« ATLALR 2 » : le Tribunal des Conflits confirme la jurisprudence « ATLALR » du Conseil d’Etat

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Avec la décision du 14 novembre 2016, le Tribunal des Conflits (TC), saisi en vue de prévenir un conflit négatif afin de déterminer l’ordre de juridiction compétent pour connaître d’un recours dirigé contre le refus de renouvellement d’une autorisation d’occupation de parcelles acquises par l’Etat en application d’un décret déclarant d’utilité publique des travaux d’aménagement d’une autoroute, détourne définitivement l’acception de la « domanialité publique virtuelle », en considérant qu’en ce qui concerne les biens dont l’affectation à l’utilité publique a été décidée de manière certaine avant l’entrée en vigueur du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), le 1er juillet 2006, elle a pour effet de les incorporer au domaine public, le TC s’appropriant, ce faisant, le principe dégagé trois ans plus tôt par le Conseil d’Etat en référé1.

Rappelons le contexte dans lequel est intervenue cette décision.

En application d’un décret du 30 mars 2000 déclarant d’utilité publique des travaux d’aménagement d’une autoroute, l’Etat a acquis diverses parcelles pour la réalisation des travaux. Quelques années plus tard, le 15 juin 2005, il a autorisé l’association « Tourisme, loisirs et aide en Languedoc-Roussillon » (ATLALR), devenue l’association « Mieux vivre à Béziers et son agglomération, tourisme et loisirs » (Mieux vivre à Béziers), à occuper certaines de ces parcelles pour une durée de trois ans renouvelable par période d’un an.

Le 27 octobre 2011, le préfet a refusé de renouveler l’autorisation d’occupation et saisi le juge des référés du tribunal administratif de Montpellier afin qu’il ordonne à l’association Mieux vivre à Béziers de libérer les parcelles.

C’est dans le cadre du recours exercé par l’association à l’encontre de l’ordonnance d’expulsion du 22 octobre 2012 que le Conseil d’Etat a été amené à prendre, le 8 avril 2013, la décision « ATLALR » mentionnée précédemment.

Dans son pourvoi, l’association soulevait le moyen selon lequel le juge administratif des référés n’était manifestement pas compétent pour statuer sur la demande d’expulsion dont il était saisi, dès lors que celle-ci portait sur des parcelles qui, en l’absence d’aménagement spécial, n’auraient jamais fait partie du domaine public.

Or, pour écarter cet argument, le Conseil d’Etat s’était fondé sur une interprétation novatrice de la théorie dite de « la domanialité publique virtuelle » – dégagée par la décision « Association Eurolat » du 6 mai 19852 – en considérant qu’un bien d’une personne publique doit être regardé comme incorporé à son domaine public dès lors qu’il est prévu de manière certaine qu’il sera soit affecté à l’usage direct du public, soit spécialement aménagé en vue d’être affecté à un service public.

1 – ATLALR 1

La théorie de la domanialité publique virtuelle dégagée et mise en œuvre dans la décision Eurolat consistait à appliquer à un bien ne satisfaisant pas encore les critères d’appartenance au domaine public – lesquels étaient, avant l’entrée en vigueur du CG3P, soit l’affectation à l’usage direct du public soit l’affectation à un service public à condition que le bien soit spécialement aménagé à cet effet – les principes de la domanialité publique, dès lors que l’une ou l’autre de ces affectations était prévue de manière certaine.

C’est ce que rappelle en des termes explicites l’avis rendu par le Conseil d’Etat le 31 janvier 1995 :

    « L’appartenance d’un terrain nu qui est la propriété d’une personne publique au domaine public ne se concrétise que dans la mesure où ce terrain reçoit une affectation à l’usage direct du public ou un service public moyennant des aménagements spéciaux. Le fait de prévoir de façon certaine l’une ou l’autre de ces destinations implique cependant que le terrain est soumis dès ce moment aux principes de la domanialité publique »3.

Autrement dit, cette théorie jurisprudentielle permettait d’appliquer les principes du régime de la domanialité publique (par exemple : impossibilité de conférer des droits réels4, impossibilité de déclasser un bien sans désaffectation préalable5, expulsion d’un occupant sans titre6, etc.) à un bien qui ne constituait pas encore une dépendance du domaine public mais qui allait le devenir7.

Cette théorie n’avait pas pour effet, en revanche, d’incorporer dans le domaine public, par anticipation, des biens qui ne répondaient pas aux critères d’appartenance mais dont il était prévu de manière certaine qu’ils allaient y satisfaire.

Or, dans sa décision ATLALR de 2013, le Conseil d’Etat conceptualise par un considérant de principe très dense la théorie de la domanialité publique en assimilant soumission au régime de la domanialité publique et incorporation dans le domaine public :

    « Considérant qu’avant l’entrée en vigueur, le 1er juillet 2006, du code général de la propriété des personnes publiques, l’appartenance d’un bien au domaine public était, sauf si ce bien était directement affecté à l’usage du public, subordonnée à la double condition que le bien ait été affecté au service public et spécialement aménagé en vue du service public auquel il était destiné ; que le fait de prévoir de façon certaine un tel aménagement du bien concerné impliquait que celui-ci était soumis, dès ce moment, aux principes de la domanialité publique ; qu’en l’absence de toute disposition en ce sens, l’entrée en vigueur de ce code n’a pu, par elle-même, avoir pour effet d’entraîner le déclassement de dépendances qui, n’ayant encore fait l’objet d’aucun aménagement, appartenaient antérieurement au domaine public en application de la règle énoncée ci-dessus, alors même qu’en l’absence de réalisation de l’aménagement prévu, elles ne rempliraient pas l’une des conditions fixées depuis le 1er juillet 2006 par l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques qui exige, pour qu’un bien affecté au service public constitue une dépendance du domaine public, que ce bien fasse déjà l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public ; ».

Ainsi, la Haute Juridiction ne se borne pas à rappeler les termes de l’avis de 1995 explicitant la jurisprudence Eurolat selon lesquels « le fait de prévoir de façon certaine un tel aménagement du bien concerné impliquait que celui-ci était soumis, dès ce moment, aux principes de la domanialité publique », puisqu’elle infère de cette solution que le bien dont l’affectation à l’utilité publique est prévue de manière certaine est incorporé, dès cette date, au domaine public.

Elle en déduit, dans le prolongement de la jurisprudence « Commune de Port Vendres » du 3 octobre 20128, que la seule circonstance que le bien incorporé par anticipation ne respecte pas les critères d’appartenance au domaine public fixé par le CG3P, n’a pas pour effet d’entraîner le déclassement du bien en l’absence d’acte formel en ce sens et ce, alors même que l’affectation certaine envisagée n’aurait pas été réalisée9.

Cette solution – qui semble reposer sur une confusion entre régime et incorporation au domaine public – apparaît contestable dans une telle hypothèse puisqu’elle s’écarte de la raison d’être de la théorie initiale. En effet, si l’application du régime protecteur du domaine public à un bien destiné à en faire partie avec certitude se justifie par la même nécessité de conserver ce domaine affecté à l’utilité publique, il est plus difficilement compréhensible, en revanche, qu’un bien incorporé au domaine public en raison d’une affectation future puisse continuer à en faire partie et à bénéficier de son régime alors même que les conditions qui justifiaient sa soumission à un régime protecteur ne se sont jamais réalisées.

C’est pourtant cette solution que la décision dite « ATLALR 2 » vient confirmer.

2 – ATLALR 2

Parallèlement à son action en référé contre l’ordonnance d’expulsion, l’association « Mieux Vivre à Béziers » a contesté la décision de refus opposée par le préfet à sa demande de renouvellement de la convention d’occupation.

Par un jugement du 29 mars 2013, le tribunal administratif de Montpellier a décliné la compétence de la juridiction administrative au motif que les parcelles appartenaient au domaine privé de l’Etat. En effet, selon le tribunal administratif, la seule circonstance que les parcelles aient été incluses dans le périmètre de la DUP du 30 mars 2000 n’avait pu avoir pour effet de les faire entrer dans le domaine public en l’absence de toute décision de classement ou d’affectation spéciale et dès lors qu’au surplus une déclaration d’utilité publique modificative du 16 novembre 2007 les avait exclues de ce périmètre10.

L’association a par suite assigné l’agent judiciaire de l’Etat devant le tribunal de grande instance de Béziers. Or, le juge de la mise en état a estimé, à l’inverse, que la déclaration d’utilité publique avait eu pour effet d’intégrer les parcelles litigieuses dans le domaine public de sorte que seule la juridiction administrative était compétente pour connaître du contentieux.

Saisie sur l’appel de l’association Mieux Vivre à Béziers, la cour d’appel de Montpellier a alors renvoyé la question de compétence au Tribunal des Conflits afin de prévenir un conflit négatif11.

C’est à l’issue de cette procédure qu’est intervenue la décision commentée, laquelle confirme la solution retenue en 2013 par le Conseil d’Etat et en conclut que le soin de trancher ce litige relève de la compétence de la juridiction administrative :

    « Considérant que, jusqu’à l’entrée en vigueur, le 1er juillet 2006, du code général de la propriété des personnes publiques, une décision certaine d’une collectivité publique d’affecter un immeuble lui appartenant à un service public et de réaliser à cette fin un aménagement spécial, de même qu’une décision certaine d’affecter l’immeuble à l’usage direct du public et, si cette affectation nécessitait un aménagement, de le réaliser, avait pour effet de soumettre cet immeuble aux principes de la domanialité publique ; que l’Etat, qui a acquis les parcelles litigieuses à une date antérieure au 1er juillet 2006 sur le fondement d’un décret du 30 mars 2000 déclarant d’utilité publique des travaux d’aménagement d’une autoroute, avait nécessairement prévu de manière certaine la réalisation sur ces parcelles d’un ouvrage destiné à les affecter à l’usage direct du public ; que les parcelles ont ainsi été incorporées dans le domaine public dès leur acquisition ; que la circonstance que les travaux prévus n’ont pas été réalisés et que les parcelles n’ont pas été incluses dans le périmètre d’une déclaration d’utilité publique modificative résultant d’un décret du 16 novembre 2007 est sans incidence, en l’absence d’acte de déclassement, sur leur appartenance à ce domaine ;

    Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le litige opposant l’association  » Mieux vivre à Béziers et son agglomération, tourisme et loisirs « , venant aux droits de l’association ATLALR, porte sur l’occupation de dépendances du domaine public et relève, par suite, de la compétence des juridictions de l’ordre administratif ».

Ainsi, les biens dont l’affectation à l’utilité publique était prévue de manière certaine avant le 1er juillet 2006 ont été incorporés au domaine public.

Le Tribunal des Conflits, considère, à l’instar du Conseil d’Etat, que cette incorporation n’est susceptible d’être remise en cause que par un acte formel de déclassement, quand bien même l’affectation effective du bien incorporé par anticipation ne serait jamais concrétisée.

Ainsi, en l’espèce, contrairement à ce qu’avait estimé le tribunal administratif de Montpellier, la circonstance que les travaux prévus sur les parcelles concernées n’aient pas été effectués et que ces dernières aient été exclues du périmètre de la DUP modificative, était sans incidence sur leur appartenance au domaine public.

En outre, cette décision semble apporter quelques précisions rédactionnelles quant à la « nouvelle » théorie de la domanialité publique virtuelle.

Tout d’abord, si l’on peut s’étonner de la formule visant une « décision certaine » d’une collectivité publique d’affecter un immeuble lui appartenant à l’usage direct du public ou à un service public, il faut comprendre que c’est le caractère certain de l’affectation du bien qui conditionne l’application de la domanialité publique virtuelle et donc l’incorporation du bien, ce que rappelle la décision en indiquant que « l’Etat (…) avait nécessairement prévu de manière certaine la réalisation sur ces parcelles d’un ouvrage destiné à les affecter à l’usage direct du public ».

A cet égard, comme en l’espèce, une décision juridique telle qu’une déclaration d’utilité publique est regardée comme conférant un caractère certain à l’affectation envisagée.

Ensuite, il est précisé que, lorsque l’affectation d’un bien à l’usage direct du public nécessite la réalisation d’un aménagement (comme, en l’espèce, un échangeur autoroutier), « l’incorporation anticipée au domaine public de ce bien, en application de la théorie du domaine public virtuel, est nécessairement subordonnée au degré de certitude qui s’attache à la réalisation de l’aménagement prévu »12.

Dans ce cas de figure (incorporation d’un bien par anticipation), cette solution paraît s’imposer dans la mesure où, dès lors qu’un aménagement est nécessaire, c’est cet aménagement qui doit être prévu de façon certaine pour réaliser l’affectation.

Enfin, le Tribunal des Conflits rappelle implicitement la nécessité du critère organique (appartenance du bien à une collectivité publique) en précisant que « les parcelles ont ainsi été incorporées au domaine public dès leur acquisition ».

Autrement dit, si la DUP permet de faire application de la « nouvelle » théorie de la domanialité publique virtuelle en ce qu’elle est considérée comme la décision conférant un caractère certain à l’affectation des parcelles à l’utilité publique, l’incorporation ne peut néanmoins avoir lieu qu’une fois le transfert de propriété réalisé.

  1. CE 8 avril 2013 Association ATLALR, req. n° 363738 : publié au Rec. CE. []
  2. CE 6 mai 1985 Association Eurolat, req. n° 41589 : publié au Rec. CE. []
  3. Avis CE 31 janvier 1995 n° 356960. []
  4. CE 6 mai 1985 Association Eurolat précité. []
  5. CE 1er février 1995 Préfet de la Meuse, req. n° 127969 : Mentionné aux T. Rec. CE []
  6. CE 21 décembre 2006 Alain A., req. n° 297488 – CAA Paris 22 mars 2007, req. n° 04PA03776. []
  7. Cf. pour un commentaire récent de cette théorie : C. Maugüé et G. Bachelier « Le CGPPP : bilan d’étape avant de nouvelles évolutions », AJDA 2016. 1785 « Cette théorie, dégagée par la doctrine (AJDA 1985. 620, note E. Fatôme et J. Moreau) à partir de la décision du Conseil d’Etat Association Eurolat Crédit Foncier de France (CE 6 mai 1985, n° 41589, LebonDocument InterRevues 141 ; RFDA 1986. 21, concl. B. Genevois), avait pour conséquence de soumettre un bien aux principes de la domanialité publique (inaliénabilité, imprescriptibilité) bien qu’il ne relevât pas encore du domaine public, au seul motif que la personne publique prévoyait de façon certaine une affectation à un service public moyennant des aménagements et alors même que ceux-ci n’étaient pas encore réalisés. Elle avait pris un relief particulier avec l’avis du 31 janvier 1995 des sections de l’intérieur et des travaux publics réunies (EDCE 1997, n° 47, p. 407 ; AJDA 1997. 126, note E. Fatôme et Ph. Terneyre) et l’avis du 18 mai 2004 de la section de l’intérieur (EDCE 2004, n° 56, p. 185) » []
  8. CE 3 octobre 2012 Commune de Port-Vendres, req. n° 353915 : mentionné aux T. Rec. CE : « Considérant, en premier lieu, qu’avant l’entrée en vigueur, le 1er juillet 2006, du code général de la propriété des personnes publiques, l’appartenance au domaine public d’un bien était, sauf si ce bien était directement affecté à l’usage du public, subordonnée à la double condition que le bien ait été affecté au service public et spécialement aménagé en vue du service public auquel il était destiné ; qu’en l’absence de toute disposition en ce sens, l’entrée en vigueur de ce code n’a pu, par elle-même, avoir pour effet d’entrainer le déclassement de dépendances qui appartenaient antérieurement au domaine public et qui, depuis le 1er juillet 2006, ne rempliraient plus les conditions désormais fixées par son article L. 2111-1 ». []
  9. Voir également C. Maugüé et G. Bachelier « Le CGPPP : bilan d’étape avant de nouvelles évolutions » précité : « Cette décision a également pour portée de gommer toute distinction entre la soumission aux principes de la domanialité publique et l’appartenance au domaine public. La circonstance qu’aucun des aménagements envisagés n’ait été réalisé ne fait pas pour autant sortir la dépendance du domaine public, en l’absence de toute décision de déclassement. L’appartenance d’un bien au domaine public est alors constituée dès la décision prévoyant, de façon certaine, un aménagement du bien concerné ». []
  10. D’après les conclusions du rapporteur public accessibles sur le site Internet du Tribunal des Conflits à l’adresse suivante : http://www.tribunal-conflits.fr/PDF/4068_Conclusion_conclusions_tc_4068.pdf. []
  11. Cf. article 32 du décret n° 2015-233 du 27 février 2015 relatif au Tribunal des conflits et aux questions préjudicielles : « Lorsqu’une juridiction de l’ordre judiciaire ou de l’ordre administratif a, par une décision qui n’est plus susceptible de recours, décliné la compétence de l’ordre de juridiction auquel elle appartient au motif que le litige ne ressortit pas à cet ordre, toute juridiction de l’autre ordre, saisie du même litige, si elle estime que le litige ressortit à l’ordre de juridiction primitivement saisi, doit, par une décision motivée qui n’est susceptible d’aucun recours même en cassation, renvoyer au Tribunal des conflits le soin de décider sur la question de compétence ainsi soulevée et surseoir à toute procédure jusqu’à la décision du tribunal ». []
  12. Conclusions du rapporteur public F. Desportes sur la décision commentée, page 5. []