Précisions sur l’office du rapporteur public devant les juridictions du fond

Prolongeant une jurisprudence déjà engagée en ce sens, le Conseil d’Etat juge que rien ne s’oppose à ce qu’un rapporteur public ayant conclu sur une affaire devant le tribunal administratif en première instance présente ses conclusions sur la même affaire en appel.

CE 11 mars 2026 ADPA de Torigny-les-Villes, req. n° 497920 : mentionné aux T. du Rec. CE

En 2016, la commune Torigny-les-Villes a abattu sans déclaration préalable un alignement de tilleuls situés aux abords d’un monument historique, le château des Matignon, au motif que les arbres en question étaient malades et potentiellement dangereux. L’association de défense du patrimoine arboré de Torigny et son président ont tenté d’obtenir réparation des préjudices consécutifs devant la juridiction administrative, en invoquant une faute de la commune résultant de l’illégalité de sa décision. En vain.

L’affaire est déjà montée en cassation une première fois, et le Conseil d’Etat statuant en section a renvoyé l’affaire à la cour administrative d’appel de Nantes pour être jugée au fond.

Or, hasard des choses et des carrières administratives, le rapporteur public qui a conclu devant la cour statuant sur renvoi n’est autre que celui qui avait conclu devant le tribunal administratif en 2018.

Les requérants se pourvoient à présent contre ce second arrêt et ils soulèvent notamment à l’appui un moyen tiré de sa régularité qui, une fois n’est pas coutume, nécessite d’être jugé en réunies. La question qui se pose est donc de déterminer si un rapporteur public qui a conclu en première instance peut également conclure devant la cour saisie en appel du jugement.

Le Conseil d’Etat l’admet, en prenant soin de rappeler au préalable le rôle du rapporteur public tel que défini par l’article L. 7 du code de justice administrative et son absence du délibéré devant les juridictions du fond. Il juge ainsi que :

« 3. Le rapporteur public, qui a pour mission d’exposer les questions que présente à juger le recours sur lequel il conclut et de faire connaître, en toute indépendance, son appréciation, qui doit être impartiale, sur les circonstances de fait de l’espèce et les règles de droit applicables ainsi que son opinion sur les solutions qu’appelle, suivant sa conscience, le litige soumis à la juridiction à laquelle il appartient, prononce ses conclusions après la clôture de l’instruction à laquelle il a été procédé contradictoirement. Si le rapporteur public participe à la fonction de juger dévolue à la juridiction dont il est membre, il ne fait pas partie de la formation de jugement et n’assiste pas au délibéré, tant devant le tribunal administratif que devant la cour administrative d’appel, dans les affaires sur lesquelles il a présenté ses conclusions. Ni le principe d’impartialité qui s’impose à toute juridiction, ni aucune règle générale de procédure ne s’opposent, à peine d’irrégularité de la décision rendue, à ce qu’un rapporteur public ayant conclu sur une affaire devant le tribunal administratif en première instance présente ses conclusions sur la même affaire en appel. (…) »

Derrière ce considérant didactique, il est intéressant de relever que le rapporteur public devant le Conseil d’Etat a lui-même souligné le caractère « aussi délicat que son énoncé est simple » de la problématique ¹⁾Conclusions de N. Agnoux .

Toutefois, comme il le rappelle en procédant à une synthèse particulièrement rigoureuse, la jurisprudence s’est déjà engagée dans cette voie en fixant plusieurs « balises qui permettent de circonscrire progressivement les termes de la question (…) posée ».

Notamment, il relève que le Conseil d’Etat et la CEDH admettent de longue date que, sauf dispositions contraires spécifiques, ni le principe d’impartialité ni aucune règle générale de procédure ne font obstacle à ce que les juges dont une décision a été annulée délibèrent à nouveau sur l’affaire en la même qualité, qu’il s’agisse d’une annulation et d’un renvoi opérés par le juge de cassation, ou par le juge d’appel ²⁾CE 12 novembre 1926 société Dikson, Walrave et Cie : au Rec. CE p. 963 – CE 11 février 2005 commune de Meudon, req. n°°258102 : au Rec. CE – CEDH 18 décembre 2008 Vaillant c/ France, req. n ° 30609/04 : § 28..

La solution jugée par le Conseil d’Etat en l’espèce vient donc transposer ce principe établi pour les membres de la formation de jugement aux rapporteurs publics des juridictions du fond.

Si la logique théorique du raisonnement peut sembler imparable, on peut tout de même s’interroger l’intelligibilité de cette règle. Chacun de nous préférerait sans doute ne pas se trouver dans cette situation et on peut espérer que les magistrats administratifs veilleront à ce qu’elle ne se produise pas à nouveau.

Enfin, le Conseil d’Etat confirme la solution de la cour sur le fond de l’affaire. La demande d’indemnisation du préjudice causé par l’abattage des tilleuls tricentenaires est rejetée car la commune aurait en tout état de cause obtenu une décision de non opposition à déclaration préalable si elle avait suivi la procédure applicable.

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