au droit de l’Union peuvent être provisoirement maintenues, au regard d’une considération impérieuse liée à la protection de l’environnement et compte tenu des circonstances spécifiques de l’affaire dont cette juridiction nationale est saisie. Ladite juridiction n’est dispensée de cette obligation que lorsqu’elle est convaincue, ce qu’elle doit démontrer de manière circonstanciée, qu’aucun doute raisonnable n’existe quant à l’interprétation et à l’application des conditions [précitées] ».

Ainsi, les juridictions nationales sont dispensées de l’obligation de saisir le CJUE d’une question préjudicielle que si elle est convaincue qu’aucun doute raisonnable n’existe quant à l’interprétation et l’application des conditions énumérées supra.

3 L’application par le Conseil d’Etat de la réponse aux questions préjudicielles

Dans la décision du 3 novembre 2016, le Conseil d’Etat reprend les deux réponses apportées par la CJUE avant de conclure :

« 3. Considérant que les dispositions du décret attaqué portant transposition de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 fixent des règles de procédure à caractère général qui n’ont pas, par elles-mêmes, d’incidence sur la protection de l’environnement ; qu’il résulte de l’interprétation donnée par la Cour de justice de l’Union européenne que si le Conseil d’Etat ne saurait, dans le cadre du recours pour excès de pouvoir contre les dispositions de ce décret, maintenir provisoirement en vigueur, eu égard à leur portée, les dispositions jugées contraires au droit de l’Union, faute de pouvoir porter, par avance, une appréciation circonstanciée, au regard des conditions énoncées par la Cour et rappelées au point 2, sur les décisions dont la légalité pourrait être mise en cause en raison de l’annulation du décret litigieux, il appartient, en revanche, aux juridictions administratives devant lesquelles il serait soutenu à bon droit qu’un plan ou programme pris en application du décret attaqué ou qu’un acte pris sur le fondement d’un de ces plans ou programmes est illégal au motif qu’il a été pris sur le fondement des dispositions en cause du décret du 2 mai 2012 ou que la procédure d’adoption du plan ou programme a méconnu la directive du 27 juin 2001, d’apprécier s’il y a lieu de maintenir provisoirement en vigueur l’acte attaqué et de vérifier, à ce titre, si les conditions rappelées au point 2 sont remplies ;

4. Considérant qu’il suit de là et des motifs de la décision du 26 juin 2015 qu’il y a lieu d’annuler l’article 1er du décret attaqué en tant qu’il désigne l’autorité administrative de l’État compétente en matière d’environnement aux 1°, 3° à 5°, 8°, 14°, 15° dans la seule mesure où cette autorité est celle compétente pour élaborer et approuver le plan, schéma, programme ou document, aux 16°, 25°, 27°, 31°, 32°, 35°, 39° et 43° du I et aux 2° dans la seule mesure où cette autorité est celle compétente pour élaborer et approuver le plan, 5°, 6° et, dans la seule mesure où cette autorité est celle compétente pour élaborer et approuver le plan, 10° du II de l’article R. 122-17 du code de l’environnement et l’article 7 en tant qu’il prévoit que les dispositions du décret ne sont pas applicables aux chartes de parcs naturels régionaux dont l’élaboration ou la révision a été prescrite au 1er janvier 2013 ».

Il en résulte que, si le décret n’a pas, par lui-même, d’incidences sur l’environnement, faisant ainsi obstacle à ce que le Conseil d’Etat diffère les effets de son annulation, il pourrait toutefois en aller autrement si l’annulation du décret entraînait l’illégalité de tous les plans et programmes pris sur le fondement du décret, et ayant des conséquences néfastes sur l’environnement et justifiant une limitation des effets de l’annulation en raison d’une considération impérieuse liée à la protection de l’environnement.

Dans ce cas, le Conseil d’Etat pourrait être conduit à apprécier si les quatre conditions rappelées par la CJUE et reprises par lui sont réunies et peuvent justifier de l’annulation différée du décret.

Cependant, le Conseil d’Etat étant une juridiction dont les décisions ne sont pas susceptibles de recours, il ne peut décider de différer les effets de l’annulation sans solliciter la CJUE, que s’il est convaincu qu’aucun doute raisonnable n’existe concernant l’interprétation et l’application des conditions précitées, ce qu’il devrait en outre démontrer. Or, ainsi qu’il l’indique, il ne peut porter une telle appréciation suffisamment circonstanciée sur les plans et programmes.

Dès lors, la Haute juridiction renvoie aux juridictions administratives dont les décisions sont susceptibles de recours, la charge d’apprécier, lorsqu’elles seront saisies d’un plan ou programme pris sur le fondement du décret illégal, et ayant une incidence sur l’environnement, si les conditions sont effectivement remplies pour différer l’annulation du plan ou programme.

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